淺談民族區域自治法的核心

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一、我國的特殊國情是民族法學產生的現實條件

現存的特殊社會矛盾是一門新學科產生的條件。人類社會所產生的每一門學科，都與人的生存和發展密切相關。在人類社會實踐和發展進程中，每一門學科都會按照其所研究的特殊對象的發展來建立自己的學科體系，以為人類的生存與發展服務為宗旨。我國是一個擁有56個民族的多民族國家，各民族人民在歷史上共同創造了光輝燦爛的中華民族文化。我國民族區域自治是新中國的一項基本國策，是解決中國民族問題的基本政策。我國的民族區域自治制度的現實存在，正是民族法學產生的客觀依據。平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，是我國民族關系的基本原則。千百年來，我國各個少數民族在歷史上由于地理環境、社會制度的不同，形成了具有不同特點的生產生活方式、民族文化、宗教信仰和民族風俗習慣等。以國家立法的方式保證我國各少數民族人民根據自身特點實行民族區域自治，是我國貫徹落實社會主義民族關系的基本要求；民族法學就是以民族關系為主要調整對象的新興法學學科，其產生和發展具有歷史的必然性。中國的民族區域自治政策最早是1922年7月，在中國共產黨第二次全國代表大會的《宣言》中提出來的，它是中國共產黨第一次制定解決國內民族問題的綱領。1938年9月召開的中國共產黨的六屆六中全會，首次以黨的文件的方式明確了民族區域自治的思想。此后黨的民族綱領愈來愈明確地提出和闡釋了“民族區域自治”的正確主張。1947年5月1日成立了中國第一個少數民族自治區———蒙古自治區。1949年9月21日—30日召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，規定“各少數民族聚居的地區應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關，這個規定標志著中國民族區域自治政策的基本形成。”［2］在新中國成立之后，相繼建立了其他四個民族自治區以及民族自治州、自治縣、自治鄉。我國在建立民族區域自治地方的同時，積極開展民族區域自治法的制定工作，1952年8月中央人民政府批準頒布了我國第一部比較系統的帶有民族區域自治法功效的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》。1954年憲法頒布實施后，先后起草了8稿民族區域自治法綱要，1984年5月全國人大六屆二次會議通過的《中華人民共和國民族區域自治法》，是我國現階段實行民族區域自治的基本法律，構成了我國民族法的基本范疇。民族區域自治法的頒布實施，不僅從法律上規范了民族區域自治地方的少數民族人民的權利和義務，而且為我國實行民族區域自治的民族的發展提供了法律依據。民族法學研究的實質是為我國少數民族的生存和發展提供理論和法律支撐，我國民族區域自治制度和民族區域自治法的理論和實踐，都是民族法學所要研究的特殊對象。民族法學體系的建立是我國建立和完善社會主義民族關系的重要保障。從民族法學的提出到建立是一個逐漸明晰的過程。1988年全國人大民委、國家民委、中國社會科學院的有關部門，著手籌備成立民族法學研究會；1990年11月中國法學會民族法學研究會在北京正式成立。