農村土地承包經營制探究論文

導語：農村土地承包經營制探究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1．我國農村土地承包經營制度的弊端與缺陷。

我國農村土地承包經營制度的弊端與缺陷主要表現在以下幾個方面：

1.土地承包主要以家庭人口數分配土地，承包經營戶擁有的土地量遠不足以形成規模化作業，形式上仍然是小農經濟、粗放經營，這種分散的零碎的小規模的并輔以平均主優劣搭配的分配制度造成了土地利用率低下的狀況。

2.農地承包經營權主體范圍狹窄，限制性強。我國的《農村土地承包經營法》第十五條規定家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。這一規定具有明顯的身份限制，雖然是出于保障本集體經濟組織成員用地優先的考慮，但是在實踐中卻大大的防礙了對土地充分合理的利用。這種限制在土地承包經營初期、農業生產力發展水平低、技術落后、社會成員流動性不強的情況下是符合實際的，并且有利于保護當地農業經濟和農民利益的，但是在社會經濟不斷發展，社會成員地區流動加強、尤其是大量農村人口涌進城市務工經商的情況下，已經有大量農地被閑置、拋荒，這顯然違背了法律規定的“十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策。雖然《農村土地承包經營法》第四十八條規定集體外成員承包本集體土地的，應當事先經過本集體經濟組織成員的村民會議三分之二成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。但是在現實中這并未對減少拋荒、丟荒土地現象有多少作用，并且本集體經濟組織以外的單位和個人只能直接承包不宜家庭承包的荒山、荒丘、荒灘等農村土地。凡此種種嚴格限制，最終導致了農村耕地的大量閑置，阻礙了土地使用權的自由流轉和土地資源的效益的發揮，阻礙了農村經濟的發展。

3.農村土地承包調整頻繁，農民沒有穩定的地權，沒有安全感。（4）

土地權利是農民的基本經濟權利，甚至可以說是主要的經濟權利。理論上說土地具有兩種基本功能，一是生產功能，即農民通過耕作土地而生產糧食，以此來保障農民的基本生存所需。二是土地作為不動產的財富功能，即農民通過土地的流轉，可以是所有權的流轉也可以是使用權的流轉，可以是農用目的的流轉也可以是非農用目的的流轉，使土地具有交換價值。而在我國，法律是禁止農地具有第二種功能的。事實上法律并沒有必要禁止第二種功能，因為土地的流轉并不一定需要以土地的私有權為前提，而在于土地上設定的各種權利是否穩定。那么如何衡量土地權利是否穩定呢？可以從以下幾個方面來考量：一，權利的內容，即所有權之外，在占有權、使用權、收益權、排他權、處分權等等權利之中，權利人持有什么樣的權利。二，所持有權利的期限，比如說十年，三十年，五十年，期限越長權利越穩定。三，權利是否有保障，即所享有的權利與期限是否得到法律的認可并受到有效執法的保障。那么農村土地承包經營權的現實權利狀況如何呢？據有關調查資料顯示，自80年代實行家庭聯產承包責任制以來，80％的村進行過承包調整，且調整頻率非常之高，有的村甚至調整高達五次。由此可見，農民的土地承包經營權并不穩定。

4.在農村土地承包經營合同關系中，集體經濟組織作為發包方，預留了很大的干預農民生產經營自主權的空間，農民在很大程度上失去了土地經營自主權，并且這種干預行為與發包方的行政管理行為往往混為一體，使得農民很難辨別何者為違法干預，何者為行政管理。(5)在失去了經營自主權之后，真正的農業生產往往會出現違背自然規律、違背社會經濟規律的情況，由此而給農民造成損失，打擊了農民承包經營的積極性，更為嚴重的是它阻礙了農業的發展。

5.農村土地承包經營權的規定過于零散、模糊，操作起來主觀意志性強，地區間更是差異顯著，在缺乏法律規定的情況下，農民自發的創造了許多土地利用形式，而這些沒有得到法律規制的使用形式也使農村的土地使用法律關系日趨混亂。

