稅收執法風險研究論文

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內容提要：隨著我國社會主義市場經濟的發展和法制化的進程，社會主義稅收事業也進入了一個嶄新的發展時期。這一時期，社會各界關注稅收的程度在提高，納稅人的稅收法制觀念也隨之不斷提高，他們對稅收政策的掌握能力也在不斷增強，稅務干部的執法行為時刻在接受著多層次的監督和制約。因此，稅務干部在行政執法過程中無論是在執行稅收政策、執法程序還是在公開辦稅、優化服務等方面，都要在法制、公平、文明、效率上下功夫，稍有不慎，就要承擔相應的執法風險。從近年來全國檢察機關承辦的一些涉稅案件中應當讓我們清楚地意識到，稅收執法風險，已經是當前和今后一個時期不可避免的一個話題。

關鍵詞：稅收執法風險防范

一、稅收執法風險的概念

所謂執法風險，就是具執法資格的國家公務人員在執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行為執法或履行職責，侵犯、損害了國家和人民群眾的利益，給國家或人民群眾造成一定的物質或精神上的損失以及應履行而未履行職責，所應承擔的責任。稅收執法作為國家行政執法的一部分，承擔著為國聚財，堵漏增收的重任。正是由于稅務機關是國家財政收支的關鍵部門，已越來越成為國家紀檢監察部門關注的對象。隨著國家法律、法規的不斷完善和健全，公民和法人的法律意識及自我保護意識也在不斷增強，如果我們的稅收執法人員不及時調整工作思路，轉變執法觀念，克服隨意執法的老毛病，就隨時存在著執法風險，小到經濟損失，大到觸犯刑律。

二、防范和化解稅收執法風險的意義

防范和化解稅收執法風險的意義就在于保障稅收執法部門有一個安全的稅收執法環境，起到穩定隊伍，增強凝聚力，提高戰斗力的目的，從而促進稅收工作效率，更好地維護稅法的尊嚴。防范和化解稅收執法風險，保障稅收執法安全的意義主要應有以下幾個方面：

一是維護稅收執法人員的切身利益。如果稅收執法人員的執法安全得不到應有的保障，今天這個受到紀律處分，明天那個受到法律制裁，將嚴重影響稅收執法隊伍的穩定，不利于各項稅收工作的開展。因此，防范和化解稅收執法風險，保障稅收執法安全是保護同志、穩定隊伍的基礎，是內樹正氣、外樹形象的關鍵。

二是樹立稅收執法機關的良好形象。如果我們的稅收執法人員能夠時刻保持執法風險意識，做到正確執法，文明執法，同時做好稅收服務，努力化解征納矛盾，不僅能夠降低執法風險，而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執法隊伍的形象。反之，如果執法方式簡單，執法手段粗暴，就會造成征納關系緊張，降低自身執法安全系數，增大執法風險，損害執法隊伍的形象，使稅收執法工作處于被動。因此，化解稅收執法風險，保障稅收執法安全也是樹立稅收執法機關良好形象的根本。

三是確保稅收征管質量和稅收收入。如果稅收執法人員能夠始終保持執法風險意識，就能確保政令暢通，使各項稅收方針政策及規章制度得到很好地落實，提高執法人員的工作責任心，克服麻痹心理，確保盡職盡責，應收盡收。

三、稅收執法風險的表現形式

一是執法不嚴被追究責任的風險。主要表現為不能嚴格依法治稅，執法隨意性大，疏于管理、玩忽職守、推諉扯皮、處罰不當、違法不究等行政不作為問題。如某稅收管理員在日常稅收管理中未深入實地進行稅源巡查，工作蜻蜓點水、敷衍了事，從而造成多起納稅人采取假停業、假轉非手段偷稅的事件，被群眾舉報后受到行政處分。

