小議能源法與環境法的互補路徑

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關鍵詞:節能減排/能源法/環境法/制度銜接

內容提要:能源法設計能耗權交易、環境法設計排放權交易是實現節能減排歸入經濟發展機制的制度條件。

從“十五”規劃到“十一五”規劃，節能減排指標的完成一直讓中國政府耿耿于懷。雖然有2009年中國單位GDP能耗下降14%的利好消息，“十一五”規劃能耗指標能否下降20%，二氧化碳排放量下降能否達到10%依然不確定。節能減排已經成為制約中國經濟發展的“軟肋”。

從發展低碳經濟，氣候變化政治走向高端，節能減排就成為中國政府的行動綱領，卻沒有成為企業和個人的行動綱領，以至于節能減排是政治卻不是經濟。在現行法律制度基礎上，選擇并設計安排產權交易制度，可能是節能減排從政治走向經濟，特別是低碳經濟的路徑依賴。

一、中國碳排放是客觀歷史進程

中國現時的發展階段、能源結構與市場經濟制度的匱乏決定了中國碳排放不僅是客觀的，也是一個無法回避的歷史過程。

（一）中國正處于大氣污染的發展階段

能源消費水平與經濟增長與發展水平具有同一性，這種同一性經常是不可逾越的過程。從國際經驗看，工業化、現代化、城鎮化過程都是高耗能過程，而高耗能就必然會形成高污染。無論是技術與設備的大量采用，“新知識點的增長”，“城市生活”[1]（P85，P83）都會帶來能耗水平的大幅提升。當今世界的工業化國家都經過高能耗與重污染的歷練。從資本原始積累到工業化實現，這些國家的污染曾經威脅到整個世界的發展。[4]（P5）。

作為發展中大國，中國正處于工業化、現代化、城鎮化并舉的過程，技術與資本有機構成的集中，農業社會向工業社會的過渡，基礎設施與居住規模的擴大，人口密集與交通網絡的發達都要以大量能耗作為支撐。特別是中國正在進行的市場化又進一步激勵企業與個人釋放偏好，進而推動著經濟持續高速增長，化石能源消費呈持續增加的勢頭。能源消費與財富成正比，與能源效率成反比。扎特基安“能耗第一法則”證明，“經濟增長、生活水平的提高與能源需求擴大之間始終存在著十分密切的關系”。

增長與發展是以消耗化石能源為前提的，減排就意味著減速減財富。由于能源消費與財富擁有不僅呈正比，有時還可能從線性走向指數。于是減排可能出現指數性財富縮水。世界上任何國家都不會以犧牲經濟增長與發展，或者犧牲財富來換得能源結構變革。讓剛開始改善生活質量的中國降低生活質量當然也是困難的。

（二）中國以煤炭為主的能源消費結構

在中國煤炭為主的能源結構及其形成的碳排放頭痛時，世界卻對煤炭態度有了變化。從躲避“高政治產品”石油風險，追求能源多元化開始，到清潔能源失望大于希望，追求經濟可行的能源供應，煤炭竟也成為回歸能源獨立之路的一種選擇。21世紀以來，以石油為主要能源結構的國家對煤炭開發利用開始表現出興趣。煤炭消費量的增加，可能會增加世界碳排放量，卻可能會減輕中國壓力。

無論是清潔能源替代化石能源，還是提高能源效率都無法改變中國以煤炭為主的能源生產結構與消費結構。煤炭碳為主的化學組分與工業組分決定了其是高碳能源。中國以煤炭為主要能源結構就必然是高污染重污染的，特別是碳排放。據國家統計局報告，持續高增長率讓中國煤炭消費量從1990年10億噸，增加到2008年的24億噸，盡管中國煤炭消費比重在逐年下降，但“以煤為主，多元發展”的能源結構情勢不會改變。煤炭燃燒不僅成為中國主要污染源，也將中國推向碳排放大國的境地。

（三）中國市場經濟制度的匱乏與沖突

低碳經濟是市場經濟發育成熟到一定階段的經濟形態。魯賓斯德認為，低碳經濟是一種正在興起的經濟模式，其核心是在市場機制的基礎上，通過制度框架和政策框架的制定和創新，推動提高能效技術、節約能源技術、可再生能源技術和溫室氣體減排技術的開發和運用，促進整個社會經濟朝向高效、低能耗和低碳排放的模式轉型[7]（P52）。據此，低碳經濟的核心是市場及其基礎上的法律與政策對技術的推動。市場經濟是低碳經濟的“核心”與“基礎”，離開市場經濟就根本談不上低碳經濟。

減排貢獻率最大的能源效率在中國受到的制度羈絆不是來自于市場，而是來自于政府。從一定意義上講，政府限制和制約了節能減排績效。政府的強大讓本屬于市場行為的節能減排成為政府行政的附庸，甚至成為政府政績的累贅。