1991年國務院把民族法學列為法學學科之一，民族法學被正式列入《中國法律年鑒》中的法學學科行列，標志著民族法學學科的確立。民族法學學科的確立是我國經濟社會發展實踐的內在要求，是對我國民族區域自治制度發展的理論支持。民族區域自治制度作為我國三大基本的政治制度之一，是指在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方設立自治機關，行使自治權，實行區域自治。民族區域自治制度體現了國家充分尊重和保障各少數民族人民自主管理本民族內部事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結、互助、和諧以及共同繁榮的原則，體現了民族因素與區域因素、政治因素與經濟因素、歷史因素與現實因素的統一。民族區域自治法，則是從法律上保證了少數民族人民自己處理本民族內部問題的權利，是切實落實對民族區域自治制度的法律保障。根據2010年全國人口普查統計，在全國13億人口中，漢族人口為11.8億人，占總人口的90.56%；各少數民族人口為1.2億人，占總人口的9.44%。當前我國共有民族自治地方155個，其中包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣﹙自治旗﹚。民族自治地方面積占國土總面積的64%，實行區域自治的少數民族達到44個，自治地方的少數民族人口占全國少數民族人口的76%。此外，還建立了1500個民族鄉，作為民族區域自治的補充形式。因此，我國的民族關系非常復雜，這主要體現在以下幾個方面：﹙1﹚在民族區域內的自治主體民族和其他民族的關系；﹙2﹚散居少數民族和漢族的關系；﹙3﹚自治區內的主體民族和漢族的關系；﹙4﹚少數民族內部之間的關系及少數民族之間的關系等。建立民族法學體系，調整民族關系，協調好民族經濟、文化、科教衛生等公共事業的發展，有利于我國社會主義民族關系的和諧和穩定，在我國經濟社會發展中已經發揮了日益重要的作用。民族法學體系由國家法律體系中的全部民族法律規范構成。民族法學體系的構成與我國民族區域自治制度的發展內在相關，它是以憲法中的民族條文為指導，以民族區域自治法和散居少數民族平等權利保障法為主干，包括涵蓋在其他法律中的各種民族法律、法規條款。“民族法學學科研究的內容，主要是研究兩種法律制度的產生及發展的規律、研究馬克思列寧主義的民族法律觀、研究我國乃至世界各國有關民族問題的法律法規及民族政策，既包括縱向研究，又包括橫向研究。”［1］科學研究的目的最終是為現實社會中的人服務的，無論民族法學學科橫向研究或者縱向研究，都是為建立我國正確的社會主義民族關系服務的，其學科的消亡將隨著我國民族問題的最終解決以及世界民族問題的消亡而消亡。我國少數民族聚居區實行區域自治，為民族法學體系的產生和發展提供了現實土壤，其中民族區域自治法作為民族法學體系的主干，是民族法學研究的核心內容；民族自治地方的自治條例和單行條例構成民族法學體系的具體內容，它們是民族自治地方權力機關根據本民族特點而實行的法律規范的總和，具有鮮明的地方特點和民族特點，對它們的研究直接涉及到民族關系中的具體問題。在我國經濟社會發展的過程中，將會不斷出現許多意料不到的新問題，它們為民族法學的研究提供了新的實踐經驗和研究對象。依法調整好發展中的民族關系，正是民族法學不斷發展的實踐動力。

