土地征收法律構建論文

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一、土地征收中政府責任的法理念

責任政府是指一種責任明確且得到有效履行的制度安排和行政理念。責任政府的實質是“權責統(tǒng)一”的法理念，“權責統(tǒng)一”的法理念，內在地包含著權責的對等與一致、權力的監(jiān)督與制衡和完善的責任追究制三者的有機統(tǒng)一。政府在行使公共權力的過程中，除了公利性、利他性以外，它還有其自身的利益并利用上述機會實現自己的利益。歷史證明，權力越是集中，濫用的可能性越大。所以必須建立責任追究制度也就是懲罰制度，嚴密的責任追究制度是實現責任政府的重要保障機制。責任政府的“權責統(tǒng)一”的理念內在要求政府出現了違法行為，必須要追究責任。問責制是責任政府建設的核心，只有建立起問責機制，建立完善引咎辭職制度、彈劾制度及其他各種懲戒監(jiān)督制度，使得違法官員因錯而異地各受其咎，才能使政府官員樹立正確的依法責任意識，從而真正保護公民的合法權益。尤其是在我國目前土地征收中政府責任問責機制存在權責劃分不清、問責體系不完善、問責主體缺位懲治措施不到位和問責范圍太窄等缺陷的情況下，加強問責機制的完善對于約束政府的公權力和實現政府的責任，無疑具有巨大意義。

二、完善土地征收中政府責任的制度構建

（一）明確界定公共利益，建立土地征收目的合法性審查機制

在土地征收中，出現一些地方政府濫用土地征收權，最大原因就是我國憲法沒有明確界定何為公共利益。韓國《土地征收法》第2條中的公共利益規(guī)定了五個方面,即國防軍事事業(yè),鐵路、公路、港口等公益事業(yè)。我們必須向上述發(fā)達國家學習，明確界定何為公共利益，并應建立土地征收目的合法性審查機制。關鍵在于嚴格區(qū)分公益性和非公益性建設用地，確保土地征收權只能為公共利益的需要而行使。要明確規(guī)定縣級和縣級以上人民政府才具有征地權。

（二）政府責任相應法律規(guī)范的完善

現行法關于土地征收中政府責任的規(guī)定許多地方過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。那么如何完善土地征收中政府責任相應法律規(guī)范呢？筆者認為，應針對我國目前土地征收中政府責任法律不規(guī)范的問題，從以下幾個方面完善：

1.確立對被征收者進行補償的原則

憲法是我國的根本法，是其他各種部門法律、法規(guī)制定的基礎，應該對各個領域的基本問題做出原則性的規(guī)定。我國《憲法》第10條規(guī)定了政府對被征地者給予補償的責任，但未對土地征收補償原則做出規(guī)定，而只是說要補償，這顯得過于寬泛，很難起到引領和規(guī)制作用，從而使征地補償原則在我國缺乏憲法基礎和保障，這也就導致了征地補償標準缺乏相應的基礎保障。因此，在《憲法》中，應規(guī)定土地征收中對被征地者進行補償的原則。

2.完善對政府違法征地的處罰法規(guī)

土地違法主要有以下表現形式：文件批準改為口頭批準或者暗中支持；調整規(guī)劃、補辦手續(xù)，比如開發(fā)商看中哪塊地就給哪塊地，先占了再說，不合規(guī)劃就調整規(guī)劃，沒有手續(xù)就補辦手續(xù)；以調整農業(yè)結構為名占用耕地搞建設。因此，應該完善《土地管理法》，針對政府違規(guī)征收土地的表現形式，有的放矢，制定出完善的法律條文。

3.完善政府規(guī)定相關補償費用標準的法規(guī)

我國現行土地征收補償費用總的情況是偏低，其原因在于補償方式單一、補償范圍少、補償標準不科學等缺陷。應完善政府規(guī)定相關補償費用標準的法規(guī)，使政府盡量制定出科學、合理的補償規(guī)定。

三、創(chuàng)新土地征收中政府責任管理機制

土地征收中政府責任的實現還在于政府責任管理機制的創(chuàng)新，只有責任管理機制的創(chuàng)新才能實現權力的制約和監(jiān)督。所以應健全和創(chuàng)新以下責任管理機制。

（一）建立健全土地征收信息公開機制

為防止土地征收中存在的種種弊端，就必須實行土地征收過程中信息的透明公開。首先要健全信息公開制度，通過媒體、政府網絡等現代信息手段，進一步加強政府管理的透明度，做到及時、透明、高效并接受群眾的監(jiān)督。

（二）建立健全政府及其征地官員問責機制

政府及征地官員問責機制能夠使政府和征地官員樹立正確規(guī)范的征地意識，做到依法征地、依責任征地。首先，必須明確各級政府官員的權力和責任，建立問責獎懲機制。其次，必須建立土地征收中嚴格的職責規(guī)范評價標準體系，針對征地申請、審批、公告、組織實施、補償、爭議裁決等不同環(huán)節(jié)及不同層次政府部門的崗位特點，建立相應的崗位職責規(guī)范評價標準體系，并以相應的法律法規(guī)來確定。

