私有財產(chǎn)權(quán)的法律保障改善

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本文作者：胡秀杰工作單位：安徽財經(jīng)大學(xué)

2004年3月14日,十屆全國人大二次會議經(jīng)過投票表決,高票通過了十四條憲法修正案。其中,針對憲法原第十條第三款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”我國在此次憲法修正案中明確規(guī)定了對公民合法私有財產(chǎn)的憲法保護,但如何在征收、征用的同時對私有財產(chǎn)進行有效保護和補償呢?筆者認為應(yīng)該從以下幾個方面加以考慮:

一、科學(xué)界定征收和征用的科學(xué)內(nèi)涵。

征收和征用,是國家強行取得公民和法人的財產(chǎn)制度,屬于一種例外規(guī)則,正像強制締約制度是合同自由原則的例外,無過錯責(zé)任制度是過錯責(zé)任原則的例外一樣,征收和征用制度就是物權(quán)絕對性原則的例外規(guī)則。例如法國民法典第545條規(guī)定:“任何人不得被強制轉(zhuǎn)讓所有權(quán),但因公用并在事前受公用補償時,不在此限。”德國基本法第14條第3款規(guī)定:“剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許。”就是關(guān)于征收制度的規(guī)定。可見,此次憲法修正案在規(guī)定關(guān)于“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”的同時,規(guī)定了“國家為了社會公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用”,是符合現(xiàn)代法治精神和共同經(jīng)驗的。征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項法律制度。其共同點在于強制性。依法實行的征收和征用,均僅依政府的單方面的意思表示(征收命令、征用命令)而發(fā)生效力,無須征得被征收、被征用的公民和法人的同意,被征收、被征用的公民和法人必須服從,不得抗拒。征收和征用的不同點是:征收的實質(zhì)是強行收買,征收的對象限于不動產(chǎn),主要是土地所有權(quán)和土地使用權(quán),且征收不發(fā)生返還問題,只發(fā)生征收補償問題;征用的實質(zhì)是強制使用,征用的對象包括動產(chǎn)和不動產(chǎn),使用完畢后應(yīng)當(dāng)將原物返還于權(quán)利人,如果因使用導(dǎo)致原物毀損不能返還的,應(yīng)當(dāng)照價賠償。但是我國修改前的憲法,僅規(guī)定了“征用”,而實質(zhì)上是征收,混淆了征收和征用的區(qū)別。這種情況可追溯到建國之初,在1953年的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地》和1954年的《中華人民共和國憲法》中,土地征用都是國家以強制有償?shù)姆绞饺〉媒ㄔO(shè)用地所有權(quán),在現(xiàn)行依據(jù)原憲法制定的《土地管理法》中,征用實質(zhì)是征收,但該法所規(guī)定的臨時用地情形,實質(zhì)上是征用。此次憲法修正案則對征收和征用概念做了嚴格的區(qū)分。

二、明確規(guī)定征收和征用的法定條件

l、為了公共利益的目的

征收和征用的目的均是為了公共利益,這是征收、征用的前提,也是衡量其是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。公益性既是強制性的基礎(chǔ),也是劃分征收、征用權(quán)與私有財產(chǎn)權(quán)的界限。公益即公共利益,是指全體社會成員的直接利益。在判斷是否屬于社會公共利益時,特別要注意:只有全體社會成員都能“直接”享受的利益,才屬于社會公共利益。如“建設(shè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”,雖可使社會成員“間接”得到利益,但仍屬于商業(yè)目的。而公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國防建設(shè)、科學(xué)文化教育事業(yè)以及環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)均屬于公共利益。我國憲法和一些法律、法規(guī)中都將征收、征用的目的規(guī)定為“公共利益”的需要,但在認定方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定,導(dǎo)致在實踐中存在著公私不分的現(xiàn)象。所以,在立法上可采用列舉式與概括式相結(jié)合的辦法對公共利益作出相對明確的規(guī)定。

