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淺層地?zé)豳Y源開發(fā)法律規(guī)制的思考

1.1問題所在：資源法律屬性模糊

目前，我國已經(jīng)將地?zé)崮軞w入《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》中，將其作為礦產(chǎn)資源進(jìn)行法律規(guī)制。早在上世紀(jì)90年代，北京市、天津市就針對地?zé)崮艹雠_(tái)了地方性政府規(guī)章，2006年河北省出臺(tái)了《河北省地?zé)豳Y源管理?xiàng)l例》。此外，山東省東營市、陜西省咸陽市、河南省鶴壁市等也紛紛出臺(tái)了規(guī)范性法律文件。但在仔細(xì)研讀這些法律文件后，不難發(fā)現(xiàn)，河北省、天津市、北京市、遼寧省丹東市等地都認(rèn)為淺層地?zé)豳Y源是一種水資源而非礦產(chǎn)資源，而重慶市、山東省東營市等地卻將其作為礦場資源進(jìn)行規(guī)制。由此可見，各省市對淺層地?zé)豳Y源究竟作為水資源還是礦產(chǎn)資源進(jìn)行規(guī)制是存在較大分歧的。觀點(diǎn)一：將淺層地?zé)豳Y源規(guī)制為水資源。持此觀點(diǎn)的主要是北京市、天津市、河北省、遼寧省丹東市。其中，北京市、天津市、河北省的地方性立法都對地?zé)豳Y源的溫度加以限定，僅對25℃以上的地?zé)崮芫哂蟹杉s束力，將25℃以下的淺層地?zé)崤懦诜梢?guī)制之外，并且北京市、天津市、河北省針對地?zé)崮艿牡胤叫粤⒎l文第1條僅將《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)礦產(chǎn)規(guī)制的法律作為立法的唯一依據(jù)，并未出現(xiàn)與《中華人民共和國水法》相關(guān)的法律條文，那么就可以肯定，北京市、天津市、河北省將淺層地?zé)豳Y源排除在礦產(chǎn)資源之外。無獨(dú)有偶，就遼寧省丹東市政府2012年5月31日印發(fā)的《丹東市地?zé)崴Y源管理暫行辦法》而言，僅從名稱上判斷，該市并未將地?zé)豳Y源和水資源進(jìn)行明確區(qū)分，而是將兩者進(jìn)行簡單相加進(jìn)行立法。此外，該規(guī)范性法律文件通篇并未根據(jù)溫度對地?zé)豳Y源進(jìn)行分類，表明該辦法對淺層地?zé)豳Y源是具有一定約束力的。更有力度的證據(jù)是該暫行辦法的第1條將《中國人民共和國水法》作為立法的首要依據(jù)，并且立法依據(jù)中有4個(gè)與水資源規(guī)制有關(guān)的法律文件。由此，遼寧省丹東市將淺層地?zé)豳Y源主要看作水資源進(jìn)行規(guī)制。最后，除了上述規(guī)范性立法外，原國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)部在對陜西省地質(zhì)礦產(chǎn)局的回復(fù)中表明，地下淡水是在25攝氏度以下的，該回復(fù)更加直接有力地證明淺層地?zé)豳Y源的水資源法律屬性。觀點(diǎn)二：將淺層地?zé)豳Y源規(guī)制為礦產(chǎn)資源。持此觀點(diǎn)的主要是重慶市、山東省東營市。其中，重慶市印發(fā)的《重慶市地?zé)豳Y源管理辦法》沒有根據(jù)溫度對地?zé)崮苓M(jìn)行分類且該地方政府規(guī)章是以《中國人民共和國礦產(chǎn)資源法》為依據(jù)而制定的，說明以規(guī)制礦產(chǎn)資源為內(nèi)容的《重慶市地?zé)豳Y源管理辦法》并不排斥淺層地?zé)豳Y源。而《東營市地?zé)豳Y源管理辦法》更為直接地將淺層地?zé)豳Y源作為礦產(chǎn)資源進(jìn)行規(guī)制，從該辦法第1條即可以斷定該辦法為規(guī)范礦產(chǎn)開發(fā)利用的法律文件，該辦法的第2條第2款明確將淺層地?zé)豳Y源納入規(guī)制范疇，直接確定了淺層地?zé)岬牡V產(chǎn)資源性質(zhì)。綜上，我國各地對淺層地?zé)岬恼J(rèn)識(shí)存在較大分歧，即使位于同一省份的德州市與東營市對淺層地?zé)豳Y源屬性的認(rèn)知也存在截然相反的觀點(diǎn)。法律屬性模糊會(huì)導(dǎo)致我國政府部門對淺層地?zé)豳Y源認(rèn)識(shí)不清進(jìn)而出現(xiàn)管理混亂，例如，由于未能準(zhǔn)確定位地?zé)崮艿膶傩裕鲜兰o(jì)90年代至今陜西省西安市的地?zé)峁芾斫?jīng)歷了水資源管理部門和礦產(chǎn)資源管理部門交替管理的現(xiàn)象，造成了地?zé)峁芾淼臒o效率。因此，淺層地?zé)豳Y源屬性的清晰認(rèn)知是對其開發(fā)有效規(guī)劃與規(guī)制的前提基礎(chǔ)，我國立法必須予以重視。

