節能節水提供法律打造節約社會論文

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關鍵詞:節能/節水/節約型社會/立法/比較

內容提要:節能與節水是節約型社會建設的兩大重點。現有的節能立法和節水立法都在可持續發展理念的指引下，圍繞資源節約利用的市場化運作和政府的調控、監督，進行了大量的類似的制度建設，為節約型社會建設奠定了堅實的法律制度基礎。然而，管理體制的不科學、不健全，社會公眾參與途徑的不明確，已經成為制約節能立法和節水立法實施效果的兩大因素。未來節約型社會的法律制度建設不僅要進一步完善資源節約的市場化機制和政府調控機制，更需要在管理體制和社會公眾參與兩個方面有所突破。

早在1977年，“聯合國水事會議”就向全世界發出嚴正警告：“水將成為一個深刻的社會危機，繼石油危機之后的下一個危機便是水危機”。這一警告既成為節水的必要性的一個佐證，同時也昭示著水危機與石油危機、能源危機的某種關聯。事實上，節水與節能已經成為今天中國節約型社會建設的兩大重點。[1]現行的節能立法和節水立法所共有的理念、原則和制度在一定程度上構筑了節約型社會的法律基礎，而二者存在的共同問題則反映了未來資源節約型立法的發展出路。節能立法和節水立法的比較研究將有助于我們正確探尋節約型社會建設的法律路徑：從何處來，應往何處去。

一、問題的提出

節水立法視野下的水資源是狹義的水資源，即大氣降水參與水循環過程而剩余在陸地為人們經常取用并可以得到恢復和更新的淡水量；而能源，根據最新的《節約能源法》的定義，是指煤炭、石油、天然氣、生物質能和電力、熱力以及其他直接或者通過加工、轉換而取得有用能的各種資源。二者同為關系國計民生的戰略性資源，同具有資源屬性，而且都是有限的。隨著社會經濟的飛速發展和生活水平的日益提高，對水資源和能源的消費和需求急劇膨脹，而可資利用的清潔水資源和能源儲量卻相應地急劇減少。節水、節能已經成為當前世界各國應對水危機和能源危機的共同政策選擇。

在美國、英國、日本等主要發達國家，自20世紀70年代石油危機爆發以來，制定了各種節能政策，逐漸形成穩定、系統的節能法律制度，對節能問題進行全方位、深層次的規制和調整，并且不斷因應新的能源形勢對節能法律制度進行相應修改，使之保持充分的科學性、針對性和適應性。作為工業文明的后來者，我國面臨著更為強大的能源瓶頸的約束，能源安全問題也更加嚴重。因此，我國歷來重視節能工作，早在1980年就確立了開發與節約并重的能源工作方針和政策。1986年國務院制定了《節約能源管理暫行條例》。在此基礎上，1990年開始了《節約能源法》(以下簡稱《節能法》)的起草工作，并于1997年通過了《節能法》。《節能法》的頒布實施標志著我國節能工作步入了法制化軌道，對我國節能工作的規范開展、能源利用效率的不斷提高以及社會經濟的持續發展起到了很大的促進作用。2007年根據新的能源形勢發展的需要，針對原有立法中存在的問題，《節能法》又作了修訂。

和節能立法的歷史沿革相近，節水立法也是伴隨水危機意識應運而生的。綜觀美國、德國、日本等發達國家，盡管沒有專門的節水立法，但是節水作為水資源管理的一項重要內容已經融入到取水、供水、排水、污水處理、回用等各個水資源管理環節，在全世界范圍內得到廣泛實施。[1]我國對節水問題歷來也比較重視。1979年頒布的《環境保護法（試行）》即在法律層面對節約工業用水、農業用水和生活用水做了原則性規定。1980年國家城市建設總局頒布的《城市供水工作暫行規定》又對計劃用水和節約用水問題作了較為全面和具體的規定，其中包括節水管理機構的設置及主要職能；計劃用水、定額用水、超額用水加價收費和審批制度，供水用水計量制度，節水“三同時”制度，節水政府獎勵制度等。1988年頒布的《水法》明確將節約用水上升為水資源管理的基本原則，同年年底，建設部出臺了關于節水的專門性立法《城市節約用水管理規定》。2002年修訂后的新《水法》將節水理念全面貫徹于立法目的、適用范圍、法律原則、法律制度、法律措施和法律責任等規定中，不僅在水資源的規劃、開發利用、保護、執法等方面都有關于節水的規定，而且還設專章對水資源的節約利用做了集中具體規定，對節水實踐發揮了良好的規范和促進作用。