二是執法水平低引發執法風險。主要表現為：一方面是部分執法人員素質不高，執法程序不清，使用稅務文書及引用法律條文錯誤，職責履行不到位；另一方面是粗心麻痹，工作不細致。如納稅人的稅款已繳納而稅收保全和強制執行措施卻未及時解除而造成執法過錯。又如某稅務所在采取稅收保全措施時，一名稅務人員一時沖動拉下了動力電閘，使企業正常生產突然中斷而造成經濟損失，經行政訴訟敗訴而被判行政賠償。

三是執法腐敗，以權謀私被處罰。主要表現為一些干部依法行政的意識淡薄，不嚴于律己，執法不公等問題。如某稅收管理員亂拿商戶的商品被舉報受到行政處分；又如某稅收管理員超標準收取稅務登記證工本費而被查處。

四是執法不文明引發執法風險。表現為執法方式簡單、執法手段粗暴，誘使征納雙方矛盾激化，惡化執法環境等問題。如原項城市公安局駐國稅局公安特派室干警李某在協助某稅務所工作時，因酒后出警被檢察機關查處。

四、稅收執法風險的類型

就稅收執法風險的類型而言，筆者認為，分為刑事責任風險和行政責任風險兩個方面。

(1)刑事責任風險

所謂刑事責任風險，就是指執法人員的執法過錯較為嚴重，應承擔刑事責任的風險。對稅收執法人員而言，可能承擔刑事責任的執法行為主要有以下7個方面：

1、濫用職權。是指國家機關工作人員超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違法處理公務，致使公共財產、國家和人民的利益遭受損失的行為。過去有“小小專管員，權力大無邊”的說法，就是納稅人對部分稅務干部越權執法行為的不滿意看法。這種行為目前在極個別同志身上仍然存在。

2、玩忽職守。是指國家工作人員嚴重不負責任，不履行職責或不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務人員玩忽職守一般是指不征少征應征稅款，不檢查納稅的情況，遇有征稅阻力不采取措施、不向上級報告等。這部分人往往因為缺乏一定的事業心和責任感，不求上進，飽食終日，無所用心，馬虎行事。一時失足將造成千古恨。

3、索賄受賄。是指國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物或非法收受他人財物，為他人謀利益的行為。受賄有大有小、有輕有重，利用職務之便，隨意索取納稅人錢物，有的甚至要人一條香煙、一雙皮鞋、一件飲料等，其結果就容易釀成大禍。這在一線執法人員中不敢說沒有。

4、徇私舞弊不移交刑事案件。是指行政執法人員徇私情、私利，偽造材料，隱瞞情況，弄虛作假，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的案件不移交。應移交而未移交的涉稅案件除了得到納稅人的好處不移交外，往往是因為納稅人認錯態度較好，并且愿意接受處罰或說情求饒等因素，使部分法律意識淡薄稅務人員認為，只要補稅、罰款能順利入庫便萬事大吉，容易放棄對這些犯罪行為予以嚴厲的法律制裁，以儆效尤。

5、幫助犯罪分子逃避處罰。是指有查禁犯罪活動職責的司法、公安、安全、海關、稅務等國家機關的工作人員向犯罪分子通風報信、提供便利、幫助犯罪分子逃避處罰的行為。大量的涉稅案件證實，如果沒有稅務人員的參與或出謀劃策、徇私舞弊，像虛開增值稅專用發票、農副產品收購發票、廢舊物資發票等行為又怎能輕易屢屢成功呢？其事實令人震驚，其教訓無比慘痛。

6、徇私舞弊、不征少征稅款。是指稅務人員為徇私情、私利，對納稅人依法應當繳納的稅款不征少征。

7、徇私舞弊發售發票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務人員違反法律法規的規定，在辦理發售發票、抵扣稅款、出口退稅工作中徇私舞弊。

以上這些錯誤的執法行為如果給國家和人民造成重大損失或情節嚴重的，就會被追究刑事責任，承擔刑事責任風險。

(2)行政責任風險

所謂行政責任風險，就是指執法人員的執法過錯較輕，尚未觸及刑罰，但應受到系統內部黨、政紀處分或經濟處罰的風險。因此，行政責任風險主要包括黨、政紀處分和經濟處罰兩種類型。