二、政府強制無法替代產權交易

從低碳經濟是市場經濟的邏輯出發，市場及其主體企業與個人是低碳經濟發展的主角，政府可以組織，可以引導，卻不能替代，實際上也替代不了。只有當全社會行動起來，低碳經濟才能成為現實。然而，在節能減排上中國政府演繹了從有限政府到無限政府的神話。實際上政府財力、政府能力與政府激勵有限性在呼喚政府轉向市場轉向市場經濟。

（一）政府財力不足杠鼎節能減排

中國是發展中國家，2009年人均GDP不足4千美元，政府財政資本有限。2006年到2009年財政收入22萬億元。“十一五”污染排放政府投資9千億元，實際需要13萬億元，僅占65%，缺口近5萬億元；節能需要投資5千億元，2006年到2010年中央財政投資不足2千億，其中，節能減排專項資金僅千余億元，僅占26%。加上2010年8百億元重點節能減排工程建設資金，也不過2千6百億元，占53%。如果中央投資嚴重不足，各地方節能減排專項資金投資數也不足以彌補上述投資缺口。

節能減排從外生經濟變量成為內生經濟需求，才能持之以恒并有效率。但是產權節能減排偏好必須沖破政府激勵牽引、激活，奔向市場才能真正釋放。否則產權只有在政府行政的范疇和邊界內從事利益有限的、能源效率較低的節能減排活動。

（二）政府能力無法跨越發展階段

人為可以在一定范圍內改變能源彈性系數，中國“八五”規劃、“九五”規劃期能源彈性系數小于1或者接近1的實踐表明，政府節能管理與監察對于節能減排有一定作用?！笆濉币巹?、“十一五”前四年規劃能源彈性系數的大于1的實踐同樣表明，對于經濟發展過程與能源結構的改變，政府作用是有限的。政府已經“總動員”，甚至使盡了渾身解數，約束性指標能否實現還有待驗證。有一點可以肯定，無論中國是否完成節能減排指標，中國政府都會與企業、個人合作節能減排，因為，政府單打獨斗并不是有效政府的作派。

政府在一國經濟增長與發展中起決定作用?！敖洕鲩L在很大程度上取決于社會對增長持有支持而不是限制的態度。政府在決定這些態度方面起了相當大的作用?！盵12]（P477）然而，并不意味著政府能干一切事情。

（三）政府制度不能形成激勵機制

2010年是“十一五”規劃期的最后一年，政府節能減排的承諾轉眼間又到了兌現的時刻，為此中央政府三令五申強調落實節能減排的目標責任制?！笆晃濉币巹澕s束性指標是通過層層分解下達的。

三、產權交易是節能減排激勵源

政府主導與企業或全民參與的節能活動在能源利用領域或更大的范圍內如火如荼。然而，商業化與市場化才是節能減排運動持續和有競爭力的方向。提高能源效率從下游推向產業中游與上游，推向全社會所有領域，進而形成全民皆能是必須的。

（一）產權結構與交易貫通節能減排

節能減排實際是政府組織下的產權交易活動。因為無論怎樣定義低碳經濟，利益驅動仍然是低碳經濟建設的起點。低碳經濟要有利可圖，并以產權、貨幣、價格啟動才能名副其實。產權以贏利為坐標，以貨幣為選票，以相對價格為需求與供給曲線，安排節能減排游戲于最大可能性邊緣。

將減排技術作為投資標的，可以實現更徹底的能源效率。節能減排以技術為內容，技術創新無疑是節能減排的核心和決定因素。制度對節能減排的推進當然也要借助于技術創新，如果沒有技術創新，縱然有規模再大的制度創新也無法實現節能減排，然而，技術創新同樣是制度內發生的。

以節能技術和減排技術及其知識產權交易為載體，政府管理與監管為向導，能耗權交易與碳排放權交易及其相關產權交易驅使，節能減排才能成為集壓力、動力與潛力于一體的激勵型交易結構。

（二）能耗權交易刺激產權節能降耗

提高能源效率是成本最低、環境最友好的減排手段。能源效率是經濟的整體效率的表征，能源效率的提升必須以較成熟的市場經濟為制度基礎。沒有講效率的制度環境，絕不會有能源用戶的節能激勵。要創造節能市場就要考慮不同的能源消費者的需求。

碳排放總量控制與能效標準的確定，能源金融的成熟，能效技術創新，能效國民教育與公共參與以政府監管等都是制約能源指標交易的制度結構。

（三）碳排放交易激勵產權內化排放

現有技術條件下，碳是氣候變化的主要污染物，也可以是資本與財富，關鍵是要讓碳排放可交易。在能流過程或能源鏈上能源從礦產品到碳污染物構成了能源價值鏈。碳作為資本或財富的價值來源于其成為碳排放權交易標的。