2．完善土地承包經營制的設想。

如前所述，農村土地承包經營制度存在著種種弊端和缺陷，已經越來越成為阻礙農業增產、農民增收、農村穩定的巨大障礙。那么如何改革與完善現有的農村土地承包經營制，以及是否可以作出一些制度上的創新與嘗試呢？

完善農村土地承包經營制度，首先要堅持的是我國的社會主義公有制。我國的土地制度是建立在國家所有和集體所有的基礎之上，由國家對土地實行統一規劃，合理利用，在土地國家所有或集體所有的基礎上設立的土地使用權既要維護使用權人的合法權益，滿足使用權人生產生活的基本要求，又要維護土地的社會主義公有制，保證國家綜合利用土地的政策得以貫徹實施，使國家宏觀調控手段得以落實。其次，必須明確我國完善土地使用權制度的目的在于為社會主義市場經濟建設服務。

（一）關于明確農村集體農地產權主體的問題。

農地承包經營權來源于農地集體所有權與經營權的分離。新中國成立后，農村土地所有制幾經變遷，最后確定為農村勞動群眾集體所有制。第一次，實行的時候，把封建地主所有的土地制度改變為農民私有的土地制度。這種制度實行的時間很短。第二次，初級農業生產合作社時，把農民私有的土地變為農民私有、集體統一經營使用的土地制度。第三次，高級農業生產合作社和時，把農民私有、集體統一經營使用的土地制度，改變為集體所有、統一經營使用的土地制度。這種土地制度一直延續了25年。第四次，實行家庭聯產承包責任制時，將土地所有權與經營權分離，確定農村土地仍為農民集體所有，實行農民家庭承包經營。

除法律規定屬于國家所有的以外，農村土地屬于農村勞動群眾集體所有。對此，《中華人民共和國憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等法律都作了明確的規定。問題是誰為集體土地產權主體。

在實踐中大約有兩種情況。第一種是村集體所有。原與村為單位設立生產大隊，改革后建立了村民自治委員會，由它代表集體，行使土地所有權。村民委員會是自治組織，在法權上，屬于行政性組織，以行政組織兼公有財產的產權主體，在理論上和政策上似乎不合理。第二種是村民小組所有。體制改革后，原生產隊變成了村民小組，由村民小組代表集體，行使土地所有權。筆者認為，以村民小組為單位的集體經濟組織作為農村集體土地所有權的主體更為合理。八十年代初進行農業經營制度改革時，中央領導實際上承認與生產隊為集體土地所有權的主體。

穩定以村民小組為基礎的土地承包關系，是黨和政府的一貫政策。1995年中央國發7號文件，1997年8月27日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》均明確規定“不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村范圍內平均承包。”很顯然，中共中央、國務院一貫要求堅持以原生產隊為集體土地所有權主體。

（二）關于明確家庭承包經營權的法權性質問題。

實行土地承包經營制，不僅是集體土地經營制度的一大創新，而且是對農民被高級社和剝奪土地私有權的制度性補償。中共中央、國務院一向認為土地承包權是一項長遠政策。我國新的《土地管理法》第十四條規定：“土地承包期為三十年”，明確“農民的土地承包經營權受法律保護”。中共十五屆三中全會《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》進一步指出“要堅定不移的貫徹土地承包經營期再延長三十年，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權”。

到目前為止，農村土地承包經營權基本上是作為債權法概念理解和操作的，其具體是“承包合同”。現在需要弄清農民的土地承包經營權的法權屬性。從表面看，農地發包和承包是一種債權關系，但這只是事物的一面，其實還有實質的內涵。農地家庭承包經營權并非單純的民法調整，主要是由黨的政策和國家土地法、環境保護法、自然保護法等法律來調整。因此，家庭承包經營權不是單純的由發包方與承包方簽訂的契約關系，即所謂債權關系，而是關系到國家長治久安的一項重大決策，其實質和作用超出或高于債權法范疇。我國《民法通則》規定，民事財產權有依法占有、使用、收益、處分的權利。土地承包經營權作為民事財產權，既有占有、使用、收益權，也有一定的處分權和排他性權利，因此具有物權性質，與限于對人權的債權是有區別的。