水與能源都是人類社會生產、生活必不可少的重要資源。現代工業和城市生活對水與能源的大量消耗所導致的水危機和能源危機都可以納入資源危機和環境危機的范疇之下。應運而生的節水立法和節能立法也可以相應地歸并稱為“資源節約型立法”。作為這一新興類型立法的先行者，節能立法經過十多年發展所積累的經驗或教訓都可以為節水立法提供有益的啟示。在節能立法與節水立法的相互比較和借鑒中，藉由二者之間所呈現的某些共性，我們還可以進一步判斷資源節約型社會建設在立法上的路徑選擇。

二、節能和節水立法成果：節約型社會建設的法律制度基礎

2004年《國務院辦公廳關于開展資源節約活動的通知》曾明確指出建設節約型社會建設的政策意向及其現實背景。能源、原材料、水、土地等自然資源是人類賴以生存和發展的基礎，是經濟社會可持續發展的重要物質保障。我國人均資源占有量不足，耕地、淡水、森林、石油、天然氣和煤炭等資源的人均占有量遠低于世界平均水平，鐵、銅、鋁等重要礦產的國內保障程度低。資源供給不足已經成為經濟社會發展的重要制約因素。同時，由于我國許多行業和地區資源利用效率低、浪費大、污染重，目前我國單位國內生產總值能源、原材料和水資源消耗大大高于世界平均水平。靠大量消耗資源支撐經濟增長，不僅使資源約束矛盾更加突出，環境壓力加大，也制約了經濟增長質量和效益的進一步提高。在自然資源供給有限的前提下，為了“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其發展的能力構成危害”，實現人類社會的可持續發展，節約利用是解決自然資源供不應求矛盾的必由之路，同時也是減少環境污染、減少對生態系統沖擊的有效途徑。

基于上述認識，我國的節能立法和節水立法得到了迅速的發展。現行節能立法和節水立法以可持續發展為基本理念，確立了“堅持發展、合理利用、節約優先原則”[2]，“政府主導和公眾參與相結合原則”[3]，以及“行政規制與經濟激勵相結合原則”[4]。以這些共同的立法理念和法律原則為指導，節能立法和節水立法在制度設計層面表現出了更多的相同性和相似性。二者共有的如下法律制度及其蘊涵的法律理念不僅可以適用于水資源和能源管理領域，還可以適用于土地等其他資源管理領域，實質上奠定了節約型社會建設的法律制度基礎：

1．資源節約利用的規劃制度

行政規劃是一種基本的政府調控手段。資源節約利用的規劃制度就是要發揮政府在資源節約利用中的主導作用，通過政府事前對各類資源供求形勢的預測以及對能源安全、生態安全等因素的統籌考慮，對各類資源的基本供給和配置預先作出適當的安排。[5]

2．資源節約型產業指導制度

產業指導屬于廣義的行政指導的范疇，也是一種重要的政府調控手段，即由政府制定和實施有利于環境保護的產業政策，擬定并公布鼓勵投資的資源節約型的項目名錄和限制發展的資源高消耗的項目名錄。[6]

3．資源節約標準制度

各級各類環境標準是實施環境管理的重要依據。資源節約標準屬于廣義的環境標準的范疇，建立健全節能、節水方面等標準體系是實施資源節約管理的基本前提，是節約型社會法律制度建設的重要內容之一。[7]

4．投資項目資源節約論證制度

投資項目資源節約論證制度實質上是資源節約型產業指導制度在項目審批或審查環節的延伸，是宏觀的環保產業政策在微觀管理層面的具體落實。在評估和審查中確定不符合強制性資源節約標準的項目將不予批準或核準；已經建成的，不得投入生產、使用。[8]

5．落后產品、設備、工藝淘汰制度

以資源消耗高低作為判斷落后與否的標準，落后產品、設備、工藝淘汰制度，實際上是由政府綜合考慮經濟、技術上的可行性和合理性，針對資源消耗相對高的產品、設備、工藝制定“黑名單”，謂之“明令淘汰的產品、設備、工藝名錄”，凡列入其中的，生產者、銷售者或者生產經營中的使用者應當在規定的時間內停止生產、銷售或者使用。[9]