二、民族區域自治法是民族法學體系中較為成型的學科

民族區域自治法是調整民族區域自治關系的法律規范的總稱。“廣義的民族區域自治法蘊含著民族區域自治法的體系問題。其特點：一是以《中華人民共和國民族區域自治法》及其《實施細則》、《自治條例》、《單行條例》、《變通規定》、《補充規定》等專門的民族法規為其體系的基礎；二是以憲法和其他法律關于民族區域自治的規定為其體系的絕對邏輯結構；三是以涉及民族自治地方的所有法規和規范性文件的有關規定為其體系的相對邏輯結構。狹義的民族區域自治法，通常是指由全國人民代表大會通過的《中華人民共和國民族區域自治法》這個法律文件。”［1］新中國成立之初，我國根據馬克思列寧主義關于民族問題的論述，結合本國特殊的國情和所處的歷史時期，在處理民族問題時采取了具有中國特點的民族區域自治制度，而民族區域自治法就是落實我國民族區域自治制度的一部專門的法律規范。民族法學體系在產生之初，其研究的主要問題和核心內容是為我國民族區域自治制度的不斷完善提供理論支撐，其基本的構成內容就是民族區域自治法等法律、法規，民族區域自治法居于民族法學體系的核心地位。當前，我國民族區域自治法的貫徹和落實還需要進一步的司法解釋，民族區域自治法賦予民族自治地方的經濟、社會、文化自主權的落實，都是我國民族法學研究必須關注的問題；在不同的民族地區存在著不同的經濟文化類型，在中國現實轉型期，如何根據地域特點、歷史特點和民族特點完成民族地區經濟發展方式的轉變，其中所遇到的各種民族關系的調整，是民族法學進一步發展所要解決的關鍵問題。因而開展對民族法學的研究，對于促進民族區域自治制度在民族自治地方的貫徹落實，對于推動民族區域自治法在全國范圍內正確實施確實關系密切。民族區域自治法的研究已經形成基本體系。民族區域自治法的研究已經形成了有利的條件，這主要體現在以下三個方面：﹙1﹚我國民族區域自治制度的實踐歷程，是民族區域自治法研究的重要現實依據。我國民族區域自治制度60余年的實踐，為民族區域自治法的研究提供了寶貴的實踐經驗，民族區域自治法的很多方面還需要根據社會的發展做進一步的豐富和完善，這就需要在民族區域自治法研究已有成果的基礎上做進一步的深入探討，協調好民族地區之間、民族自治地方和中央的利益關系。﹙2﹚我國很多高校和科研機構已經形成了研究民族法學的專門機構和科研人員。我國從民族法學學科的提出到建立和發展，已經形成了一批研究民族法學的教學科研隊伍，很多高校設立了民族法學的碩士點和博士點，所有這些，均為民族區域自治法的研究提供了大量的人才儲備。﹙3﹚我國已經出版了多部關于民族區域自治法研究的專門著作，這些都已構成了民族法學研究的有利條件，為民族法學的進一步研究提供了一個良好的基礎。目前，民族法的規范文件表現形式主要有：《中華人民共和國憲法》中有關民族關系、民族問題的法律條款；《中華人民共和國民族區域自治法》和有關散雜居少數民族權益保障的規定；國家立法機關在制定適用于全國范圍的統一法律時，根據少數民族的特殊情況采用專門條款做出的特別規定；最高國家行政機關為執行憲法和法律在制定適用于全國范圍的行政法規時，考慮到少數民族的特點采用專門條款做出的特別規定；國家最高行政機關專門制定的有關民族關系、民族問題的單行行政法規；省、直轄市制定的有關本轄區內的民族關系、民族問題的地方性法規；民族自治地方制定的自治條例和單行條例，以及依法制定的補充或變通規定。民族區域自治法的研究已經形成了基本的體系。自從《中華人民共和國民族區域自治法》誕生以來，依據民族區域自治法出臺的民族自治地方的自治條例和單行條例，已經初步構成了民族自治地方實行民族區域自治法的基干，使得民族區域自治法在民族法學體系中不僅是基本組成部分，而且已經形成了相對完善的體系。民族區域自治實踐是民族區域自治法進一步完善的現實依據。《中華人民共和國民族區域自治法》于1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次全體會議通過并頒布實施；2001年2月28日根據第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議《關于修改﹤中華人民共和國民族區域自治法﹥的決定》修正。民族區域自治法實施已歷經29年，如何進一步細化民族區域自治法規定的民族區域自治地方的自治權、如何調節中央各部門與民族地區之間的利益、不同民族地區之間的合作與競爭等等，在民族區域自治法的貫徹落實、監督等環節都遇到了很多現實問題，這些問題都是進一步完善民族區域自治制度的重要實踐材料，為理論的發展提供了源源不斷的動力。新中國成立之初，我國不同的少數民族社會發展處在不同的社會階段，有的處于原始社會末期、有的處于奴隸制社會中、有的還處在深山狩獵狀態，不同的民族發展階段不同。在實施民族區域自治制度時，如何根據少數民族的地域性、民族性、社會發展階段來保障少數民族群眾的權利，尊重他們的風俗習慣，改變他們陳舊的生產生活方式，建立新的社會主義新型民族關系，這些都需要因時、因地制宜。根據民族自治地方的民族特點貫徹落實民族區域自治法，還需要做大量的細化工作，切實做到具體問題具體分析，這些都是豐富和完善民族區域自治法亟待解決的新課題。

