行政訴訟司法實踐分析論文

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內容提要：在行政訴訟過程中，正確、客觀、公正地認定證據，對于保護行政相對人的合法權益和保障行政機關依法行政，都具有非常重要的作用。然而，在行政訴訟司法實踐中，由于主客觀條件的限制，對證據的認定容易產生誤區。分析行政訴訟中的認證誤區，找出存在的問題，有利于消除認證誤區，保障行政訴訟中的司法公正。

關鍵詞：行政訴訟證據認證誤區

認證是指人民法院在審判過程中，對各方當事人提供的證據，或者法官自行收集的證據進行綜合審查判斷，確認其可采性及證明力的活動。雖然最高人民法院制定了《關于行政訴訟證據若干問題的規定》，但實際操作中，仍然存在這樣那樣的問題，其結果，必然導致不能最大限度實現公正。本文指出認證中的誤區，以便引起審判人員重視，保護相對人合法權益，支持行政機關依法行政。

一、當庭認證

始于上世紀九十年代的庭審改革，幾乎眾口一詞主張對證據要當庭認證，認為當庭認證一方面能防止先定后審、改變庭審走過場的局面，另一方面能提高訴訟效率、增強透明度、促進司法公正。并且，對當庭認證，還出現過一證一認、一組一認的說法。對此，筆者持不同意見，理由如下：

（一）當庭認證不符合認證規律。認證是依靠合議庭成員的理性思維與獨立判斷以主觀認識客觀的活動，必須對全部證據及其相互之間的關系有了全面、系統的認識，排除證據相互間、證據與整個案件事實間的矛盾，避免局部認證出現的片面性，綜合整個案情后進行判斷。無論一證一認還是一組一認，均割斷了證據之間的互相聯系，難以縱攬全局，融會貫通。

（二）當庭認證不符合合議制的要求。行政案件由合議庭進行審理，如前所述，認證的主體也為合議庭。當事人舉證、質證后，合議庭要經過一個議的過程，即合議庭成員充分發表自己的意見，以少數服從多數來決定。假如合議庭成員一人一個觀點，是形不成最后意見的，所以，有時為了形成最后意見，合議庭成員之間還要辯論，如果合議庭成員在莊嚴的審判席上或竊竊私語，或爭得面紅耳赤，不僅會影響庭審的連續性，也會使法官的風度喪失歹盡。有人提出，開庭時合議庭成員可以用書面的形式將意見提出，再傳遞給審判長，由審判長綜合合議庭成員的意見，當庭對證據作出認證。筆者對這種“傳遞”方式也曾親自擔任審判長進行試驗，最后以失敗而告終。因為，這種方式，“合議”中的“議”字根本無從體現，合議庭成員僅是憑初步印象寫出自己的意見，如果對某一證據的認證意見寫得過長，則影響庭審中聽取當事人的意見；寫得過短，則反映不出心證的過程和合議庭成員的全部意見。并且，以上無論哪種方式，書記員均無法對合議庭成員的合議意見進行記錄。

（三）當庭認證準確性較差。無論合議庭成員在庭上進行討論，還是用“傳遞”方式進行意見綜合，都不能充分發表自己的意見，展示自己的心證過程，因此，不能保證認證的準確性。例如，審判長對各方當事人均無異議的證據，當庭予以確認其作為定案的依據，但庭后卻發現，所確認過的證據與所訴案件并無關聯性，只得在判決書中予以糾正。

我國有割斷法律史的特殊背景，在建立、充實公檢法機關后，無論立法還是司法，尤其是司法，都力求平衡公開、公正之間的關系，認為陽光下的作業就是司法公開，是確保公正的最好手段。但凡事都應有度，超過了一定的度，就變成了做樣子給別人看。當庭認證即是如此，當庭認證之后，法庭并不會允許當事人再就此提出異議，況且，即使當事人提出異議，法庭也不會因此而否定已經作出的認定。把一個本不該當庭做的事情非要當庭做，程序上違背規則，實體上意義不大。

法治程度較高的英美法系國家也不主張當庭認證，我國即使推行當庭認證制度，也一定要注意與其他相關制度聯系才行得通。但在目前其他各項相關制度未跟上，相關條件不具備的情況下，不可盲目強調當庭認證。