環境容量與碳排放總量控制，初始分配與許可交易，排污減少信用的確定，有清潔生產技術以及CCS技術選擇，碳金融的成熟等構成交易的制度結構。

四、能源法與環境法制度之互補

從規范能耗權交易到碳排放權交易以其政府管理與管制，使得能源法與環境法以及相關法律必須實現跨域的制度互補，并實現制度整合。

（一）節能減排與能源法環境法績效互補

低碳經濟及氣候變化將節能減排推向政治高端，能源法與環境法及相關法律共同承擔著實現國家政治，安排節能減排制度的重任。節能與減排時間上繼起，空間上并存的經濟性決定了能源法與環境法及相關法律的制度設計與安排也必須同步、同過程，并以較低的節能成本確保減排的經濟實現。為此，節能減排必須嵌入能流或能源鏈過程。從入口節能，從出口減排，節能減排只有在入口與出口都有效率時才會有較高的績效。

考慮能流或能源鏈就是能源轉化過程和價值過程，節能減排制度互補首先是節能減排產權互補。節能有能耗權交易，減排有碳排放權交易，節能減排工業產權交易貫通全節能減排的過程。如同政府制度一樣，產權制度是貫通節能減排全過程的制度。就能源效率的實現過程來說，從能耗權到碳排放權是產權效率的延續或延伸過程，而節能減排知識產權交易對二者交易的實現具有決定意義。

規范節能減排規則的能源法、環境法與知識產權法顯然不能停留在部門法各治一方的績效，而應當形成績效互補，協調與共贏之勢。這就需要制度設計者沖破現行的部門立法與部門權力限制或掣肘，在制度理念與制度設計技術上為能源效率及能源價值的實現尋覓最優的制度路徑。

（二）能源法與大氣污染防治法制度契合

節能減排的政府制度與產權制度，甚至其他制度包括經濟、政治、歷史、科技文化等都可以集中匯集在法律制度中，因為法律是理性的，理性決定法律制度選擇。如果節能是以較少的能源消費獲得更大的能源價值產出，則減排就是以較小的污染獲得更大的能源價值產出，二者都以能源價值的充分實現為標的。因此，節能減排的核心是能源效率革命。

從能源效率革命的理性出發，正在起草的《能源法》與正在修訂中的《大氣污染防治法》制度安排可以在節能減排中共舞，使制度實現契合?！赌茉捶ā芬阅芎臋嘟灰诪檩S心，從能源投資產權結構，培育能源市場，提升能源產業組織與競爭力等方面做出安排，為能源產業與全社會的能源效率革命提供動力結構。

問題是要實現能源法、環境法與知識產權法的制度嵌入，使能源法、環境法與知識產權法在節能減排的能源鏈上真正實現制度結合、整合、依賴與互補，形成跨越能源法、環境法和知識產權法法域鏈接的節能減排產權制度結構。

（三）中國節能減排制度未來與創新

法律是具有層級與位階的制度體或規則群，因而節能減排制度的創新絕不單是能源法、環境法與知識產權法的制度創新，還有賴于其他包括憲政制度，基本法制度的創新，其中有理念爭論，更有利益博弈，有產權交易成本沉淀，更有政治交易成本沉淀。而政治家價值觀念的提高是讓這些成本最小化的路徑。實際上，讓產權交易及其節能減排成為自發展自循環自完善的市場結構，既能讓政府將有限的財政資本投向更有意義的方面，也能擺脫財政累贅，政府何樂而不為呢？

中國從節能到節能減排歷經近40年，節能減排績效如何不僅考驗著國家法律與政策質量、政治家膽識，也考驗著企業與個人的社會責任感。問題是要讓節能減排成為贏利的手段，讓節能減排成為企業與個人自覺自愿的行動。

注釋:

[1][美]史蒂文•瓦戈.社會變遷[M].王曉黎譯.北京：北京大學出版社，2007.

[2][美]阿蘭•蘭德爾.資源經濟學——從經濟角度對自然資源和環境政策的探討[M].施以正譯.北京：商務印書館，1989.

[3]IEA.世界能源展望2008（執行摘要）.

[4][英]安東尼•吉登斯.氣候變化的政治[M].曹榮湘譯.北京：社會科學文獻出版社，2009.

[5][加]彼得•扎特基安等.破解能源饑渴癥——未來低碳之路[M].裴文斌等譯.北京：石油工業出版社，2010.

[6]國家能源局.中國能源發展報告2010.北京：經濟科學出版社，2010.

[7]楊志.低碳經濟——中國用行動告訴哥本哈根[M].北京：石油工業出版社，2010.

[8]IEA.世界能源展望2009（執行摘要）.

[9][美]道格拉斯•諾思等.西方世界的興起[M].厲以平等譯.北京：華夏出版社，1999.

[10][美]巴里•菲爾德等.環境經濟學[M].原毅軍等譯.北京：中國財政經濟出版社，2006.