6．資源利用統計制度

準確而全面地統計資源利用狀況是科學實施資源評估、規劃與管理的前提和保證。因此，資源利用統計制度不僅為《節約能源法》第21條所確立，也為越來越多的地方節水立法所采納，北京、天津、河南、深圳等地的地方節水立法中都有關于供水、節水數據統計制度的規定。

7．企業內部加強資源節約管理制度

企業是各類資源利用的主要主體，資源的節約利用主要依靠企業貫徹實施。因此，《節約能源法》第24條明確對企業內部的能源節約管理提出要求。我國全國性的節水立法沒有關于企業內部加強節水管理制度的規定，但地方節水立法中有，例如《北京市節約用水辦法》第27條就較為詳細地規定了企業內部的節水責任制、節水責任的落實、節水管理的具體內容等。

8．資源計量使用、有償使用、禁止包費制度

資源計量使用、有償使用、禁止包費制度是資源節約型立法中的核心制度，其重點是有償使用，目的是通過有償、付費的方式拘束資源浪費行為。其中計量既是實施有償使用制度的需要，也是資源利用統計的需要；而禁止包費則是對有償使用的進一步補充，是對變相無償使用的抵制。該項制度在節能立法和節水立法中都得到了較為成熟的發展。[10]

9．資源節約型技術政府推廣制度

與通過收費抑制不合理資源消費需求的節約思路不同的是，推廣資源節約型技術的節約思路旨在提高資源利用率。從長遠看，是更為實用的資源節約管理手段。該項制度在節能立法和節水立法中都有明確的規定。

10．資源節約財政扶持和獎勵制度

基于環境資源的公共產品性質，資源的節約利用并不是完全由市場機制就可以調節的領域。在我國的資源管理領域，政府扮演著所有者和管理者雙重角色，在整個節約型社會建設中勢必需要發揮主導作用。因此，對于資源節約型的產業投資和技術開發和推廣，相應的財政扶持和獎勵制度建設是不可或缺的。對此，節能立法和節水立法也都有明確的回應。[11]

三、節能和節水立法的欠缺：節約型社會法律制度建設的重點和難點

從時間上看，我國的節能立法和節水立法都歷經了近三十年的發展，但是從取得的社會實效看并不是很理想。以節能立法為例，根據《全國人大常委會執法檢查組關于檢查<中華人民共和國節約能源法>實施情況的報告》，自1998年1月1日《節約能源法》實行以來，國務院及其有關部門、各地和用能單位做了大量工作，取得了一定成效。但近年來單位國內生產總值能耗不降反升，“十五”期間的能源消費彈性系數（能源消費增長速度與經濟增長速度之比）年均為1.04，是改革開放以來的最高值。如果今后15年能源消費彈性系數年均控制在1.0，到2020年我國一次能源消費將超過50億噸標準煤，這是根本無法承受的。可以說，節約優先的方針和《節約能源法》的許多制度沒有得到落實，節能工作遠不適應能源短缺的基本國情以及經濟社會發展的基本要求。[2]2007年《節約能源法》修訂前節能立法在制度層面存在的問題主要包括：節能工作管理體制不合理、不順暢；節能具體管理制度不完善；市場化節能促進機制比較欠缺；監督與責任機制不夠健全；社會公眾參與制度尚未建立等。修訂后的《節約能源法》在節能的政府調控和監管及其責任機制方面作了完善，但是有關節能管理體制和社會公眾參與問題上仍然存在明顯的不足。

《節約能源法》在修訂前后的問題和不足在節水立法中表現得更為嚴重。盡管結合蓬勃發展的地方節水立法狀況看，政府的節水調控、監督和節水市場機制的制度建設方面和節能立法一樣，都取得了一定的進展，但同樣在管理體制和社會公眾參與方面的制度建設有待加強。這兩方面既未來資源節約型立法的重點，也是難點。