2、必須予以奮平的補償

征收雖然具有強制性的特征,但在市場經(jīng)濟條件下,仍然屬于一種商品交換關(guān)系,應(yīng)當(dāng)符合市場經(jīng)濟的等價交換的基本規(guī)律。因此,征收屬于一種特殊的民法制度,與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有本質(zhì)的區(qū)別。具體的征收行為雖然是為了公共利益的需要也要給予公平的補償,如果對被征收的公民和法人未予補償或者未予公正的補償,就變成了對公民合法財產(chǎn)的無償剝奪,不僅違反了憲法保護公民合法財產(chǎn)的基本原則,也違背了政府保障公民合法財產(chǎn)的神圣職責(zé)。征用的實質(zhì)是以國家的名義強制使用公民和法人的財產(chǎn)。所謂強制使用,就是不必得到權(quán)利人的同意,在國家有使用的必要時直接使用。例如,在戰(zhàn)爭狀態(tài)時,征用公民和法人的房屋、土地作為軍隊駐扎或修建軍營之用;在發(fā)生嚴重災(zāi)害時,征用公民和法人的機動車輛運輸救災(zāi)物資。征用的對象,包括動產(chǎn)和不動產(chǎn),這與征收的對象限于不動產(chǎn)是不同的。例如,意大利民法典第835條規(guī)定:“在發(fā)生公共事務(wù)、軍事、民事的重大緊急需求的情況下,可以對動產(chǎn)或不動產(chǎn)進行征調(diào)。”其中的“征調(diào)”即是“征用”。按照發(fā)達國家的經(jīng)驗,只有在發(fā)生戰(zhàn)爭或者重大自然災(zāi)害等嚴重威脅國家和社會整體利益,而由國家宣布處于緊急狀態(tài)的情形下,才能征用公民和法人的動產(chǎn)和不動產(chǎn)。非處于緊急狀態(tài),不能實施征用。在國家處于緊急狀態(tài)的情形下,國家必須動用一切人力、物力投人戰(zhàn)爭或者抗險救災(zāi),以捍衛(wèi)國家和社會的整體利益,這就使強制使用公民和法人的財產(chǎn)的行為具有正當(dāng)性。在緊急狀態(tài)結(jié)束或者使用完畢之后,如果被征用的財產(chǎn)還存在,則應(yīng)當(dāng)將原物返還給被征用人,如果原物已經(jīng)毀損,則就當(dāng)照價賠償。可見,與征收制度法律給予補償,是不同的。關(guān)于補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),主要有三種類型:一是現(xiàn)金補償,二是適當(dāng)補償,三是公平補償。采用不同的補償標(biāo)準(zhǔn),會對政府和財產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生不同的激勵效應(yīng),一味地采用完全補償或適當(dāng)補償均不利于資源的有效配置,只有采取利益衡量的方法,在衡量公益與私益后,公平地決定補償,才是有效的選擇,因此,我國應(yīng)采用公平補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),即對財產(chǎn)權(quán)人的補償針對不同情況,靈活適用不同的標(biāo)準(zhǔn)方式進行補償,做到既能彌補財產(chǎn)權(quán)人的損失,又能合理配置資源滿足公共利益的需要。我國已經(jīng)是一個市場經(jīng)濟國家,完全有理由給予公平的補償,并確保公民的未來生活環(huán)境,發(fā)展期望至少不會低于征收(用)之前。這樣,我國現(xiàn)行(土地管理法》第四十七條所規(guī)定的“征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償”就與該“公平”的補償標(biāo)準(zhǔn)相違背。因為根據(jù)該法,補償費用將可能低于市場價格并無法保障公民的正常生活。因此,必須對此加以修改。

3、必須建立正當(dāng)?shù)某绦?/p>

正當(dāng)程序,又稱正當(dāng)法律程序。沒有正當(dāng)程序,政府權(quán)力的濫用就不會遇到任何障礙,一切法定權(quán)利都會因其不可操作性而變得毫無意義。沒有程序保障的地方,就不會有真正的權(quán)利保障。許多國家和地區(qū)都從保護私有財產(chǎn)權(quán)出發(fā),對征收、征用規(guī)定了嚴格的程序。如美國憲法第五條修正案規(guī)定:不經(jīng)正當(dāng)程序,不得剝奪公民生命、自由和財產(chǎn)。我國憲法修正案規(guī)定,基于公共利益的征收或征用,須“依照法律規(guī)定”,根據(jù)全國人大常委會副委員長王兆國對該條憲法修正案草案的解釋,征收和征用“都要經(jīng)過法定程序,都要依法給予補償”。建議仿照發(fā)達國家的作法,制定一部《國家征收法》,因此法定程序是依照法律的題中應(yīng)有之義,它應(yīng)包括下列程序:(l)“公共利益的需要”的認定程序。政治丈叨建設(shè)(2)征用程序。包括財產(chǎn)評估程序、補償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、協(xié)商程序、強制拆遷程序。(3)救濟程序。如行政復(fù)議程序、仲裁程序、訴訟程序。(4)聽證程序。某重大事項如“公共利益的認定”必須基于聽證程序。這些程序應(yīng)貫穿于行政征收與征用的設(shè)定與實施過程中,只有這樣才能使得征收、征用進一步法制化、規(guī)范化,切實保證公民財產(chǎn)的合法權(quán)益。

4、完善事后救濟

征收、征用作為政府強制剝奪公民財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)的一種具體行政行為,其對公民造成的損失是顯而易見的,是典型的損益性的行政行為,因此有必要通過法律設(shè)定有效的救濟途徑,這是保障公民財產(chǎn)權(quán)的最后屏障。征收、征用的救濟是公民的權(quán)利和利益因政府實施征收、征用而受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收、征用引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩方面:一是征收、征用行為是否合法引起的糾紛,主要包括征收(用)主體、征收(用)目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因為補償問題引起的糾紛,主要有補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補償費的歸屬引起的糾紛等。對于行政征收、征用行為引起的糾紛,自然屬于行政復(fù)議、行政訴訟及國家賠償?shù)姆秶９瘛⒎ㄈ思捌渌M織對行政征收、征用不服的,可以申請行政復(fù)議,對復(fù)議決定不服的,再向人民法院提起訴訟;也可以不經(jīng)過復(fù)議,直接向人民法院提起行政訴訟。對于因補償問題引起的糾紛,能否提起訴訟,以及提起什么類型的訴訟,目前尚存在爭議。有人認為,對于因補償問題引起的糾紛,只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決,由行政機關(guān)作出最終裁決,不能向法院提起訴訟。筆者認為,將補償爭議排除在訴訟范圍之外,顯然不利于保護公民的財產(chǎn)權(quán),不符合依法范圍的理念。因征收、征用補償引起的糾紛可以向法院提起行政訴訟,在補償?shù)木葷绦蛏?可設(shè)計為兩個階段,即行政階段和司法階段。因行政征收、征用而使其財產(chǎn)遭受損失的公民、法人及其他組織可先通過行政程序解決補償爭議,如果被征收、征用人與補償義務(wù)機關(guān)就補償方式,數(shù)額不能經(jīng)協(xié)商達成一致意見,并對補償裁決不服的,可以向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟屬于一類特殊的行政訴訟,原則上適用行政訴訟的程序,但法院審理行政補償案件可以適用調(diào)解,調(diào)解不成的,由人民法院依法作出判決。