（三）建立健全廣大失地農民參與土地征收政府責任維護機制

失地農民已成為我國社會一個廣大的社會群體，土地征收中政府責任的實現需要得到來自廣大失地農民的自下而上的監(jiān)督。當前，廣大失地農民參與土地征收中政府責任維護機制，應完善以下幾個參與機制。

1.建立健全土地征收聽證機制

聽證會是現代民主國家普遍采用的一種責任管理機制，它有利于實現政府管理過程的公開化、公平化和民主化，保障公民的權益免受侵害。在土地征收中，政府通過公開聽證，可以廣泛聽取普通民眾、專家和失地農民的意見，盡可能保證征地有關決策更符合公共利益和失地農民的合法權益。《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定，凡是征用農民承包土地中涉及安置補償等農民切身利益的問題，農民有權提出聽證。但是根據這一規(guī)定，土地征用中的聽證程序不會自然開啟，需要農民主動提起方能啟動。

2.建立健全土地征收調查民意反饋機制

通過民意調查了解民眾對政府的期待，對政府征地政策和行為的評價，是政府履行職責的晴雨表。因此，建立健全民意調查反饋機制，聽民意、察民情，給政府征地決策提供一個有效的參考。

3.建立健全土地征收公眾社團組織參與機制

現代民主社會的一個標志便是各種各樣的社團組織的興盛發(fā)達，這些社團組織既包括以盈利為目的的利益團體，也包括非營利組織，它們是有效溝通公民個體與國家間關系的重要媒介。失地農民可以通過這些社團組織，將個人意愿轉化為一種群體的呼聲，以期引起重視，以達到監(jiān)督政府及其工作人員的作用。

四、完善土地征收中政府責任的程序保障

土地征收中的政府責任實現有賴于恰當的程序控制，即要更好地實現土地征收中的政府責任，應進一步完善土地征收中政府責任的程序保障，以此促進土地征收中政府責任的順利實現。

（一）政府責任的監(jiān)督機制

責任的實現在一定程度上離不開對其進行有效的監(jiān)督。要想有效地實現土地征收中的政府責任，還應完善土地征收中政府責任的監(jiān)督機制。

1.加強政府內部行政機關對土地征收中政府責任的監(jiān)督

要想更好地促使土地征收中政府責任的有效實現，應加強政府內部行政機關對土地征收中政府責任的監(jiān)督。改革政府內部行政監(jiān)督制度，發(fā)揮內部行政監(jiān)督的整體優(yōu)勢，這樣才能有利于消除土地征收中濫用征地權以及其他腐敗現象的發(fā)生。為了達到這一目的，一是政府要完善層級監(jiān)督制度。這主要是上級政府對下級政府的監(jiān)督，但也包括下級政府對上級政府的監(jiān)督。在土地征收中，上級政府可以對下級政府的征地申請、公告、組織實施等予以監(jiān)督，可以通過征地備案、行政復議、報告工作等實施監(jiān)督；上級政府應該把對下級政府及其征地官員在征地過程中行為的監(jiān)督納入日常工作，用制度加以規(guī)范化，使下級政府及其官員經常處于上級政府和領導的監(jiān)督之下。二是政府要完善其行政監(jiān)察機關監(jiān)督制度。政府應更好地發(fā)揮行政內部監(jiān)督機關的功能，努力使其行政監(jiān)察機關成為獨立機構，實行黨政分開、垂直領導，以確保其監(jiān)督作用的發(fā)揮。

2.完善司法機關對土地征收中政府責任的監(jiān)督

司法監(jiān)督作為監(jiān)督系統(tǒng)中的一個重要的組成部分，對被監(jiān)督對象今后的行為有著強大的威懾、引導作用。因此，要想更好、有效地實現土地征收中政府責任，必須完善司法機關對政府征地行為的監(jiān)督。一是要完善人民法院審判監(jiān)督機制。在土地征收過程中，當公眾對政府行為不滿而上訴至法院時，人民法院應積極、妥善、公平地做出判決，維護好弱者的合法權益，督促政府履行其責任。二是要完善人民檢察院的監(jiān)察監(jiān)督機制。面對土地征收中存在的問題，應該完善監(jiān)察監(jiān)督機制，充分發(fā)揮檢察院的監(jiān)督功能。對政府征地引起的案件，真正地確保檢察院的獨立性、權威性和行使權力的統(tǒng)一性，切實履行其監(jiān)督職責，這樣才有利于檢察院利用其監(jiān)督功能促使土地征收中政府責任的實現。

（二）建立經濟公益訴訟機制

在土地征收中侵犯社會公共利益、危害社會秩序的行為常有發(fā)生。有權利必有救濟，在國外，公益訴訟機制早已成熟，但我國仍沒有建立該制度。建立我國的公益訴訟制度包括經濟公益訴訟（或稱民事公益訴訟）和行政公益訴訟。總之，頒布《土地征收法》及其建立相關的制度是我國改革開放和經濟發(fā)展的重要因素，是國內經濟建設發(fā)展環(huán)境下的必然要求，是改革開放經濟建設的內在要求。完善土地征收制度，加強各種政府責任追究制度，完善被征收人權益救濟體系，有利于保護被征收人等各方面的合法權益，是提高政府責任的重要舉措。

作者：鞠磊工作單位：中共贛榆縣委黨校教務辦