拉薩市精準(zhǔn)扶貧法律對(duì)策探究

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黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建設(shè)法治中國(guó)”和“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系”的語(yǔ)詞;①在2015年8月24日召開的中央第六次西藏工作座談會(huì)提出“依法治藏、富民興藏”的重要原則和“扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”重要部署。②拉薩作為祖國(guó)西南邊陲的區(qū)域核心城市，具有重要的區(qū)位屬性和戰(zhàn)略地位。在拉薩著力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的法治愿景，既是依法治國(guó)、依法治藏法治戰(zhàn)略的需要，更是維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的國(guó)家戰(zhàn)略考量。

一、拉薩市精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀實(shí)證分析

近年來，在黨中央、國(guó)務(wù)院的殷切關(guān)懷和自治區(qū)黨委、政府的積極推進(jìn)下，拉薩市精準(zhǔn)扶貧工作取得了一系列可喜的成績(jī)。但是，仍然存在一些嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)主義民主法治和社會(huì)公平正義的現(xiàn)象，以下擬從社會(huì)效果和法秩序運(yùn)行兩個(gè)層面加以闡述。(一)拉薩市精準(zhǔn)扶貧社會(huì)效果調(diào)研。社會(huì)學(xué)法學(xué)強(qiáng)調(diào)法律與社會(huì)之間的關(guān)系，“視法律為一種社會(huì)現(xiàn)象，重視法律運(yùn)行的社會(huì)效果”③。精準(zhǔn)扶貧作為近年來我國(guó)政策與法律中共同的語(yǔ)詞，調(diào)研其實(shí)施的社會(huì)效果亦是契合了作為主流法學(xué)流派之社會(huì)法學(xué)派的社會(huì)實(shí)證分析之精神。根據(jù)本次調(diào)研，拉薩市精準(zhǔn)扶貧工作的社會(huì)效果僅可謂喜憂參半。一方面，在黨中央、國(guó)務(wù)院的殷切關(guān)懷和自治區(qū)黨委、政府的積極推進(jìn)下，拉薩市精準(zhǔn)扶貧工作取得了一系列可喜的成績(jī)，完成了諸如民營(yíng)企業(yè)企幫村、易地扶貧搬遷集中安置、退牧退耕還草補(bǔ)貼等一系列扶貧項(xiàng)目;另一方面，拉薩市精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)中也產(chǎn)生了一些負(fù)面的社會(huì)效果，諸如扶貧不夠精準(zhǔn)、脫貧造血能力欠缺、執(zhí)法有失水準(zhǔn)、救濟(jì)不夠暢通和扶貧相對(duì)人利益被壟斷化等現(xiàn)象?，F(xiàn)針對(duì)拉薩市精準(zhǔn)扶貧工作調(diào)研中出現(xiàn)的典型案例予以探討。案例一:在拉薩市林周縣和墨竹工卡縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同的問題，即部分村兩委利用自身在當(dāng)?shù)氐臋?quán)勢(shì)，將自己的親戚朋友全部納入精準(zhǔn)扶貧的相對(duì)人，使很多真正的貧困牧戶或農(nóng)戶喪失了成為救濟(jì)對(duì)象的機(jī)會(huì)與通道，我們姑且稱這類現(xiàn)象為扶貧相對(duì)人利益被壟斷化。加之當(dāng)?shù)刎毨鄬?duì)人知識(shí)、能力、人脈等方面欠缺，在遇到自己的合法權(quán)益被剝奪、被侵占之時(shí)，無法及時(shí)地采取行政復(fù)議、行政訴訟等手段進(jìn)行公力救濟(jì)，何況有些行政與司法救濟(jì)途徑并不暢通，最終導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象不夠精準(zhǔn)。案例二:在拉薩市堆龍德慶區(qū)和曲水縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)普遍現(xiàn)象，即當(dāng)?shù)鼐用窕虼迕竦淖粤γ撠氃竿粡?qiáng)烈、脫貧造血能力欠缺、等靠要的傳統(tǒng)思想作祟。當(dāng)被問及為什么不搞點(diǎn)政府財(cái)政大力支持創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目(諸如蔬菜大棚等)提高收入時(shí)，很多被訪者的回答驚人的相似———當(dāng)貧困戶國(guó)家每年也有補(bǔ)貼，而且不用操心。