小議中國突發(fā)事件應(yīng)急法律的加強

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摘要：由于近幾年我國頻繁發(fā)生的突發(fā)事件，我國的突發(fā)事件應(yīng)急法律體系建設(shè)已取得一些成就。但是，應(yīng)當(dāng)看到，我國的突發(fā)事件應(yīng)急法律體系還不完善，還存在一些問題，比如缺少突發(fā)事件應(yīng)急基本法律的設(shè)置、中央立法的立法層次偏低、許多立法內(nèi)容較為原則，可操作性不強、法律清理工作不到位等等。本文在分析我國突發(fā)事件應(yīng)急法律體系的現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，就如何完善我國的突發(fā)事件應(yīng)急法律體系提出了建議。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件緊急狀態(tài)應(yīng)急法律體系

一，問題的提出

突發(fā)事件并不是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，而是自古有之，因此應(yīng)對突發(fā)事件也是由來已久的命題。但將其上升到法制層次，則是19世紀(jì)以來的事情。我國現(xiàn)代法制建設(shè)起步較晚，直到20世紀(jì)90年代才將此問題提上議程，出臺了一些簡單的法律、法規(guī)。2003年SARS在全國范圍內(nèi)的爆發(fā)和肆虐，充分暴露了我國突發(fā)事件應(yīng)急法制的一系列弊端，許多專家學(xué)者也開始關(guān)注研究突發(fā)事件應(yīng)急法制，并且取得了大量的成果。然而，這一階段的研究多在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，對于其他領(lǐng)域的應(yīng)急法制的研究并不多。近幾年我國頻繁出現(xiàn)環(huán)境污染、洪災(zāi)旱澇、重大事故災(zāi)難等突發(fā)事件，因此有必要將研究的領(lǐng)域拓展為整個突發(fā)事件領(lǐng)域。

二，突發(fā)事件的概念

在我國現(xiàn)行法律體系中，“突發(fā)事件”一詞較為常見，但各個立法都沒有明確界定這一概念，而且具體內(nèi)涵和外延也不統(tǒng)一。如《藥品管理法》第43條規(guī)定“國內(nèi)發(fā)生重大災(zāi)情、疫情及其他突發(fā)事件時，國務(wù)院規(guī)定的部門可以緊急調(diào)用企業(yè)藥品”，這里的“突發(fā)事件”是指自然災(zāi)害；《人民警察法》第17條規(guī)定“對嚴(yán)重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實行現(xiàn)場管制”，這里的“突發(fā)事件”是指社會安全突發(fā)事件。而在學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者往往將“突發(fā)事件”與“緊急事件”、“危機事件”混用，幸運的是，隨著我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》的制定和提交審議，“突發(fā)事件”將成為我國應(yīng)急法制領(lǐng)域的統(tǒng)一用語。

事實上，突發(fā)事件并非一個專用的法律術(shù)語，我們往往把不曾或難以預(yù)料而突然發(fā)生的事件稱為“突發(fā)事件”，就發(fā)生的領(lǐng)域和影響范圍而言，可分為突發(fā)私人事件和突發(fā)公共事件，法律（尤其公法）中所指稱的突發(fā)事件是突發(fā)公共事件，即“突發(fā)事件”是“突發(fā)公共事件”的簡稱。按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。它包括四類事件：（1）自然災(zāi)害，主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等；⑵事故災(zāi)難，主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等；⑶公共衛(wèi)生事件，主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件；⑷社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。

三，我國突發(fā)事件應(yīng)急法律體系的現(xiàn)狀和問題

我國現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)急法律體系大致包括自然災(zāi)害事件立法、事故災(zāi)難事件立法、公共衛(wèi)生事件立法、社會安全事件法等幾個部分。從總體上看，我國在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急法律體系方面已經(jīng)取得了一些成績，但是，這種分散性的立法體系也存在如下的問題和不足：

第一，缺少突發(fā)事件應(yīng)急基本法律的設(shè)置。突發(fā)事件應(yīng)急法的核心是要解決給予政府特別授權(quán)和對公民權(quán)利予以適當(dāng)保護與救濟的界限問題。例如，有誰決定和宣布進入或解除緊急狀態(tài)？政府為應(yīng)對危機享有哪些權(quán)力？對公民權(quán)利可以做何種限制？對這些共性問題，美國、英國、法國、俄羅斯等一些國家都是通過制定統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急法解決的。我國沒有統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急法，對這種共性問題缺乏統(tǒng)一規(guī)定。在發(fā)生緊急事件后，容易產(chǎn)生政府與社會成員、中央與地方的責(zé)任不清，行使權(quán)力與履行職責(zé)的程序不明，應(yīng)急措施不到位等問題，影響及時有效應(yīng)對突發(fā)事件。

第二，中央一級的立法以行政法規(guī)和部門規(guī)章居多，這雖然保證了突發(fā)事件由行政機關(guān)應(yīng)急處理的特點，但由于缺少上位基本法的控制，致使法律之間的沖突現(xiàn)象曾出不窮。而且各部門都針對自己所負(fù)責(zé)的事項立法，缺乏溝通和協(xié)作。同時，地方之間，受地方保護主義的影響，許多立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發(fā)事件的合力與合作。

第三，許多立法在內(nèi)容上較為原則、抽象，又缺乏具體的實施細(xì)則、辦法相配合，致使可操作性不強。絕大部分立法重視緊急權(quán)力的配置，但卻忽視對緊急權(quán)力的限制和對這些權(quán)力造成的危害結(jié)果的救濟；重視縱向關(guān)系上機構(gòu)之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，忽視橫向?qū)用嫔系臋C構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與監(jiān)督；重視應(yīng)急措施上的實體性規(guī)定，忽視對其進行程序上的約束；重視官方機關(guān)和上級機關(guān)在處理突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)和強力，忽視了非官方機關(guān)和下級機關(guān)對其的配合和自治。