二、對超過舉證期限證據的認證

對于舉證期限，行政訴訟法第四十三條是作了規定的，即被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提交答辯狀，該條規定的缺陷在于未規定逾期提交的后果。鑒于此，最高人民法院在《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）中，規定了被告在法定期限內不提交證據、依據，視為被訴行為沒有證據、依據。《證據規定》又作了進一步的規定，即如果因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由，不能在法定期限內提供證據的，應當向法院提出申請，如果得到法院準許，被告應當在正當事由消除后10日內舉證，逾期舉證的，仍視為被訴行為沒有相應的證據。但實踐中，對逾期提交的證據進行認證，仍然存在以下問題：

（一）對超期舉證但經庭審質證的證據即認定為定案依據。如在一起治安案件中，被告公安分局既非因不可抗力，也非因其他正當事由而無故逾期舉證，在質證中，原告就此提出異議，一審法院視為被訴行為沒有相應的證據，判決撤銷了被告的處罰行為，被告不服，提起上訴。二審法院認為：“上訴人雖未在10日內提供依法取得的證據，但因一審法院在庭審中已對上述證據進行了質證，應視為一審法院準許上訴人補充相關證據。故一審法院判決對上訴人未在法定期限內提供證據的認定與事實不符。”對于被告逾期提交的證據，開庭質證時以不質證為宜，但法律或司法解釋并沒有明確規定如果庭審時不予質證，而當事人對超期舉證的證據堅持當庭質證，法庭又予以準許的，不應就此得出該證據即為有效證據，并可以作為定案依據的結論。

（二）過分強調保護第三人權益而忽視法律規定。在行政訴訟中，土地、房產行政登記、治安行政處罰及裁決等案件，多數涉及三方當事人，根據法律規定，最終作出裁判，是裁判者的責任與義務。實踐中，涉及第三人的案件，確實會有被告超期舉證的情況發生，也許被告作出的行為是合法的，但是因其超期舉證，便面臨著敗訴的風險。于是，許多裁判者為了第三人的利益，不惜拋卻10日內舉證的法律規定，“好心”地為第三人追求“客觀真實”。

法律是一個以多元利益并存為基礎的社會調整機制，裁判者要在法的多元利益與價值中尋求平衡，充當一個協調者，在裁判過程中通過依法公正裁斷是非把法律的理念和價值體現出來。如果過分考慮第三人的利益，過分追求客觀真實，就會違背立法本意，靠犧牲普遍正義去換取個案正義，其后果，不但助長了合議庭成員的主觀臆斷，而且縱容了行政機關違法行為的發生，也從根本上破壞了游戲規則。需要說明的是，假如因為行政機關的原因導致第三人敗訴并造成損失，第三人完全可以通過合法途徑要求行政機關予以賠償。

三、對每一份證據作整體認證

證據種類不同，形式不同，證明的內容也會有所差異。有的證據證明內容單一，有的證據證明內容多元。司法實踐中，鮮見不對證據作整體認證的裁判者，如原告李某起訴被告某公安分局要求賠償，理由是1999年2月4日原告因涉嫌違法，被關押在鐵籠子里長達3小時，并提供了三位在場證人，一位是當時看押原告的聯防隊員，一位是其他案件的涉案人員，另一位是原告的外甥。一審法院因三位證人所證時間上有矛盾，三份證據均未作為定案依據。二審法院認為，三位證人雖然站在不同角度，但均能證實原告被關在鐵籠子里這一事實，只是何時被放回，出現了記憶上的錯誤，從而出現了時間上的偏差。因此，對證人證實的被關這一事實應予以認定，不能因為三人在時間上出現矛盾對其所證事實一概否認。實踐中將證據作整體認證的案件占絕大多數，這一問題應引起足夠重視。

四、對各方當事人無異議證據的認證

質證是認證的必經環節，當事人應訴能力不同，未必都能圍繞證據“三性”及證據證明力發表意見。由于當事人質證能力的缺乏和訴訟知識的欠缺，以及對證據認識的不足，經常出現對對方當事人所舉證據予以認可的情況，這也成了許多法官就此認定證據具有可采性的“充分”理由。最高人民法院2004年12月8日下發的《一審行政判決書樣式（試行）》，有對證據確認作說明的要求，于是，在行政判決書中，就經常見到對證據不加任何分析，即加以確認的情況，只因對方當事人“無異議”。

