營利性養老機構法律制度探究

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[摘要]當前，我國新生人口數量大幅度減少，隨著醫療水平的提高和醫?；菝裾叩膶嵤?，人均壽命得以延長，老年人口的比重不斷攀升，我國已進入老齡化社會。為了推動養老服務事業發展，政府將其引入市場機制，營利性養老服務機構順勢而生。由于營利性養老服務機構在我國起步晚，發展緩慢，而實際運營過程中也不可避免地出現一些法律糾紛，文章從現行立法和司法現狀出發，參照境外成熟相關立法，探究與之相配套的營利性養老機構法律制度。

[關鍵詞]營利性養老機構；運營；強制責任保險；養老服務市場

近年來，我國老齡化人口數呈逐年遞增的趨勢，傳統的家庭養老方式已不能滿足當前社會的現實需求，越來越多的家庭選擇養老機構。目前我國營利性養老機構還存在多方面問題，因此，在實際運營過程中，養老機構出現較多法律糾紛，而養老問題關乎我國全民福祉，不容小覷，亟待解決。

一、營利性養老服務機構概述

（一）營利性養老機構的概念

營利性養老機構是指由政府以外的企業、個人及其他社會組織投資建立的，專為老年人的老年生活提供居住、日常照料等生理需求服務，并向其提供醫療保健及精神慰藉服務來滿足其心理需求進行營利活動，獲取利益的一種綜合性營利機構。

（二）營利性養老機構的特征

1.營利性

相對傳統的家庭養老模式和公辦養老機構，營利性養老機構具有營利的性質。其區別于社會福利機構，對所提供的服務享有收益的權利，營利性養老機構的投資者對其運營過程中所獲得的收益享有分配權。

2.社會公益性

營利性養老機構在其獲得收益的同時，還具有一定的社會公益性。營利性養老機構所提供的服務與其他服務行業相比，具有其特殊性，服務的對象是老年群體，在幫助他們安度晚年的同時，很大程度上緩解了因養老問題給社會、政府帶來的壓力。正是因為其特殊性，使其經營活動具有社會公益性。

3.風險較大性

營利性養老機構的風險主要分布在經營投資和法律糾紛上。根據《中國養老機構發展研究報告》的數據反映，我國養老服務事業具有前期投入大，利潤不客觀，收益周期長的特點。大多數機構處于盈虧基本持平的尷尬狀態。相對于其他服務行業而言，營利性養老機構屬于一種高投資，低收益的服務行業。另外，選擇養老機構的老人，大多都有生活自理障礙，需要醫護人員照顧其日常起居。在居住期間，老人的身體機能很可能由于機構護理人員的疏忽或自身原因造成損傷，甚至死亡，進而引發法律糾紛。

二、我國營利性養老機構法律制度的立法現狀

（一）尚未規定養老機構的收費標準和服務等級

目前，我國尚未統一規定養老機構的收費標準，以及認定與之相匹配的服務等級。僅依據《老年人社會福利機構基本規范》，將老年人的護理需求籠統地劃分為自理型（不依賴他人護理）、半自理型（依賴老人設施幫助）和介護型（依賴他人護理）三種。這種籠統的劃分，主要是由養老機構的主觀評估，缺乏第三方客觀評估，且未將老年人的實際情況（病情、經濟狀況、精神及身體狀態等）考慮在內，無明確的標準。由于缺乏通過護理需求來認定養老服務等級標準，以此也無法對收費標準進行統一規定。通常發生糾紛后，法院也只能參照糾紛發生地民政部門及協會的相關標準，來判斷養老機構是否侵權。

（二）相關法律對養老機構的監管不到位

目前，我國養老機構監管機制缺位，立法薄弱，所指定的相關政策調控和部門規章操作性差，造成我國養老機構運營管理上的混亂，如缺乏對消防安全的有效監管，在實際運營過程中，惡性事件時有發生。如2015年“5•25河南魯山養老院火災事故”造成39人死亡，黑龍江海倫敬老院火災事故造成11人死亡，2人輕微煙熏傷，南京建鄴區子利洋養老院火災事故等。我國相關法律對養老機構與老年人或其人簽訂的服務合同監管不到位，民政部的合同示范文本直至2016年11月才出臺，實際推廣履行情況并不容樂觀，因合同不規范，合同內容涉及的權利和義務不夠詳盡，導致法律糾紛時有發生。營利性養老機構的準入和退出缺乏政府的監管，沒有建立相關制度和準入、退出機制，致使營利性養老機構的質量沒有得到有效的監督和制約。

（三）處理養老機構糾紛缺乏相關依據

在營利性養老機構實際運營過程中，由于老年人各項技能下降，身體和行為能力的削弱，極易發生危及身體和生命安全的情況。營利性養老機構在對其進行護理的過程中，不可避免與之直接接觸，難逃其責，引發法律糾紛，原告大多是老年人的家屬或人，由于未直接、及時了解情況，加之取證難，且我國尚未出臺處理養老機構服務糾紛的法律法規，法院和仲裁機構在處理此類事件時，主要依靠自身職業素質結合類似判例做出裁決。缺乏客觀法律依據，容易出現冤假錯案，裁判者的個人差異、道德水平和法律素養將直接影響判決結果，審理中對老年弱勢群體利益的傾斜或對養老機構的偏袒，均不利于司法公正理念的有效實行。

三、國外營利性養老機構法律制度現狀

國外發達國家，如美國、日本、澳大利亞等國的社會養老服務水平較高，養老機構起步早，發展較為成熟，我國可以借鑒一些發展成熟國家的相關法律制度，如美國于1935年頒布的《社會保障法》、日本的《護理保險法》，澳大利亞的《老年人服務法規》，制定出具有中國特色的營利性養老機構的法律制度。