1、黨、政紀處分。黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍5種形式。政紀處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種形式。

黨、政紀處分雖然不存在限制人身自由的風險，但卻足于影響個人的政治前途及人生命運。如有一位稅務干部，工作積極認真、工作業績也很突出，就在上級考慮擬對他進行提拔重用的時候，該同志卻不慎遺失了一份空白完稅證而受到警告處分，同時上級也取消了擬對他認命的決定。

2、經濟處罰

經濟處罰很簡單，就是讓出現執法過錯的人員遭受一定的經濟損失作為懲罰來刺激人員的工作責任心。近年來，國稅部門通過大量的工作實踐并依靠計算機信息技術的飛速發展，摸索出了一套行之有效的“機制管人”措施。《全員崗位責任目標考核》和《稅收執法責任制》就是這套機制的核心內容。它通過對每一位人員及每一個崗位的合理劃分，明確了詳細的工作職責和工作標準，對照每一項工作職責和工作標準對工作任務的影響程度，設定相應的分值及款項。對應盡而未盡到的職責和未完成工作目標的人員給予相應的扣分扣款。

由此可以看出，行政責任風險主要為政治風險和經濟風險。

五、執法風險產生的根源

一是政策因素引起的執法風險。政策性風險主要表現在規范性文件的制定上。各級單位為了更好地落實好上級文件精神，往往都會結合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規定。這些辦法和規定雖然對提高稅收征管質量和稅務人員的工作積極性起到一定的作用，但卻忽視了對本系統人員的法律保護，一旦出了問題，也為司法機關追究稅務人員的責任提供了依據。如目前大力推行的納稅評估方式，既沒有明確的法律定位，又缺乏規范的操作規程，就是國家稅務總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》，其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題，在當前使用的“綜合征管軟件V2.0”中就沒有這一模塊，如果按“查補稅款”入庫，就變成了稽查模式；如果按一般申報入庫，又變成了征管模式。有些稅務機關為了取得納稅人的配合，向納稅人宣傳納稅評估是稅務機關開展的一項優化服務措施，在納稅評估中發現的偷稅行為也不轉交稽查處理。又如稅務機關為了方便管理制定了各種納稅管理辦法，像《停歇業管理辦法》、《轉非、注銷管理辦法》等，這些在法律上應視同稅務機關向納稅人發出的約束雙方的要約式行為，在實際執行中，稅務機關往往根據自身需要而隨意朝令夕改，已經形成了事實上的毀約。這些問題如果得不到及時的解決，一旦被司法機關抓住把柄，就會帶來嚴重的執法風險。

二是內部因素引起的執法風險。一是稅收執法人員業務不熟，違反執法程序引起的執法風險。部分稅務執法人員不思進取，得到且過，不深入學習和鉆研稅收業務，不懂裝懂，憑感覺、憑經驗、憑關系執法而造成執法錯誤。二是稅收執法人員對稅法及相關法律的理解有偏差，執法質量不高。如制作稅務執法文書不嚴謹、不規范，使用文書或引用法律條文錯誤，執法中不注意收集證據或收集的證據證明力不強等，給行政相對人或司法機關追究留以口實。三是執法人員隨意執法留下風險隱患。如在進行納稅檢查或送達稅務文書時，因熟人熟臉而不出示稅務檢查證明或一人前往等。四是因惰性引起的不作為而產生的風險。如漏征漏管戶的管理跟不上。五是稅務人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊帶來的風險。如不征或少征稅款，徇私出售發票，虛假抵扣稅款、出口退稅，得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。