1．資源節約管理體制問題

《節約能源法》修訂前的第8條按照“統一管理、分工負責”的原則規定了我國節能工作的管理體制，主要內容是主管和分管相結合，即由國務院及縣級以上地方政府管理節能工作的部門進行主管，國務院及縣級以上地方政府有關部門在各自職責范圍內進行分管。這一管理體制盡管主要是考慮到節能工作涉及面廣、內容復雜的特點而做出的較為抽象和模糊的設計，但其不合理性相當明顯，運行起來也很不順暢。首先，沒有明確國務院和地方各級政府中主管節能工作的主體究竟是哪個部門，究竟是計劃部門還是經濟部門；其次，未明確“有關部門”在節能方面各自的“職責范圍”，也未明確具體的執法機構；再次，主管部門與分管部門之間的關系沒能清晰界定，他們各自的權力義務如何配置、他們之間如何進行分工和協調都沒有明確的規定。隨著市場經濟的發展和政府機構改革，行業主管部門被裁撤、合并，相應的行業節能管理基本上完全喪失，而各級政府主管節能工作的機構并未得到強化，甚至被進一步縮編、弱化甚至取消，導致政府節能管理和監督力量嚴重不足。一直沒有基層的、有處罰權的執法隊伍，是導致《節約能源法》無法有效執行的關鍵因素之一。為了推動節能工作的發展，上海、甘肅等地成立了地方性的節能監察中心，負責節能行政執法。但由于《節約能源法》沒有明確節能的監管主體，這些政府機構不得不面臨著法律地位不明的尷尬。修訂后的《節約能源法》第10條與修訂前的第8條相比，并未作實質性的變革，只增加了分管部門接受主管部門的指導這一規定。

現有的節水立法在節水管理體制問題上存在和節能立法類似的弊病。作為水資源管理領域的基本法《水法》第13條規定，“國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。縣級以上地方人民政府有關部門按照職責分工，負責本行政區域內水資源開發、利用、節約和保護的有關工作。”根據該法“第五章水資源配置和節約使用”中第44條和第47條看，節水工作主要由發展計劃主管部門和水行政主管部門負責。按照建設部1988年的《城市節約用水管理規定》第5條的規定，“國務院城市建設行政主管部門主管全國的城市節約用水工作，業務上受國務院水行政主管部門指導。國務院其他有關部門按照國務院規定的職責分工，負責本行業的節約用水管理工作。”因此，從立法上看，節水管理體制和節能管理體制一樣，都存在分工、協調不明的問題。

事實上，以前全國的節能工作由原國家計劃與發展委員會以及原國家經濟與貿易委員會共同負責；全國的節水工作由國家計劃與發展委員會、水利部、建設部共同負責。目前，根據國務院機構的最新調整，節能和節水工作都由國家發展與改革委員會資源節約和環境保護司負責。但是，其職能局限于“研究提出資源節約相關的戰略、政策，起草相關法規，組織編制規劃，指導擬訂相關標準”；“研究提出環境保護的政策，負責環境保護工作的綜合協調，參與編制環境保護規劃，組織編制環境保護和資源綜合利用年度計劃”；“組織實施資源節約和綜合利用重大示范工程及新產品、新技術、新設備的推廣應用”；以及相關的宣傳、培訓、國際交流與合作等[12]，而具體的節能、節水立法的實施監督和執行主體并不明確。作為能源主管部門的國家能源局節能問題上只負責“推進能源可持續發展戰略的實施，組織可再生能源和新能源的開發利用，組織指導能源行業的能源節約、能源綜合利用和環境保護工作”，[13]也不負責《節約能源法》的具體執法工作。作為水行政主管部門的水利部在節水方面的職能則是“擬定節約用水政策、編制節約用水規劃，制定有關標準，組織、指導和監督節約用水工作”[14]；住房和城鄉建設部的職能則包括“指導城市供水節水”[15]。多頭管理、職能分割、互相推諉、交叉碰撞等管理體制不科學、不順暢的問題不解決，資源節約型法律制度的實施效果勢必大打折扣。因此，上述主體在節能、節水方面的職權應當如何配置和協調應當得到未來資源節約型立法的重視公務員之家。