（一）美國

美國《老年人法案》提出照護監察員制度。入住養老機構的老年人對其服務不滿意時，可及時向監察員申訴，這對營利性養老機構的服務起到了監督作用。

（二）日本

日本采用養老護理保險制度，通過保險制度來降低營利性養老機構運用中的經濟風險，緩解養老機構糾紛中所涉及的醫療費用壓力。這對營利性養老機構的持續經營起到保障作用。

（三）澳大利亞

澳大利亞提出了老年護理評估表。養老機構對入住的老年人進行全面細致的評估，為服務等級和收費標準提供判定依據，這對營利性養老機構的服務起到了參考作用。

四、完善我國營利性養老機構法律制度的建議

（一）建立老年護理評估機制，明確收費標準，劃分服務等級根據日常生活活動、精神狀態、感知覺與溝通、社會參與四項指標對老年人的能力進行測評，統一由醫療機構對老年人進行體檢，結合老年人能力和身體的評分結果，對服務的難易度和當地的經濟消費水平設置合理的收費標準，并按星級劃分服務等級，配備星級護理服務，明確服務項目和程度，可參考以下三種定價方法:第一，養老機構市場比較定價法。第二，養老機構邊際成本定價法。第三，成本費用加成定價法。以增加性價比和需求服務契合度為導向，保證標準化服務到位，個性化服務多元性。

（二）加強政府及相關部門的協同監管，健全準入和退出法律制度為避免職能部門間不作為，出現相互推諉的情況，加強政府和相關部門的協同監管不可或缺。除《養老機構管理辦法》中明確規定縣級以上地方人民政府民政部門負責管轄外，公安消防、醫療機構、財政、稅務等政府部門也須發揮其應盡職能，共同確保管轄內養老機構和入住老年人的人身、財產和其他合法權益不受侵害。養老機構和與公安消防部門聯合開展養老機構安全管理工作實時專項通報，時刻繃緊安全管理弦，實時通報問題，限期整改。還可與醫療機構聯合推動形成醫養互促共進、深度融合的合作機制。轄區養老機構與醫療機構建立長期合作機制;依托街道、居委會實現“醫養協同”。提供財政貼息，吸引政策性銀行和商業銀行加大信貸資源投入，支持養老產業發展。推廣政府購買服務模式，吸引金融機構的積極參與。

1.營利性養老機構準入法律制度

依據《養老機構設立許可辦法》的相關規定，建設、運營養老機構必須辦理養老機構設立許可證，設置明確的營利性養老機構準入條件，嚴格把控準入程序，對營利性養老機構的資質進行實地考察和書面審查，以防證件不齊等不符合資質要求的養老機構進入養老服務市場，擾亂秩序，從源頭上規范營利性養老服務行業。

2.營利性養老機構退出法律制度

民政及其他協同監管部門可通過實踐操作，對營利性養老服務機構進行評定，對硬件設施條件、運營管理水平以及服務質量等情況進行量化測評，定期進行養老機構安全專項整治工作，安全隱患大排查，重點排查安全管理機制是否建立、安全管理主體責任是否落實、消防要求是否落實到位、食品安全是否符合要求、內部管理是否規范、養老服務標準化要求是否達到等六方面，對不達標的營利性養老機構，責令限期整改，對有重大火災隱患的養老機構，將掛牌督辦整改。對整治情況進行督查暗訪，屆滿再次測評仍未達標的機構，可強制性要求其退出養老服務市場，督促各養老服務機構對照安全管理工作要求逐項自查自糾。聯合區消防部門開展安全專項突擊檢查，真正做到排查“零盲區”，隱患“零容忍”。

（三）實行公辦和營利性養老機構雙軌制，建立養老機構責任強制保險制度深化公辦養老機構改革，根據老年人家庭狀況、身體狀況、收入及財產狀況進行精準定位，設置明確的公辦養老機構接收標準，如只接收一些貧困家庭，以及“三無”或“五保戶”家庭的老年人。激發營利性養老機構的市場活力，制定相應制度對營利性養老機構進行宏觀調控，督促落實優惠政策，全面推進營利性養老機構蓬勃發展。由日本養老護理保險制度啟發，著實提高我國保險業與養老產業的結合度。營利性養老機構在實際運行過程中存在較大風險，參加責任保險不失為一種轉嫁風險，緩解糾紛矛盾和保障其健康穩定運營的良好措施，為避免一些機構盲目追求利益，不愿參保而致使無力承擔賠償責任，從而損害原有老年人利益的不良后果發生，建立營利性養老機構責任強制保險制度實屬必要。五、結語營利性養老機構在我國起步較晚，發展不全面，法律糾紛時有發生，以致我國營利性養老機構行業活動不足。但隨著社會的快速發展，我國營利性養老機構在老齡化社會占據越來越重要的作用，我國應參照其他國家先進經驗，在養老機構評估機制、準入機制、退出制度方面進行相應規制，完善配套法律制度，從而促使我國營利性養老機構健康發展。

注釋

①吳玉韶、王莉莉.中國養老機構發展研究報告[M].華齡出版社.2015。

②孫文燦.養老機構侵權問題研究[J].中國養老網.2017，（08）。

③閆萍、柴宇陽.我國養老機構研究回顧與評述[J].老齡科學研究.2016年，（3）。

④宋馳.“醫養結合”的模式下養老機構的經營與管理[J].才智.2018，（11）。

⑤周云、陳明灼.我國養老機構的現狀研究[J].人口學刊.2017，（8）。

⑥民政部、中國保監會、全國老齡辦[R].關于推進養老機構責任保險制度工作的指導意見.2018，（5）。

作者:劉景麗 單位:湖南師范大學法學院