1.2解決對策

為了在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一對淺層地?zé)豳Y源的屬性進(jìn)行正確定位，筆者建議通過完善現(xiàn)行法律或者行政法規(guī)的方式對淺層地?zé)豳Y源的屬性進(jìn)行詳細(xì)闡述，具體可以從立法模式與立法內(nèi)容兩個(gè)方面予以展開。一是立法模式的選擇。其一，可選擇通過法律進(jìn)行解讀。在此種情形下，筆者認(rèn)為可為《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》添加附件，在附件中對礦產(chǎn)資源中的地?zé)豳Y源進(jìn)行詳盡表述，對將淺層地?zé)釟w入礦產(chǎn)資源做出直接或者間接的規(guī)定；其二，可選擇行政法規(guī)作為補(bǔ)充對象。建議在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的現(xiàn)有附件中對地?zé)豳Y源進(jìn)行解釋，以更好地規(guī)范、指導(dǎo)地方立法。比較兩種立法模式，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》附件屬于法律的一部分，雖然其效力高于作為行政法規(guī)的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的現(xiàn)有附件，但兩者均非地方立法，所以筆者認(rèn)為在實(shí)踐應(yīng)用過程中，兩種立法模式在作用與效果上的差異應(yīng)該不會(huì)太大，從這個(gè)角度來說，以上兩種立法模式均可采用。然而著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯曾經(jīng)指出：“初始權(quán)利配置的不同將會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)產(chǎn)值，配置權(quán)利時(shí)應(yīng)該選擇恰當(dāng)?shù)姆绞揭詼p少成本來增加社會(huì)效益。”因此為了節(jié)約社會(huì)有限的可供消耗的社會(huì)資本，筆者更傾向于在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的現(xiàn)有附件基礎(chǔ)上對地?zé)豳Y源進(jìn)行有效解釋，而非重新制定《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》附件，否則會(huì)重復(fù)消耗資源，造成資源的浪費(fèi)，增加社會(huì)成本。二是立法內(nèi)容的確定。在立法實(shí)踐中，可以選擇兩種模式來界定地?zé)崮艿姆蓪傩裕信e法和下定義法。其中，列舉法指的是借助地?zé)豳Y源具體特定的表現(xiàn)形式來界定地?zé)豳Y源的方法，如美國亞利桑那州《地?zé)豳Y源直接利用與發(fā)展管理規(guī)則》認(rèn)為地?zé)崮馨姆N情形，分為：（1）所有通過地?zé)徇^程而獲得的產(chǎn)品，包括熱水、熱鹵水等；（2）由水所產(chǎn)生的蒸汽、熱水、熱鹵水或人工植入地?zé)峤Y(jié)構(gòu)中流體、氣體；（3）在地?zé)針?gòu)造中發(fā)現(xiàn)的熱與相關(guān)能量，包括人工植入的熱；（4）所有除礦物燃料、氦氣外的和地?zé)嵴羝崴猁u水有關(guān)的礦物質(zhì)。由此可見，該州的地?zé)崮芎w的范圍十分廣泛，且并未依據(jù)溫度對地?zé)崮苓M(jìn)行分類，間接表明淺層地?zé)豳Y源是一種地?zé)崮埽堑V產(chǎn)資源的一類。但是列舉法具有一定的局限性，不能總結(jié)出地?zé)豳Y源的本質(zhì)特征而且缺乏預(yù)見性。另一種是下定義法，具體是指通過簡潔明確的語言對地?zé)崮艿谋举|(zhì)特征進(jìn)行概括與總結(jié)的方法，如美國猶他州《地?zé)豳Y源直接利用與發(fā)展管理規(guī)則》認(rèn)為作為地?zé)崃黧w的水和蒸汽必須在120℃以上，此種方法較列舉法能夠更為清晰地明確地?zé)豳Y源的屬性，但該種方法較為抽象，可能造成普通公民理解困難等問題。綜上，我國立法既要積極借鑒美國亞利桑那州和猶他州先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)又要充分考量兩州立法內(nèi)容的缺陷。筆者建議我國在厘清地?zé)豳Y源屬性時(shí)要將列舉法與下定義法相結(jié)合，首先使用下定義法對地?zé)豳Y源的本質(zhì)特征進(jìn)行概括總結(jié)，然后通過列舉法進(jìn)一步具體化地?zé)豳Y源類型，并且利用兜底條款來平衡列舉法的短視缺陷，否則隨著時(shí)間的推移、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，立法的穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。