三、民族區域自治制度是民族法學研究的基本內容

民族區域自治制度的現實存在是民族法學得以發展的根本。我國民族區域自治制度的豐富實踐，為民族法學研究提供了現實動力。在民族區域自治制度的實踐過程中，需要不斷地根據新的時代要求，不斷地調整民族間和民族內部的關系尤其是經濟關系。它涉及到民族內部經濟利益的分割、民族間經濟利益的劃分以及地方與中央利益的協調；在我國正在進行的工業化和城鎮化進程中，如何以法律條文來規范新出現的民族關系，是一項非常重要的研究任務。民族法學在調整民族關系中起著舉足輕重的作用，它的研究為我國少數民族地區調整經濟、政治、文化等關系提供理論依據。我國要完成全面建成小康社會的歷史任務，在經濟建設過程中還會不斷地遇到很多新的問題。譬如，少數民族人民如何應用民族區域自治法賦予他們的經濟、文化、立法、社會事業發展的自主權來發展本民族地區的經濟社會事務，這就是一個需要進一步探討的問題，所有這些也都是民族法學研究面臨的實踐問題。民族法學涉及的民族關系非常廣泛，幾乎涵蓋整個民族地區少數民族內部和少數民族間的關系。新的歷史時期社會主義現代化建設的偉大實踐，尤其是民族區域自治制度實施的偉大實踐，為民族法學的研究提供了更加廣泛的研究領域，成為民族法學體系生命力的重要支撐。民族法學研究的實質就是為調節我國的民族關系服務。民族區域自治法在民族自治地方得到全面貫徹、落實和實施，既是民族法學研究的起點又是終點。我國是一個多民族國家，各個民族由于歷史發展階段差異和地理分布的區別，形成了不同的經濟文化類型。針對不同少數民族的經濟社會發展實際，應該采取不同的方針政策，使國家的法律法規更加切合民族地區少數民族的實際情況并得到貫徹落實，促使少數民族經濟社會能得到又好又快的發展。在民族區域自治制度60余年的實踐中，民族區域自治制度本身在不斷完善的同時，迫切需要認真總結實施民族區域自治法的經驗，把它上升到理論的高度，用以豐富和完善民族區域自治法的條文內容；更需要國家權力機關對《民族區域自治法》制定具體實施的細則和規定，以便于民族自治地方創造性地貫徹實施。民族法學的研究是為我國少數民族經濟社會發展服務的，它的具體落腳點就在依據民族區域自治法有關自治權的規定，通過國務院制定行政法規和民族自治地方制定的自治條例和單行條例，調動民族地區少數民族群眾的積極性和主動性，在國家的幫助下，獨立自主地發展當地的經濟、政治和文化事業，盡快縮小民族地區同東中部發達地區的差別，從整體上建設和發展民族地區的小康社會。民族區域自治制度作為我國三大基本政治制度之一，其存在和發展就是民族法學研究的現實條件，錯綜復雜的民族關系是民族法學研究的特殊對象。從完善民族立法的視角看，理論存在的意義不只是對實踐經驗進行理論概括，更重要的意義還在于理論的預見性，為以后實踐的發展提供思路并在發展中不斷完善其理論。從這個意義上講，我國民族法學的發展任重道遠。民族自治地方的自治條例和單行條例是民族法學的重要組成部分。截至1996年底，全國155個民族自治地方制定的自治條例批準實施的有123個，批準實施的單行條例有113個。民族法學的產生，直接源于1982年《中華人民共和國憲法》對于民族區域自治制度這一基本政治制度的規定，以及1984年《中華人民共和國民族區域自治法》這一調整民族關系的基本法的出臺。民族區域自治法明確規定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。民族自治地方權力機關怠于對自治條例和單行條例的制定和執行，就是對民族區域自治法的褻瀆和怠惰，就是民族自治地方權力機關對民族區域自治地方經濟社會發展的失職瀆職。從立法程序和法律效力的角度看，自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答復。我國民族法學的體系構成，是以根據憲法精神制定的民族區域自治法為主干的，根據民族區域自治法而實行的民族自治地方的自治條例和單行條例則是調整民族關系的重要法規，它們共同構成了民族法學體系。在我國民族區域自治法的貫徹落實中，還存在很多需要進一步完善立法和執法的問題，如我國民族區域自治法規定了民族自治地方的立法權，而當前我國五大民族自治區還沒有一個出臺了民族自治區自治條例。這不僅需要得到國家立法機關和相關國家權力機關的扶持和幫助，還需要通過建立和健全民族自治地方的立法和司法程序來實現，更需要積極調動民族自治地方人民的積極參與才行。民族自治立法是民族區域自治政策和民族區域自治制度實施的保障，是地方經濟社會發展自主權得到落實的重要保證。當前，有關我國少數民族自治地方自主權落實的法規和政策還不完善，保障機制也不很健全，這個問題必須通過落實“十二五”規劃提出的“加快民族自治地方立法進程”的建議，從中華民族整體利益全局和構建和諧社會的大局出發予以解決。

本文作者：宋才發馬琴工作單位：中央民族大學