2．社會公眾參與問題

節約型社會建設是涉及政府、市場與社會的復雜系統工程，因此，僅僅由政府唱獨角戲是不夠的。[3]《節約能源法》的修訂在強化政府的監管與責任機制、完善市場化節能促進機制的同時，對公眾參與雖然有所突破，但是仍然非常薄弱。在《節約能源法》修訂前，有學者明確提出，《節約能源法》修訂中應明確其社會本位，建立具有實質意義的社會公眾參與制度，利用全社會的力量來促進節能：首先應當加強對社會公眾各主體進行節能宣傳教育，強化其參與意識；其次是培育以促進節能、服務節能和監督節能等為宗旨的社會團體(NGOs)和其他中介機構，鼓勵其參與到促進節能工作中來；在此基礎上，還需構建起有關制度渠道來保障社會公眾、社會團體和有關中介機構能有效參與，包括節能法律法規和節能政策制定的社會公眾參與制度，節能標準確立的參與制度，監督節能工作運行的參與制度，提出有關節能的建議、意見或檢舉的參與制度，以及確立節能公益訴訟等。在相關參與制度的具體建構中，必須重視和明確社會公眾參與的方式、途徑和程序，真正做到鼓勵社會公眾參與，便利社會公眾參與。[4]然而，令人遺憾的是，修訂后的《節約能源法》并未有體現上述建議的公眾參與方面的規定。

綜觀各級各地的節水立法同樣存在這樣的問題。對于公眾參與節水的問題，幾乎都只籠統地規定“單位和個人有節約用水的義務”，或者“任何單位和個人都應當履行節約用水義務，有權檢舉浪費用水的行為。”

節約型社會建設關系到社會整體的公共利益，涉及所有的社會主體的資源利用行為，是一項全社會的工作和任務。社會公眾能否積極而充分地參與到資源節約利用及其監督中來，對節約型社會建設具有十分重大的意義。因此，有關公眾參與自然資源節約利用的制度建設在資源節約型立法中顯得格外重要。其主旨就是構建相應的渠道，使社會公眾能夠充分、有效和方便地參與的資源節約利用的管理中。社會公眾參與制度一般包括參與資源節約型法律法規和政策的制定、參與資源節約標準的確立、監督資源節約工作的運行、提出有關資源節約的建議、意見或訴訟等。節約型社會應當真正從立法上創造條件，強化社會公眾對資源節約的參與，以期實現從政府“一只手”管理資源的傳統模式轉向由市場、政府和社會分工協作,“三只手”共同作用的新模式。

注釋:

[1]參見2005年《國務院關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》。

[2]參見《節約能源法》第3條、第4條；《水法》第23條。

[3]在《節約能源法》中，政府主導體現在關于節能的規劃、監督管理、產業指導、財政扶持等諸多方面，而公眾參與雖然沒有具體的制度保障，但其第9條有明確的原則性規定；《水法》則將政府的節水責任和公眾參與在第8條做了集中規定。

[4]在《節約能源法》、《水法》及其他節水立法中，都有關于節能和節水的規劃、監督檢查、許可、強制、處罰等行政規制的制度或規范，并且又都有關于稅費、專項資金、財政補貼、信貸支持、政府采購等經濟激勵機制的規定。

[5]參見《節約能源法》第5條和《水法》第14條。

[6]參見《節約能源法》第7條和《水法》第8條。

[7]參見《節約能源法》第13條；節水立法領域，盡管中央和地方都沒有明確將節水標準作為一項制度提出，但《全國節水規劃綱要（2001-2010年）》第7部分促進與保障措施中明確提出要“建立節水型用水標準化體系，開展節水型社會建設”，有關節水的國家標準，包括用水節水基礎標準，用水節水管理考核標準、設施與產品標準及節水技術規范等。

[8]參見《節約能源法》第15條和《水法》第23條。

[9]參見《節約能源法》第16條、第17條；《水法》第51條。

[10]參見《節約能源法》第27條、第28條、第38條、第49條；《水法》第48條、第49條、第55條。河南、深圳等地的地方節水立法還明確規定禁止用水包費制。

[11]參見《節約能源法》第57條至第67條；《水法》第11條。近年來不少地方節水立法在體例上就明確增加了“促進和保障措施”部分，天津、河南等地的節水立法都有設立節水專項資金、節水項目稅費減免或財政貼息或信貸支持等方面的具體規定。

[12]參見國家發展與改革委員會資源節約和環境保護司網站關于其機構職能的介紹。

[13]參見國家能源局網站關于其職能的介紹。

[14]參見水利部網站關于其職能的介紹。

[15]參見住房和城鄉建設部網站關于其職能的介紹。