政府國際法律組織管理論文

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引言

政府間國際組織是國家間多邊合作的法律形式，是廣泛活躍于國際社會并有著重大影響的非國家行為體。從法律角度考察政府間國際組織（以下簡稱國際組織），最基本的問題是國際組織的法律地位問題，也就是國際組織在國際層面與國內層面的法律人格問題。這一問題關系到國際組織能否獨立、有效地履行其職能、實現其宗旨，關系到國際組織與其成員國及其他國際法主體之間的關系，其重要意義早為人們所共知。事實上，國際組織是否應該并已實際具有法律人格已經不是一個理論問題而是一種客觀現實了。從上個世紀40年代末國際法院關于賠償案的里程碑式的咨詢意見起，到60年代末蘇聯東歐學者的基本認同，有關國際組織法律人格的理論爭論似乎已經塵埃落定了，[1]但是，實際上圍繞這一問題的深層次的理論探討始終沒有停止。隨著國際組織數目的日益增多，國際組織在國際事務中作用的日益增強，同國際組織法律人格相關的問題表現得更加復雜深入，更加具體現實，以至于一些基本的問題屢屢被重新提起，一些新問題又脫穎而出。比較集中的至少有下列三個問題：一。國際組織法律人格的法律根據和法理基礎；二。該人格的內涵和表現形式；三。該人格屬性的法律后果。國外學者關于這三個問題的論著已連篇累牘，經久不衰，而國內學界在這方面的討論仍寥若晨星，淺嘗輒止。本文不避淺陋試圖對上述三個問題作一深層次探討，以就教于學界同仁。

鑒于國際組織的活動跨越于國際、國內兩類法律秩序，本文關于國際組織法律人格的討論也將分別從國際法和國內法兩個層面展開。

一、國際組織法律人格的根據

1.國際組織的國際法律人格

國際法律人格，也稱國際人格，通常是指能獨立參與國際法律關系并直接承受國際法上的權利義務的能力和資格。只有具備國際人格的實體才能成為國際法主體，國際人格和國際法主體這兩個概念因而也常交替使用。[2]轉統國際法認為，主權國家是唯一的國際法人格者，也就是唯一的國際法主體，而國際組織，至少在它的早期，不被承認為國際法人格者或國際法主體。然而，現代國際法傾向于認為，在國際人格和國家主權之間并沒有必然的聯系。[3]意味著不排除非主權國家的實體，也可能擁有某種國際人格。國際法院在其1949年賠償案咨詢意見中，明確否定了只有國家才是國際法主體的觀點，指出各國集體活動的逐漸增加已經產生某些并非國家的團體（按指政府間國際組織——引者）在國際舞臺上活動的情況，這種新的國際法主體不一定是國家或具有國家的權利和義務，因為“在任何法律體系中，各法律主體在其性質或權利范圍上不一定相同，它們的性質取決于社會需要”。[4]國際法院不但在該咨詢意見中，根據暗含權力理論推論出聯合國具有國際人格，從而產生了多米諾骨牌效應，其他政府間國際組織也都在實際上在不同范圍內被承認為國際人格者，而且在它于1980年解釋世界衛生組織與埃及1951年協定的咨詢意見中，明確斷言“國際組織是國際法的主體，受國際法一般規則、這些組織的組織法或它們作為締約方的國際協定對它們所設任何義務的拘束”。[5]看來，國際組織具有不同于其成員國的單獨的國際法律人格這一點，已經是一個不爭的事實了。[6]

不過，有一個問題卻是不甚明了的：與國家相比較，國際組織的國際人格究竟從何而來？它的法律根據和法理基礎是什么？在這一點上主權國家很清楚：國家的國際人格是與生俱來的，固有的，客觀的，是國家在國際法上基于主權的一種基本屬性，是一般國際法所普遍承認的。那么國際組織呢？迄今為止，大多數國際組織的組織約章本身都沒有明文規定國際組織具有國際法律人格，從成文法的角度看，國際組織在國際法上的地位是不確定的。[7]由此引發了一場關于國際組織的國際法律人格根據的學理論戰，出現了眾多的理論和說法。就其觀點的差異而論，傳統上可分為三派：[8]第一派以前蘇聯東歐學者的觀點為代表，認為只有在組織約章中明確賦予國際組織以國際人格的情況下，這種法律人格才存在。[9]按這種觀點推論，凡沒有在組織約章中明確規定的國際組織，不得享有國際人格，這無異于否認了現今國際組織的大部分不具有國際人格。因為在實踐中，通過組織約章明確授予國際人格的情況始終是少數例外，而不是一種規則。[10]顯然，這是“約章授權論”的觀點。