2淺層地?zé)豳Y源技術(shù)性法律規(guī)范問題

2.1問題所在：技術(shù)性法律規(guī)范匱乏

“在結(jié)果尚未明確的情況下，我們所要做的是盡量保證過程、細(xì)節(jié)的全面與公開”。作為一種新型能源，為了保障淺層地?zé)犴?xiàng)目的安全、質(zhì)量與效率，淺層地?zé)?a href="http://www.ushengzhilian.com/lunwen/faxuelunwen/flzdyjlw/201510/610794.html" target="_blank">資源開發(fā)過程中的每一個(gè)步驟、每一程序都至關(guān)重要，鑒于此，技術(shù)性法律規(guī)范作為最佳路徑，能夠?yàn)闇\層地?zé)犴?xiàng)目設(shè)定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)與程序要求，指導(dǎo)和規(guī)范淺層地?zé)犴?xiàng)目從抽象到具體、從規(guī)劃到實(shí)踐的通路，為其發(fā)展提供必要的技術(shù)、安全保障，確保預(yù)期效果與后果的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，從而確保淺層地?zé)岬慕】悼沙掷m(xù)發(fā)展。然而，通過對我國現(xiàn)有立法的考察與梳理，不難發(fā)現(xiàn)，我國并沒有意識(shí)到技術(shù)性法律規(guī)范的重要性，不論是可再生能源還是石油、天然氣等常規(guī)能源，技術(shù)性法律規(guī)范均少之又少。僅國家發(fā)改委在2005年的《可再生能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》可稱之為可再生能源開發(fā)利用的技術(shù)性規(guī)范，但仍不屬于法律規(guī)范范疇，缺乏強(qiáng)制力，而且該文件僅第4部分簡略地闡述了地?zé)崮馨l(fā)電與熱利用的技術(shù)要求，所規(guī)定的技術(shù)要求也僅為地?zé)崮荛_發(fā)利用的一肢半節(jié)，難以在實(shí)踐中具體指導(dǎo)淺層地?zé)豳Y源的開發(fā)與利用。簡言之，我國目前缺乏淺層地?zé)豳Y源的技術(shù)性法律規(guī)范，而這種缺乏會(huì)直接造成淺層地?zé)豳Y源開發(fā)利用具體操作過程的技術(shù)規(guī)范的缺失，如鉆井、預(yù)防井噴、注入井等環(huán)節(jié)就難以進(jìn)行有效規(guī)制，很可能造成工程設(shè)計(jì)與施工標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范現(xiàn)象，導(dǎo)致地面下降、熱污染等環(huán)境問題。為了保障淺層地?zé)豳Y源循環(huán)發(fā)展模式，必須提供法律支持。淺層地?zé)豳Y源的技術(shù)性法律規(guī)范是其循環(huán)發(fā)展的重要保障，因此，技術(shù)性立法勢在必行。