明確農民的土地承包經營權具有物權性質，或者說它屬于物權范疇，是表明“土地承包經營權是一項關系國計民生的特殊權利，它是以國家基本政策為指導，受公法調整的一項特定的行政法律關系，不單純屬于民事法律關系調整”。在此物權關系中，由農業集體經濟組織（原生產隊）作為集體土地所有權主體即發包方和集體土地所有者成員之一，具有相應的勞動能力，以農業為主和完全的農戶為承包方構成關系主體，集體所有的土地為這一關系的客體，既不同于私有財產關系，也有別于國有財產關系。

這樣，由特殊的主體和客體本質所決定，農村集體所有的農地承包經營權具有兩面性，一面具有債權形式，在簽訂土地承包合同時，雙方協商、糾紛處理、經營權的繼承等，均需運用一定的民法原則；另一方面這種財產關系又具有物權性質，因為集體土地發包權和承包經營權的行使并不因為運用民法原則而受債權法的限制。因此，有必要修改“農業法”，明確規定農村集體農地承包經營權為物權，農民的土地承包合同改為物權合同。

（三）關于農地流轉范圍的問題。

據有關報告稱，近幾年各地不時發生農地非農用的情況。一些地方農地出租絕大多數不是農地農用，而是給二、三產業作倉庫、修建臨時性和永久性房舍，有的租給臨村作建房用，且租期長達30年到50年，有的以建開發區為名挪作非農用，有的租了再轉租，進行土地投機。鄉政府從土地流轉中撈錢，作為地方財政來源，如此等等。

鑒于農村土地流轉中往往發生農轉非，侵犯土地承包經營者的農用經營權，有必要在明確區分農村集體土地基本用途的基礎上，以法律限定農村土地流轉范圍。要從法律上區分農地和市地，將流轉渠道和市地分開，不得混淆。對農地租于非農用時嚴格限制。要明確規定農業流轉僅限于農地農用。要從法律上禁止農村集體農地流轉中各種侵犯農民利益的行為，廢除不恰當的政策規定。

第一，要規定農地流轉原則。例如：不得改變農村集體土地所有權關系；不得改變農村集體土地的農業用途；流轉不得超過土地承包期限；不得任意改變承包合同內容；不得單方撕毀合同；不得違背群眾意愿，強行流轉；在必須轉為非農用時，要給農民直接合理的補償。

第二，要規定農地流轉的主要方式。在農地流轉約束內實行轉包、租賃、代耕、承包權入股、轉讓承包經營權、互換、抵押、等等。要對農地流轉的這些方式的內容、適用范圍、約束條件、操作方法作出界定，加以具體化。

第三，要確立建制鎮、鄉集鎮、小城鎮規劃區內土地屬于國家所有制度。這些土地不屬于農地范圍，應按市地管理，由國家統一規劃，限定市地和鄉鎮外延規模，不可隨意擴張，侵占農地。鄉鎮土地所有權明確屬于國家后，當地政府不能再以集體所有名義任意利用鄉集鎮土地，有利于保護耕地。