這樣的回答只能證明一個(gè)問題，即拉薩市精準(zhǔn)扶貧工作中關(guān)于自力脫貧的激勵(lì)機(jī)制并不合理，才會(huì)導(dǎo)致大家普遍產(chǎn)生了等、靠、要的落后觀念。(二)拉薩市精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域法秩序運(yùn)行之反思。“法律運(yùn)行是指法律在社會(huì)生活中生成、實(shí)現(xiàn)和督導(dǎo)的全過程，即國(guó)家以法律形式確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)、保障權(quán)利與義務(wù)的過程”④。可見法秩序的有序運(yùn)行就是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的必由之路。反思并改進(jìn)拉薩市精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域法秩序的運(yùn)行效果，就是盡早實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域良法之治的先決條件。就精準(zhǔn)扶貧立法工作而言，在堅(jiān)持與恪守我國(guó)現(xiàn)行憲法第14條、第21條、第42條、第44條、第45條及第49條(分別規(guī)定了改善人民生活、提高勞動(dòng)者福利待遇、發(fā)展醫(yī)療保障事業(yè)、保障退休人員生活、特殊群體社會(huì)保障等)、《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》以及《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法》等法律規(guī)范和相關(guān)行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善我區(qū)與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)的各類地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。現(xiàn)階段，我區(qū)地方性立法仍然呈現(xiàn)出立法不平衡、碎片化等諸多問題。一方面表現(xiàn)為地方性立法不平衡，我區(qū)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)地方性立法仍以位階較低地方政府規(guī)章為主，例如《西藏自治區(qū)就業(yè)困難人員認(rèn)定辦法》、《西藏自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》等，而由我區(qū)人大制定的位階相對(duì)較高的地方性法規(guī)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的立法基本處于空缺狀態(tài);另一方面表現(xiàn)為地方性立法的碎片化，雖然我區(qū)專門針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的地方性立法較少，但是在涉及到財(cái)政支持、金融支持、扶貧項(xiàng)目等方面的規(guī)定時(shí)，又往往散落于其他一些地方性立法之中，給人以立法碎片化有余而體系化不足的感覺。就精準(zhǔn)扶貧執(zhí)法工作而言，執(zhí)法中存在的最大問題除了上文提及的行政不作為，就是只根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)或本單位領(lǐng)導(dǎo)的意志去推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，而非閱讀法律法規(guī)。如若上級(jí)機(jī)關(guān)或本單位領(lǐng)導(dǎo)的意志與法律文意抑或立法目的相一致，這樣的精準(zhǔn)扶貧執(zhí)法還可以勉強(qiáng)算是做到了合法行政與程序正當(dāng)(不論是否合理與便民)，基本符合當(dāng)代行政法法治的基本精神;如若上級(jí)機(jī)關(guān)或本單位領(lǐng)導(dǎo)的意志，甚至是執(zhí)法人員自己揣摩的領(lǐng)導(dǎo)意志與法律文本抑或立法目的不相符合，這樣的精準(zhǔn)扶貧執(zhí)法基本等同于有法不依、行政亂作為抑或違法行政。就精準(zhǔn)扶貧司法工作和法律監(jiān)督工作而言，問題表現(xiàn)在對(duì)與精準(zhǔn)扶貧密切相關(guān)的行政給付訴訟和不履行法定職責(zé)案件的重視程度不夠。一方面，一些基層法院甚至以有損社會(huì)穩(wěn)定為由拒絕立案或故意拖延，導(dǎo)致部分精準(zhǔn)扶貧的行政相對(duì)人或相關(guān)人權(quán)益無法得到司法救濟(jì);另一方面，此兩類案件在我區(qū)的審判程序和法律監(jiān)督程序亦不夠規(guī)范，并沒有契合于行政訴訟法和相關(guān)司法解釋的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行審判和抗訴。