2.2解決對策

技術(shù)性法律規(guī)范的粗陋制約著我國淺層地?zé)豳Y源的質(zhì)量與效率，筆者建議提高技術(shù)性法律規(guī)范的位階，通過制定法律或者行政法規(guī)的方式在全國范圍內(nèi)對淺層地?zé)犴?xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一有效的規(guī)制。在具體內(nèi)容方面，建議借鑒美國猶他州的技術(shù)性法律規(guī)范對淺層地?zé)犴?xiàng)目進(jìn)行全方位的規(guī)制。一是明確立法目的。立法目的是一部法律宣示價(jià)值取向的概括性條款，其能夠有力地闡明立法精神，為今后司法解釋工作的開展提供標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法者提供標(biāo)桿，使執(zhí)法路徑與立法目的相吻合，因此筆者認(rèn)為立法目的不可或缺。如美國猶他州的技術(shù)性法律規(guī)范首先明確了立法目的，將其表述為保衛(wèi)生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、公共利益以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在充分借鑒猶他州技術(shù)性法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，建議我國在設(shè)定技術(shù)性法律規(guī)范的目的時(shí)，要充分考量各方利益，并對相關(guān)利益進(jìn)行合理排列組合，尤其在順序安排上，要準(zhǔn)確地表明利益的先后順序，以避免各方利益發(fā)生沖突時(shí)難以抉擇又缺乏規(guī)制引導(dǎo)而造成的尷尬局面。二是解釋專業(yè)名詞。技術(shù)性法律規(guī)范較一般法律規(guī)范而言存在著諸多地?zé)犷I(lǐng)域的專業(yè)詞匯，如不對這些專業(yè)詞匯在法律規(guī)范中加以充分解釋，就會(huì)造成理解的晦澀以及分歧，使法律的普遍性的特征大打折扣。如在美國猶他州技術(shù)性法律規(guī)范中，其主要對預(yù)防井噴設(shè)施（BOPE）、完井（competition）、鉆井記錄（drillinglogs）、注入井（injectionwell）等專業(yè)詞匯進(jìn)行了下定義解讀。筆者建議我國在制定技術(shù)性法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)在充分調(diào)研考察并借鑒猶他州先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，具體問題具體分析，適當(dāng)增加或者減少下定義的項(xiàng)，最終達(dá)到能有效指導(dǎo)淺層地?zé)犴?xiàng)目高效率、高質(zhì)量運(yùn)作的目的。三是細(xì)化具體法條設(shè)計(jì)。首先，鉆井部分的技術(shù)性立法，筆者建議通過行政許可程序以及民法中擔(dān)保制度對鉆井進(jìn)行有效規(guī)制。在行政許可程序中，主要規(guī)定申請人如為了開發(fā)淺層地?zé)岫@井，必須向有關(guān)行政主管部門提交書面申請，申請書必須載明操作計(jì)劃，該計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括井的位置、布局、井的序列、使用的設(shè)備、預(yù)期深度、地質(zhì)情況、固井與套管、預(yù)防井噴設(shè)備與測試、環(huán)境考量以及應(yīng)急方案等基本內(nèi)容。申請批準(zhǔn)后，為了保障鉆井有序、安全的開展，筆者建議通過民法中的擔(dān)保制度對申請人進(jìn)行有效約束，即申請人需要向政府提供履約擔(dān)保（suretybond），這項(xiàng)擔(dān)保在所鉆井被廢棄之前保持有效狀態(tài)且項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓不影響擔(dān)保的效力。其次，注入井部分技術(shù)性立法，筆者建議通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對技術(shù)規(guī)范加以限定。具體是要求項(xiàng)目所有人在打注入井前必須向有關(guān)環(huán)境行政主管部門提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)書，申請書應(yīng)包括對地?zé)醿?chǔ)集層和其他自然資源的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告、當(dāng)前儲(chǔ)集層的條件、注入的方法、注入液體的種類以及每日注入液體的數(shù)量等內(nèi)容。有關(guān)部門在接受申請后，應(yīng)通知申請人按照特定方法對套管的完整性進(jìn)行測試并在測試前48小時(shí)通知有關(guān)環(huán)境行政主管部門，以保障政府現(xiàn)場監(jiān)督方式的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)申請和測試通過后，相關(guān)國家主管部門的工作人員需定期到現(xiàn)場進(jìn)行考察，如果項(xiàng)目未按照要求進(jìn)行注入井作業(yè)，那么接受申請的環(huán)境行政主管部門就應(yīng)責(zé)令停止作業(yè)，撤銷同意鉆井的申請。最后，檔案記錄部門技術(shù)性立法，筆者建議項(xiàng)目所有人或者操作人員必須準(zhǔn)確記錄完整操作過程。具體可以借鑒美國猶他州的技術(shù)性立法，將記錄主要分為核心記錄和歷史記錄兩部分，其中，核心記錄主要記錄巖性特點(diǎn)、構(gòu)造深度、溫度、化學(xué)成分、流體的化學(xué)、物理特點(diǎn)，而歷史記錄則要求按照時(shí)間順序?qū)ν昃暗闹匾绦蜻M(jìn)行記錄，包括每一個(gè)重要操作步驟和每個(gè)過程使用的設(shè)備。另外，除以上兩個(gè)主要記錄外，還要做好其他的相關(guān)數(shù)據(jù)記錄以及生產(chǎn)記錄，如記錄的內(nèi)容涉及商業(yè)秘密，應(yīng)該在記錄中予以特別說明，在信息公開環(huán)節(jié)可做不公開處理。