（四）關于完善土地承包經營中的經營自主權問題。

在80年代初建立起來的土地承包制中帶有強烈的行政干預色彩。在舊中國，佃農租地主的地，種什么，由地主說了算；現在，農民種什么，可以由地方長官說了算。

雖然農民獲得了承包經營權，但事實上農民生產經營銷售等多方面的自主權仍然是受到外部環境制約的。在短時間內，我國的糧食生產依然要*行政指標和多種行政措施的貫徹，采取層層指定和落實責任制的辦法，達到保證糧食產量的目的，甚至抓好糧食生產，完成國家的糧食訂購任務已經成為各地區行政領導必須擔負的行政責任。由此可見，我國農民的生產經營自主權是受到行政力量制約的。這是農民缺乏生產經營自主權的政治背景。所以，可以期望建立專有的農地使用權，通過這種創設于集體所有權之上的使用權而屏除過去那種權能不明、界限不清的土地承包經營制度的弊端。農民在取得農地使用權之后，應當具有完全的生產經營自主權，行政部門可以采取宏觀經濟引導的方法加強各種市場機制，從而使得農民可以適應市場自由的選擇生產種類。

（五）土地承包經營制中，關于完善集體成員身份的問題。（6）

《土地管理法》第十四條規定：農民集體所有的土地由集體經濟組織成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產，土地承包經營期限為三十年。農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外成員承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府的批準。由此可見，集體經濟組織的成員身份至今仍然是分配土地承包經營權的主要依據。本集體經濟組織內的大部分土地只能由本集體組織成員承包，僅有少量幾種土地使用權可以超越集體成員身份限制，如林地使用權，四荒土地的使用權等，總之是那些開墾費時費力的土地。現在幾乎已經達成共識，認為應當允許集體組織以外的單位或個人承包經營集體的土地，并且這種承包不應當設定土地類型，也不應當設定使用類型，只要屬于農業使用即可不問。另外，也不必經過鄉（鎮）人民政府的批準，從而減少行政因素的干預。因為隨著工業化的進程，經濟發展到一定程度的時候，農業人口必然會大規模外流，城市規模也將會不斷擴大，如果此時還不開放農地使用權的自由流轉，不開放農地使用權的身份和種類的限制，那只會阻礙農業生產力的發展。

（六）關于保障農民穩定的農地使用權問題。

如前所述，農村土地承包經營權并不穩定。為那什么會出現這樣的情況呢？為什么村集體經濟組織置法律政策于不顧而任意調整農民的土地承包經營權呢？其主要原因就是村集體經濟組織不愿放棄對農民土地的控制。多年來的實踐證明，集體組織是承包經營權的最大侵權者，其次是國家，《中華人民共和國憲法》第十條第三款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收。我們都知道，為了保持土地使用目的的連續性，就必須不斷的對其進行投入，農業生產的季節性特點也決定了對于農地的利用是投資多、風險大、周期長，因此，為了獲得對土地投入的期望值，就必須賦予農地使用者一個較長的使用周期，且這個周期是完整的、穩定的。現實中，由于發包方對于土地過于頻繁的調整，使得農民不愿意也不敢對土地進行過多的投入，他們進行的多為掠奪式經營，是短期行為，由此而造成了土地質量下降、生態環境惡化、農地基礎設施建設落后等一系列嚴重后果，從而嚴重影響了農業生產的可持續發展。新的《農村土地承包法》于2003年3月起實施，其中第二十條明確規定：耕地承包期為三十年。農民在真正享有穩定地權的時候，才會增加對土地的投入，從而進行高附加值的農業生產，同樣，也只有在具有了穩定地權的時候，農民的承包經營權才有可能具有土地的第二種功能：財富功能。

（七）建立農地租賃制度，作為對土地承包經營制度的補充和完善。

所謂農地租賃制度是指農村集體經濟組織作為出租者在一定年限內把土地使用權出租給承租人，承租人按期支付租金，對農地在不改變其用途的前提下進行租賃使用的制度。（7）可以看出，此種農地租賃制度脫胎于封建土地租賃制度，只不過那時候土地私有，現在土地公有，那時候出租者是個人，現在出租者是集體，但對土地的利用形態都是相同的——都是租用。