三是外部環境導致的執法風險。這方面主要是來自地方政府對稅收工作的干涉。在當前各地都在努力發展經濟的大環境下，部分基層地方政府把依法治稅同發展地方經濟對立起來。為了招商引資，搞活地方經濟，私自出臺各種稅收優惠政策，干預稅收執法，然而出現問題以后還要稅務機關承擔責任。另外，稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協調，使稅法與其他法律法規的銜接不通暢，造成相關部門協稅護稅意識不強，影響了稅法的實施效力，容易形成執法風險。還有，隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權和自我保護意識不斷增強，使稅收執法風險的變數更大。因此，國稅部門在征管理念、執法體制、征管方式等方面的標準和要求仍需不斷改進和完善。

六、稅收執法風險的防范與化解

研究執法風險的目的就是為了防范與化解執法風險，從而有效保護執法人員的執法安全，全面提高執法效率。要防范和化解稅收執法風險，就必須圍繞著建立平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅而展開，主要應從以下幾個方面入手：

(一)思想上高度重視，提高防范意識

各級稅務機關都要把防范執法風險、構建平安國稅切實作為一項重要工作來抓，努力為基層執法人員創造一個良好的執法環境，確保國稅人員的執法安全性。

(二)要摒棄“權治”思想，克服“人治”意識，強化“法治”觀念

稅務機關要強化對稅務人員的“法治”教育和“執法風險”的警示教育，不斷強化稅收執法人員的“法治”觀念，提高依法行政意識，自覺地學法、遵法、守法，讓“法”深入人心，克服執法上的僥幸和麻痹心理。

(三)要規范執法行為，提高執法質量

一是要求稅務機關在法律、法規的框架內針對本系統的每一個崗位制定出相應的工作職責和工作標準及追究實施辦法，做到有章可循，理順執法規程。二是要求稅務人員在行政執法的過程中自覺依法行事，努力克服執法隨意性，盡力避免違法、違規行為的發生。從而提高執法質量，規避執法風險。

(四)要完善風險控制機制，增強自我保護意識

一是稅務機關在制定規范性文件的時候要注意文件的合法性，避免與相關法律、法規發生沖突而引起的風險。二是稅務機關在制定內部規章制度的時候，不能拍腦瓜、想當然，而要經過認真的研究、充分的論證，切實注意對稅務干部的法律保護。三是稅務人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風險。四是稅務人員要嚴格遵守各項法律、法規，避免因違法行政而引起的風險。

(五)要加強業務培訓，提高執法人員素質

要化解稅收執法風險，稅收執法人員就必須具備一定的，能夠正確開展稅收執法活動的綜合素質。這些素質包括正確的思想觀念，端正的工作態度，必要的法律知識，熟練的業務技能和計算機操作技術以及協調能力等。因此，稅務機關應統籌兼顧，有的放矢，有針對性的加強稅務人員的政治教育和業務技能培訓，盡可能地提高稅務人員的綜合素質。

(六)要強化稅法宣傳，做好行政協調，力求社會廣泛支持，努力構筑稅務部門與社會各界及廣大納稅人的和諧關系

在稅收執法活動中，如果能做到讓納稅人或相關人員理解、支持、配合稅收工作，那么就會減少或降低執法風險，提高工作效率，完成稅收任務。要做到以上工作，稅法宣傳是必不可少的。多年來，稅務部門在進行稅法宣傳時比較注重縱向宣傳，即對納稅人的宣傳，忽視了對政府及其職能部門的橫向宣傳。在實際執法過程中，有些工作如果得不到相關部門的配合和支持，得不到有關人員的理解，就很容易使工作陷入被動或僵局，這不僅不利于稅收執法工作的開展，而且會提高執法風險系數。因此，在強練內功的同時，做好稅法宣傳，協調各方面的關系，爭取社會各界對稅收工作的理解和支持，努力構建平安國稅，創建和諧國稅，才能有效保障稅收執法和稅務干部的安全。

參考文獻：

1，中華人民共和國《稅法》

2，中華人民共和國《稅收征收管理法》

3，中華人民共和國《刑法》

4，中華人民共和國《行政處罰法》