第二派觀點以北歐學者斯耶斯第德為主要倡導者，堅持國際組織具有客觀國際人格的說法。他們認為，國際組織國際人格的基礎不在于其基本文件的規定或其創立者的意圖，而在于國際組織存在這一客觀事實。就其國際人格不依賴于成員國的主觀意愿而存在這一點而論，這種人格是客觀的。國際組織從根本上說是國際法的一般性主體，擁有固有的能力，其國際人格是國際法所賦予的。[11]顯然，這是一種“客觀人格說”或“固有人格說”的觀點。這種觀點忽略了國際組織的國際法主體資格同國家的差異，過分強調國際組織的固有權力，強調其國際人格同成員國意愿的分離，這種說法不論在實踐中還是理論上都難以自圓其說。

第三派觀點可以說代表了當今學界的主流看法。該看法首先確認了國際組織具有國際人格者地位，其次強調，這種國際人格不是基于組織存在的事實本身而產生，而是由國際組織的組織約章明示或暗示賦予的。再次，該派觀點中的“暗含權力”論學者強調，國家的國際人格是本身固有的，而國際組織的人格則是派生出來的，二者必須有所區分。[12]從探尋國際組織國際人格的由來的角度考察，第三派觀點實際上是“約章授權論”與“暗含權力論”的一種結合，它不否認組織的國際人格可以經由組織約章明確授予，但更強調在沒有約章規定的情況下，可以通過“暗含權力”理論推論出國際組織的國際人格。這一觀點，前者有國際實踐為證，后者則主要是依據國際法院的咨詢意見。

從實踐考查，的確，自從聯合國成立以后，隨著國際社會日益向實際存在的多種類型的國際法主體開放，在組織約章中明確規定國際組織的國際人格的現象多了起來。例如歐洲煤鋼共同體條約（第6條）、國際農業發展基金協定（第10條1款）、聯合國海洋法公約（其第176條規定了國際海底開發局的國際人格）、西非國家經濟共同體條約（第88條1款）、東南非洲共同市場條約（第186條1款）、南圓錐形共同體組織議定書（第34條），以及國際刑事法院規約（第4條1款），如此等等，不一而足。不可否認，以國際公約的形式予以明確規定，是授予國際組織國際人格的最直接、最有效的方式。但是，這不是唯一的甚至未必是主要的方式，因為絕大多數國際組織的基本文件都沒有類似的規定，它們的國際人格是組織基本文件默示賦予的，也就是說，承認基本文件暗含著授予國際組織以國際人格的權力。這種實踐的最初和主要的根據就是國際法院在賠償案的咨詢意見。

其實，早在1945年的舊金山聯合國家國際組織會議上，就有人建議在憲章中明確規定聯合國的國際人格，但被會議第四委員會第二小組委員會的報告拒絕了。其理由是，此種做法是多余的，因為憲章作為一個整體，其條文實際上將暗含這一意思。[13]這份報告的遠見和洞察力令人震驚，可惜不具有法律效力。當1949年國際法院面對是否確認聯合國在憲章沒有明文規定的情況下具有國際人格的問題時，全體法官一致認為，聯合國被設計成國際協調中心因而具有特殊的使命、權利和能力。“該組織被期待并在事實上行使和享有那些職能和權利，只能被解釋為是以聯合國擁有很大程度的國際人格及國際舞臺上的能力為前提的。聯合國是當今世界最高類型的國際組織，如果沒有國際人格就無法實現其創立者的意圖。必須承認，成員國通過賦予聯合國一定的職能、義務和責任，也就賦予它為有效實現那些職能所必要的能力。……因此，本法院的結論是，聯合國是一個國際人格者”。[14]在這里，國際法院實際上是運用國內法上的“暗含權力”理論，對聯合國憲章進行了解釋。它從聯合國的創立意圖和職能需要出發，推論出聯合國應具有為實現其宗旨、履行其職能所必須的某種權力，即使憲章上沒有相應的明確規定也不妨礙它實際上暗含著這種權力。這種推論，嚴格以憲章為根據，正是鑒于憲章明確規定了聯合國的各種權利、義務和權力，才能得出它同時也暗含著賦予聯合國以國際人格的意圖，否則無法承擔這些權利、義務和權力。這一推論過程，表明了在憲章的明文規定與暗含意圖之間的因果關系，為確立聯合國的國際人格找到了根源。法官們特別強調了聯合國的國際人格屬性同成員國的意愿之間的關系。他們的觀點很明確，推論出聯合國具有國際人格，正是為了體現和實現聯合國創立者的意圖，二者是完全一致、緊密聯系的，從而實際上把聯合國國際人格的效力根據，建立在創始成員國的立法意圖和共同同意的基礎上。

國際法院的咨詢意見雖然僅僅是針對聯合國而言的，但是這一充滿睿智、令人信服的推理過程和暗含權力理論，卻被國際社會廣泛接受和仿效，具有普遍的示范效應，使得幾乎所有未被基本文件明確授予國際人格的國際組織，都可以基本文件的默示授予為根據而取得國際人格。

國際組織國際人格的取得根據問題，雖然因賠償案咨詢意見而取得突破性的解決，但是同時也伴隨著產生了與此種人格相關聯的一些問題，必須同樣引起重視。其中至少有下列三個問題值得注意。