1.首先探討農地租賃制度的必要性問題。

眾所周知，農地承包經營制度在新的歷史條件下已經成為阻礙我國農業社會化、現代化和農村經濟體制改革的障礙，而構建農地租賃制度有利于彌補農地承包經營制的缺陷，規范農地的使用關系：第一，它有助于進一步理順農地所有權與使用權之間的法律關系，使農地的各項權利明晰化。在物權法理論中是沒有土地承包經營權這一概念的，土地承包經營權是在我國特有的社會制度、特有的所有權制度上自己創造的。它具有使用權的特點，卻不完全同于使用權，它帶有很濃厚的行政色彩，這使得土地承包經營權不那么明晰。而在農地使用權確立之后，建立農地租賃制度，那么土地上各權利模糊混亂的狀況會得以解決。第二，農地租賃制度的建立將使農地收益權得到進一步的完善。第三，建立農地租賃制度也便于與現有的農地承包經營制相銜接，有利于農業和農村經濟的持續穩定發展。在實踐中，我國經濟發達地區已有不少農村集體組織或是承包人出租自己承包的土地給外來務工者和城市下崗職工耕種經營。（8）為了促進農地使用制度的逐步完善，黨中央在貴州湄潭、廣東南海、山東文登、湖南懷化等地進行了一系列改革試點工作，為突破原有的農地使用模式，建立新的農業經營機制積累了豐富的材料。

2.探討在我國現階段建立農地租賃制度的法律環境問題。

第一，1998年4月，我國的《憲法修正案》第二條規定：憲法第十條第四款：‘任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地’修改為‘任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地使用權可以依照法律的規定轉讓’。此修正案第二條將“出租”二字刪去，并且增加規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。可見，出租土地的使用權已不再為憲法所禁止。第二，1990年國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中第四章專章規定了城鎮國有土地使用權出租，開創了我國土地使用權租賃的先河，為我國農地使用權租賃制的構建提供了可供參照的范本。第三，我國1998年修訂的《土地管理法》第六十三條明確規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓、或者出租用于非農業建設。”此條明確規定了農地租賃的唯一限制是不得改變土地用途，這就為建立我國農地租賃機制留下了廣闊的法律空間。第四，沿海經濟較發達的省市已經通過地方立法的形式對建立農地租賃制度進行了大量的嘗試。

3.探討如何構建我國的農地租賃制度的問題。

最規范有效的途徑就是在我國的物權立法中確立農地租賃制度。正如前面所說，農地制度不是要徹底取消土地承包經營制度，它是在承包經營的基礎上對農地使用制度的發展與完善。放眼世界，農地租賃使用也是農地使用的常見手段在。在所有制形式上雖然我國與其他國家存在差異，但是這并不妨礙我國建立農地租賃制度。構建農地租賃制度并不會改變我國的土地的所有制性質，它的目的只是在于使農地所有權與農地使用權相分離，以期最大限度的發揮土地的使用效能。在農地租賃主體上，應當打破農地承包經營中嚴格的身份限制，農地租賃主體應當擴大到一切民事主體，包括自然人、法人和其他經濟組織。關于農地租賃權的期限問題，期限的確定必須考慮到農業生產經營時間上的特征和規律。參照其他地區農地使用權的期限和我國現行的農地承包經營權的期限的規定，農地租賃權的期限以三十年至五十年為宜。

注釋：

（1）陳健：《中國土地使用權制度》，機械工業出版社，2003年3月版第7頁。

（2）遲福林主編：《走入21世紀的中國農村土地制度改革》，中國經濟出版社，2000年6月版第229頁。

（3）參見彭真明、常健：《試論中國土地使用權制度的完善》，《河南政法管理干部學院學報》2001年第1期。

（4）參見李平：《農民要有穩定的地權》，《南方周末》2005年4月28日。

（5）參見周柯：《論土地使用權出讓制度與可持續發展戰略》，中國民商法律網。

（6）陳健：《中國土地使用權制度》，機械工業出版社，2003年3月版第15頁。

（7）參見彭真明、常健：《論中國土地使用權制度的完善》，中國民商法律網。

（8）參見彭真明、常健：《論中國土地使用權制度的完善》，中國民商法律網。