3淺層地?zé)犴?xiàng)目監(jiān)管問題

3.1問題所在：專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失

理論而言，淺層地?zé)豳Y源通過回灌是可以再生的，但一旦后期回灌缺乏監(jiān)管，項(xiàng)目開發(fā)主體可能就會(huì)出現(xiàn)逐利而忽視環(huán)境保護(hù)問題，最終可再生的鏈條就會(huì)被切斷。再者，作為一種新型能源，其早期的發(fā)展?fàn)顩r往往會(huì)為后期發(fā)展奠定基調(diào)，如果在初期發(fā)展中因缺乏監(jiān)管而造成項(xiàng)目質(zhì)量偏低，那么在今后的發(fā)展中，項(xiàng)目開發(fā)主體大多會(huì)形成思維慣性，影響淺層地?zé)犴?xiàng)目的質(zhì)量。因此，加強(qiáng)監(jiān)管力度，建立統(tǒng)一、專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是我國淺層地?zé)豳Y源持續(xù)發(fā)展的必然選擇。即使監(jiān)督權(quán)實(shí)際上并非持續(xù)運(yùn)行，但被監(jiān)督主體由于長期處于監(jiān)督權(quán)的威懾狀態(tài)中而能夠在無監(jiān)督權(quán)存在的情形下形成某種行為自覺，從而確保監(jiān)督權(quán)能夠持續(xù)、自動(dòng)地發(fā)揮監(jiān)督效用。監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行是可視的而又是不可察知的，最全面最徹底的監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)是以“全景敞視主義”為理論支撐，然而在我國淺層地?zé)豳Y源開發(fā)過程恰恰缺乏以“全景敞視主義”色彩的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。首先，我國的淺層地?zé)豳Y源監(jiān)管機(jī)構(gòu)較為混亂與分散，如國務(wù)院國土資源部與國家能源局均可就職能范圍對淺層地?zé)豳Y源進(jìn)行一定程度的監(jiān)管，但對淺層地?zé)豳Y源進(jìn)行整體監(jiān)管的機(jī)構(gòu)仍處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致淺層地?zé)豳Y源的開發(fā)監(jiān)管力度小；其次，淺層地?zé)豳Y源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位不明晰。在我國金融領(lǐng)域《中華人民共和國保險(xiǎn)法》《中華人民共和國證劵法》以及《中華人民共和國銀行監(jiān)督管理法》分別賦予保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督主體地位，但我國卻并不存在諸如保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)的淺層地?zé)豳Y源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，致使我國淺層地?zé)豳Y源監(jiān)管難以發(fā)揮“全景敞視主義”的威懾作用。