不可否認，當事人各方均無異議的證據材料較為真實。但是，當事人無異議卻不是認定證據的唯一標準。比如，當事人可能過分在乎事實，對各行政機關逐漸予以重視的行政執法程序就會忽視，因此，在庭審質證時，對明顯不合法的程序證據也會作出無異議的表示。在此情況下，合議庭如果不通過釋明權的積極行使，對證據中的有關缺陷和問題進行適當解釋，引導當事人正確質證和合理辯論，而是以當事人均無異議為由予以認定，就會造成人為地認證錯誤。

五、對不作為定案依據證據的認證

裁判文書是認證結果的表現形式，是對爭議的程序和實體性問題的結論性斷定，理應體現認證理由，尤其對不能作為定案依據的證據，更應作充分的分析、說明，以使裁判文書真正做到講理講法。反觀我們時下的許多裁判文書，對證據的認證，有的作如下程式化表述：“除原告提供的xx號證據、被告提供的xx號證據外，其余均作為定案依據。”對于為什么要將證據排除，沒有任何理由予以交待；還有的作如下簡單表述：“xx號證據符合證據‘三性''''，作為定案依據。xx號證據不符合證據''''三性''''，不作為定案依據。”怎樣不符合，哪兒不符合，均不作交待。上述表述，絲毫不能讓人感覺到公平與公正，充分展示給當事人的，反而是裁判者的霸氣與專橫。法律語言的核心問題是說服人，這樣的認證，怎么會達到使當事人心悅誠服、平息矛盾的目的呢？

六、對法院調取證據的認證

法院調取證據，既可以是依職權調取，也可以是依當事人申請調取。有觀點主張，對法院依職權調取的證據，如也讓當事人質證，則無形中會把法官拉入到當事人之間的訟爭中來，容易失去裁決者應保持的居中靜觀姿態。因而對法官調查的所有證據，只在庭審中向當事人各方進行說明，不作質證，保留法官這部分職權性質。基于上述主張，致使許多法院依職權調取的證據未經質證便作為定案依據。筆者認為，無論是當事人所舉證據，還是法院調取證據，均應經過質證，方能進入被采信的門檻。因為，法院所調取的證據，同樣會存在不真實、不合法、不客觀的情況，只有經過當事人各方從不同的角度，對有利于自己的證據，進行充分地說明、辯解，對不利于自己的證據充分駁斥，居中裁判者才能更加辯明真偽，確定哪些證據可以被采信。正是由于質證在庭審中有著不可忽視、不可替代的作用，現代法治國家才將當庭質證作為庭審活動的必要內容之一，并且將不經質證的證據不得采信作為訴訟法和證據法的基本原則。因此，對于法院調取的證據，仍應進行質證，但值得注意的是，作為裁判者，除進行一些取證的必要說明外，仍要超脫地穩坐、靜聽，萬不可與當事人爭論甚至展開辯論。

七、對生效裁判文書的認證

對于生效的裁判文書，多數人主張，不必進行質證即直接作為定案依據。理由是，已生效的裁判文書確認的事實無須再經過證明，即可以直接作為定案依據。在此種思想指導下，實踐中許多生效裁判文書根本未在法庭出示，就作為定案依據。對此，筆者持不同觀點，因為：

（一）生效裁判文書可能與被訴行為無關。生效裁判文書具有既判力，從表面看確實具有免證事實的特征，但在甲案已經生效的裁判文書不一定與乙案有關聯，更不一定與被訴行為有關聯。例如原告起訴被告房產登記機關行為違法，卻舉出了登記行為作出后法院判決準予其離婚的判決書，該判決雖已生效，但卻是登記行為作出后法院作出，說明不了被訴行為合法與否，與被訴行為無任何關系。

（二）生效裁判文書認定的事實可能有重大問題。《證據規定》雖然規定了生效裁判文書確認的事實可以作為定案依據，但同時也規定了如果發現裁判文書認定的事實有重大問題的，應當中止訴訟。發現裁判文書有問題的渠道可以有多種，但經過法庭質證階段當事人發表質疑意見而發現有問題的也不在少數。因此，既然當事人將生效裁判文書作為證據向法院提交，當然也應該在法庭出示并由對方當事人發表質疑意見，而不應未在法庭出示即將其作為定案依據。