二、拉薩市精準(zhǔn)扶貧法律對(duì)策構(gòu)想

針對(duì)拉薩市精準(zhǔn)扶貧參差不齊的社會(huì)效果和相關(guān)法秩序運(yùn)行的尷尬現(xiàn)狀，擬從立法體系化、執(zhí)法規(guī)范化和救濟(jì)暢通化三個(gè)層面設(shè)計(jì)拉薩市精準(zhǔn)扶貧法律對(duì)策。(一)推進(jìn)法律清理，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧立法之體系化?！胺ㄖ闻c人治的根本區(qū)別不在于有無法律，甚至不在于法律是否得到了實(shí)施，而在于它所制定或?qū)嵤┑姆墒橇挤ㄟ€是惡法”⑤。良法除了具有尊重人民權(quán)利的特征外，還應(yīng)具備邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范細(xì)致和體系明了的屬性。我區(qū)精準(zhǔn)扶貧地方性立法也應(yīng)在謹(jǐn)遵憲法、社會(huì)救助法、社會(huì)保險(xiǎn)法等法律規(guī)范和相關(guān)行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，力求良法之精神，強(qiáng)調(diào)實(shí)體的人權(quán)保障性與體系的規(guī)范邏輯性之結(jié)合。針對(duì)上文中我區(qū)精準(zhǔn)扶貧地方性立法配比不平衡和規(guī)定碎片化的現(xiàn)狀可知，我區(qū)此類地方性立法須著重從規(guī)范邏輯性入手實(shí)現(xiàn)其良法之體系化。而實(shí)現(xiàn)我區(qū)精準(zhǔn)扶貧地方性立法之體系化的最實(shí)用之韜略非法律清理莫屬。“法律清理是指法定機(jī)關(guān)按照一定程序，對(duì)一定時(shí)期和范圍的規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查，并重新確定其法律效力的活動(dòng)”⑥。我區(qū)有地方立法權(quán)的各級(jí)人大和政府應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域展開法律清理工作，對(duì)于與國(guó)家上位法(即法律與行政法規(guī))相沖突的法規(guī)、規(guī)章及其條款進(jìn)行廢止，對(duì)于與地方性法規(guī)條款相沖突的同級(jí)或下一級(jí)地方政府規(guī)章條款進(jìn)行廢止，對(duì)于同位階中相沖突的條款制定機(jī)關(guān)應(yīng)在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改或刪除。通過法律清理，可理順我區(qū)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)立法之間的內(nèi)在邏輯，清除失效的、部分低位階的、部分不合理的條款以達(dá)致適當(dāng)消解碎片化與克服凌亂化的目標(biāo)。除法律清理之外，有立法權(quán)的各級(jí)人大還需在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域適當(dāng)增加地方性法規(guī)的比例，以消解配比不平衡的問題。(二)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的依法行政制度進(jìn)程與理念培育。“應(yīng)該以正式公布的既定的法律進(jìn)行統(tǒng)治，一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，另一方面也使統(tǒng)治者限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi)”⑦。從洛克的經(jīng)典論述中可知，法律為行政主體的執(zhí)法設(shè)定了范圍與約束。因此，在法律的規(guī)定或授權(quán)范圍內(nèi)行政或者管理就是當(dāng)代依法行政理念的基本要求。在我區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)展中，也應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹依法行政的精神，做到“不為官、不為上、只為法”。當(dāng)然，我區(qū)相關(guān)執(zhí)法人員在依法行政理念的培育過程中，也在自覺地將成文的法律規(guī)范變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的法律制度，這體現(xiàn)著理念對(duì)制度塑型的巨大作用。在我區(qū)精準(zhǔn)扶貧的日常工作中，做到合法行政與程序正當(dāng)也僅僅算勉強(qiáng)的和低水平的依法行政。若實(shí)現(xiàn)高水準(zhǔn)的依法行政還要在此基礎(chǔ)上做到合理行政與高效便民。不但杜絕違法行政行為，更需減少不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑖?yán)守程序的同時(shí)，不忘提高行政效率，在我區(qū)精準(zhǔn)扶貧事業(yè)中爭(zhēng)做黨委放心、群眾滿意的執(zhí)法精英。(三)保證精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域復(fù)議與訴訟等救濟(jì)途徑的暢通。我區(qū)各級(jí)政府及人社部門、民政部門、農(nóng)牧業(yè)部門等涉及到精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的職能部門應(yīng)嚴(yán)格依法行政，切實(shí)貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)政策與法律，將黨中央與國(guó)務(wù)院的溫暖公平公正、合法合理地惠及我區(qū)貧困群眾。對(duì)于群眾申請(qǐng)的行政復(fù)議，做出原行政行為的各上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)確保行政復(fù)議通道的暢通，及時(shí)依法處理我區(qū)群眾關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的復(fù)議申請(qǐng)，維持合法合理的原決定，或撤銷違法失信的原決定并由上級(jí)機(jī)關(guān)作出公平公正且有法律依據(jù)的新決定。我區(qū)各級(jí)人民法院與人民檢察院須按照我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范與精準(zhǔn)扶貧密切相關(guān)的行政給付訴訟和不履行法定職責(zé)案件的審判程序和法律監(jiān)督程序，保障精準(zhǔn)扶貧行政相對(duì)人的司法救濟(jì)途徑的暢通。

作者:徐 恒 周健華 單位:西藏大學(xué)政法學(xué)院

［注釋］

①新華社．中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)［EB/OL］．2013－11－14．news．xinhuanet．com/house/tj/2013－11－14/c_118121513．htm，2017－5－7．

②新華社．在中央第六次西藏工作會(huì)議上的講話［EB/OL］．2016－3－1．www．china．com．cn/lianghui/fangtan/2016－03/01/content_37908757．htm，2017－5－7．

③孫文愷．社會(huì)學(xué)法學(xué)［M］．北京:法律出版社，2005．2．

④孫振中．法理與法治論［M］．西安:西北大學(xué)出版社，2011:160．

⑤張文顯．法哲學(xué)范疇研究［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001:394．

⑥朱景文．法理學(xué)［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:335．

⑦［英］洛克．＜政府論＞下篇．中譯本［M］．北京:商務(wù)印書館，1964:86．