3.2解決對策

針對我國淺層地?zé)犴?xiàng)目沒有統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，建議借鑒美國猶他州水質(zhì)量監(jiān)管委員會(huì)成功的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建可再生能源監(jiān)管委員會(huì)。為了避免“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，委員會(huì)必須作為獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而存在。一是在委員會(huì)組成人員的設(shè)計(jì)方面，為了體現(xiàn)監(jiān)管的專業(yè)性與技術(shù)性的統(tǒng)一、平衡各利益相關(guān)者的利益，建議借鑒美國猶他州水環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的人員組成——既包括政府工作人員又包括各相關(guān)行業(yè)人員，如采掘工業(yè)、食品加工工業(yè)、休閑娛樂、環(huán)保組織等人員，以上人員需政府提名并由參議院表決通過。考慮到可再生能源涉及范圍的廣泛性，我國在設(shè)計(jì)可再生能源監(jiān)管委員會(huì)成員時(shí)應(yīng)充分考慮各方主體的利益，既應(yīng)包括熟知監(jiān)督運(yùn)作機(jī)制的政府專業(yè)人員，又要涵蓋掌握可再生能源開發(fā)技術(shù)的專業(yè)人員，此外，還應(yīng)將環(huán)保組織納入監(jiān)管體系中，對環(huán)境問題進(jìn)行專業(yè)的監(jiān)管，上述人員需由政府提名并由人大投票表決選舉，將結(jié)果公示并規(guī)定一定的異議期。二是在任期的設(shè)計(jì)方面，為了確保委員會(huì)工作的持續(xù)性與專業(yè)性，建議學(xué)習(xí)WTO上訴機(jī)構(gòu)人員更替機(jī)制，一定要保證人員輪換是交錯(cuò)進(jìn)行的，避免出現(xiàn)全員更替的局面。如美國猶他州的水環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的成員任期為4年并可連選連任且人員輪換交替進(jìn)行。根據(jù)我國任期規(guī)定慣例，我國可再生能源監(jiān)管委員會(huì)委員的任期可為5年并可連選連任且交錯(cuò)進(jìn)行。三是在職能設(shè)計(jì)方面，建議分階段監(jiān)管。首先，在項(xiàng)目提交申請階段，委員會(huì)成員應(yīng)針對申請書所涉及的環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展等問題進(jìn)行逐一討論，必要時(shí)應(yīng)采取書面審查與實(shí)地考察相結(jié)合的方式進(jìn)行監(jiān)督，并最終形成是否通過申請的報(bào)告。委員會(huì)應(yīng)對會(huì)議進(jìn)行記錄并將實(shí)地考察資料與審批報(bào)告進(jìn)行公開，為公眾參與監(jiān)督提供有效的信息與途徑，例如，委員會(huì)將有關(guān)信息通過整理建立可以公開查詢的數(shù)據(jù)庫，為公民充分參與提供便利。另外，如果項(xiàng)目涉及公共利益，委員會(huì)可以依職權(quán)啟動(dòng)聽證或者當(dāng)利益相關(guān)者提出聽證申請時(shí)，必須啟動(dòng)聽證程序，并根據(jù)案卷排他原則做出是否批準(zhǔn)的決定；其次，在項(xiàng)目通過審批后，委員會(huì)應(yīng)該制定定期與不定期的監(jiān)管計(jì)劃，打造“全景敞視主義”監(jiān)督模式，并將形成的監(jiān)督報(bào)告予以。例如，在現(xiàn)場監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)威脅環(huán)境權(quán)、生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，應(yīng)及時(shí)責(zé)令停止作業(yè)進(jìn)行整改，如整改仍未達(dá)到申請書要求，那么委員會(huì)就應(yīng)取消其采礦資格；最后，在后期回灌期間，委員會(huì)成員應(yīng)針對回灌技術(shù)、回灌方式以及回灌成份進(jìn)行實(shí)地考察，并形成監(jiān)督報(bào)告予以公布。如項(xiàng)目開發(fā)者回灌未達(dá)到要求，而其又不能通過整改達(dá)到預(yù)期結(jié)果，那么委員會(huì)有權(quán)對前文提到的履約保證進(jìn)行處理進(jìn)而雇傭其他團(tuán)隊(duì)來完成回灌作業(yè)，并對項(xiàng)目開發(fā)主體進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

4結(jié)論與探討

在淺層地?zé)岱蓪傩岳迩宸矫妫P者建議在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的現(xiàn)有附件中對淺層地?zé)豳Y源通過下定義法和列舉法對其進(jìn)行系統(tǒng)解讀，進(jìn)而明細(xì)淺層地?zé)岬姆蓪傩浴Ｔ诩夹g(shù)法律規(guī)范制定方面，建議借鑒美國猶他州先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，確定技術(shù)性法律規(guī)范的法律或者行政法規(guī)的位階，對技術(shù)性法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)明確的闡述。最后，為了避免項(xiàng)目開發(fā)主體的短視，“全景敞視主義”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是淺層地?zé)豳Y源持續(xù)發(fā)展的重要保障。另外，在淺層地?zé)豳Y源不斷發(fā)展的過程中，為了避免遭遇光伏企業(yè)反傾銷、反補(bǔ)貼的尷尬，筆者認(rèn)為還需要進(jìn)一步探討其與WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的關(guān)系，盡快構(gòu)建起完善的法律規(guī)制體系是保障淺層地?zé)豳Y源發(fā)展的效率性與經(jīng)濟(jì)性的必經(jīng)之路。

作者:孫增芹韓穎單位:中國石油大學(xué)（華東）文學(xué)院能源法律與政策研究中心

淺層地?zé)豳Y源開發(fā)法律規(guī)制的思考

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