第四，一些領(lǐng)域的法律仍不完善。比如國防法、統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對法、恐怖性突發(fā)事件法，在我國至今仍是空白；事故性突發(fā)事件法和災(zāi)害性突發(fā)事件法雖然在我國發(fā)展得較為完善，但也存在過于分散化的現(xiàn)象。在災(zāi)害領(lǐng)域比較可行的立法思路是應(yīng)對分門別類，就不同的災(zāi)種單獨立法，并在遵循相同或相似的立法原則基礎(chǔ)上，建立部門災(zāi)害立法體系。應(yīng)盡快出臺一個規(guī)定災(zāi)害基本對策的《災(zāi)害對策基本法》。

第五，現(xiàn)有法律清理工作亟須進行。從以往立法建議來看，學(xué)者們往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出來就萬事大吉了，同時過于對立法的依賴，就會忽視其他已完善的法律手段，如法律的修改、修訂、法律的解釋等等。實踐證明，制定一部新法的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對舊法的修訂和解釋，而新法的頒布也只有建立在舊法已經(jīng)喪失修改或解釋的空間的前提下。

四，完善我國突發(fā)事件應(yīng)急法律體系的建議

首先，制定統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急法，對緊急狀態(tài)制度作出全面的規(guī)定。由于現(xiàn)行憲法對緊急狀態(tài)制度的規(guī)定十分原則，主要涉及緊急狀態(tài)的范圍、決定與宣布機關(guān)等幾個問題，對于緊急狀態(tài)下政府的行政緊急權(quán)力、公民權(quán)利的保護等諸多重要問題則未作出規(guī)定，因此，總結(jié)各種緊急狀態(tài)治理的共同規(guī)律和經(jīng)驗教訓(xùn)，并借鑒國際上的通行做法，及早制定一部統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急法，作為我國應(yīng)對各種突發(fā)事件的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，對于提高我國政府應(yīng)急管理水平具有重要意義。

統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急法在應(yīng)急法律體系中處于第二層次，其作為突發(fā)事件應(yīng)對的基本法，主要著眼于對各種突發(fā)事件所帶來的共性問題進行制度設(shè)計，規(guī)定各種突發(fā)事件下應(yīng)急管理的基本準(zhǔn)則和管理方法。一般說來，統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對法應(yīng)規(guī)定應(yīng)急法律的一般原則、突發(fā)事件應(yīng)對的管理機構(gòu)、突發(fā)事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、緊急狀態(tài)的宣布與應(yīng)對、緊急狀態(tài)的解除、法律責(zé)任等內(nèi)容。

其次，在一些重要領(lǐng)域制定新的法律，填補此類領(lǐng)域法律調(diào)整地空白，逐步扭轉(zhuǎn)這些領(lǐng)域無序、混亂的局面，并完善我國的突發(fā)事件立法體系。此類亟待制定的法律包括《國防動員法》、《恐怖事件應(yīng)急法》等；為健全災(zāi)害性突發(fā)事件應(yīng)急法律體系，應(yīng)根據(jù)需要出臺一些新的災(zāi)害防治法，如《臺風(fēng)防治法》、《沙塵暴防治法》等；對地震以外的其他地質(zhì)災(zāi)害突發(fā)事件也應(yīng)制定專門性的立法，以強化該災(zāi)害立法領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)；另外在對受災(zāi)者、殉職者、罹難者等人員進行法律救助、幫助和撫恤等領(lǐng)域，也有必要制定統(tǒng)一的法律，如《災(zāi)害救助法》、《災(zāi)后重建扶助法》、《罹難者與殉職者撫恤金法》等。尤其需要強調(diào)的是，隨著科技的不斷發(fā)展，科技帶來的風(fēng)險也會越來越大，突發(fā)公共事件難免會發(fā)生。突發(fā)公共事件具有高危險性、高破壞性，而僅靠責(zé)任單位或政府難以解決對受害人的救濟，需要全社會的共同參與，走法制化途徑。因此，有必要制定《突發(fā)公共事件保險法》，通過保險的方式，實現(xiàn)對受害人的救濟。

最后，在上述立法出臺以前或以后，根據(jù)法律規(guī)范效力等級的差異和一般法理，對現(xiàn)有突發(fā)事件應(yīng)急法律體系進行全面和系統(tǒng)的清理工作，消除同一層次、不同層次應(yīng)急法規(guī)范之間廣泛存在的矛盾和沖突，實現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)急法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。可以采取的清理方式包括修改法律、法律解釋、廢止法律或某一條文等。

OnPerfectingtheLegalSystemofPublicEmergency

Abstrct:TheconstructionoflegalsystemofpublicemergencyhasgottenalittleaccomplishmentbecauseoftheSARScrisisandthefrequentlyhappeningofpublicemergency.Butthelegalsystemofpublicemergencyhasnotbeenperfected,itexistsafewproblems,forinstance,itisshortofthefundamentallawofpublicemergency,thearrangementofnationalLegislationislow,manyprovisionsarecomparativelyabstractandtheyarenottobeeasilyoperated,thelaw-clearinghasnotbeendonewell.Onthebasisofanalysingthecurrentsituationandtheproblmsofthelegalsystemofpublicemergency,thisarticleconcludeswiththesuggestionsthathowtoimproveandperfectthelegalsystemofpublicemergency.

Keywords:publicemergencyemergencytreatmentlegalsystem

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