首先是國際組織的國際人格同國家的區別。國際法院雖然確認了聯合國具有國際人格，但又特別強調，這并非說聯合國是一個國家，其法律人格、權利和義務同國家是一樣的；也不意味著它是一個“超國家”，其權利義務總是在國際層面，甚至在國際層面上有比國家更多的權利義務。說它是國際人格者，只是表明它是一個國際法主體，有能力取得國際法上的權利義務。[15]這段意見的用意在于提醒人們，雖然都是國際法主體，都具有國際人格，但不能把國際組織與國家等同起來，混為一談。在國際法律體系中，法律人格是各不相同的。其法律性質取決于國際社會的需要，其權利范圍也并非一致。[16]至于國際組織的國際人格同國家相比有哪些不同，國際法院沒有進一步具體說明。不過通常認為，主權國家擁有國際法所承認的國際法主體的全部國際權利和義務，而象聯合國這樣的國際組織所擁有的權利義務，則取決于組織約章所標明或暗含的、或在實踐中發展起來的組織宗旨和職能。[17]也就是說，主權國家是主要的、典型的國際人格者，具有完全的國際人格，而國際組織只是在有限范圍內是國際法的主體和國際人格者，是不完全的國際人格者，具有有限制、有條件而非一般的國際人格。[18]如果進一步地探究，不難看出，國家的國際人格是國家的根本屬性——主權所決定的，是其本身固有的，是主權性人格；而國際組織的國際人格則是組織的約章明示或暗示授予的，因而是派生的。其權利、能力的性質和范圍主要取決于組織的職能需要，是一種職能性權利和權力。從這個意義上說，國際組織的人格不妨稱之為職能性人格。[19]

其次，各政府間國際組織享有不同程度和范圍的國際人格。雖然所有國際組織都可援引賠償案咨詢意見的理由，斷言自己享有組織基本文件上沒有明示宣告的國際人格，但是這決不表示所有的國際組織在國際法上都享有同等的法律地位和能力。[20]這與國家相比是很大的差異。所有主權國家都平等地享有國際法所承認的同等的主權權利和國際人格，而每一個國際組織國際人格的程度和范圍卻是一個個案，其差異取決于各自基本文件所規定的不同的宗旨與職能。可以肯定地說，每一個國際組織都擁有自己獨特的權利能力和行為能力。因此在國際組織法上，法律人格并不是一個抽象的劃一的概念，而是有其具體不同的內涵的。這也恰恰驗證了國際組織法的一個特征：國際組織法在很大程度上并不具有一套統一的固定的可以普遍適用于所有國際組織的原則、規則和制度，它不過是把各國際組織產生和運作過程中共同遇到的法律問題歸納、抽象出來，形成為一套規范性或指導性的法律模式，其真正適用須結合每一個國際組織的具體情況。

第三個問題是，國際組織由暗含權力推論出來的國際人格是否具有客觀性，對于沒有承認該國際人格的非成員國是否有效。這一問題的實質在于，國際組織的這種人格究竟在多大范圍內有效和得以發生。國際法院在咨詢意見中明確斷言，聯合國具有客觀的國際人格，即使對非成員國也有提出國際求償的能力，其理由是，聯合國是由代表國際社會絕大多數的國家組成的。[21]顯然，國際法院在這里把成員國的普遍性作為制定聯合國具有客觀國際人格的依據。如果照此推理，是否意味著非普遍性國際組織就不具有客觀的國際人格，其人格效力僅限于成員國呢？這一點是不清楚的，賠償案咨詢意見實際上是向國際社會提出了一個懸而未決的問題。聯合國的國際人格因其成員國的普遍性而具有客觀性，這一理由能否使之成為一條一般性原則或規則，是值得商榷的。現今多數學者認為，從理論上看，國際組織客觀人格的概念同條約的相關性原則是對立的。眾所周知，“條約不及于第三方”。國際組織的組織約章本質上是一個條約，對于非成員國的第三方不具有約束力，而國際組織的法律人格也是針對其成員國而言的，對非成員國不具有同等效力。因此，非成員國享有充分自由，以決定是承認還是否認這種人格。[22]雖然一般來說，非成員國沒有特別的理由去拒絕承認一個國際組織的國際人格，但是也絕無義務去承認這種人格。不過事實上，除了曾經發生過前蘇聯東歐國家拒絕承認歐洲共同體法律人格的情況外，[23]迄今為止，還沒有發生過非成員國拒絕承認一個國際組織的先例。[24]因此，客觀人格問題在實踐中看來已經得到了解決。據國際組織法專家阿美拉辛荷的研究，國際實踐表明，國際組織的客觀人格同成員國數目的多少及是否被非成員國承認無關，國際法院的咨詢意見也無意確立關于國際組織客觀人格的一般性標準。國際組織的客觀存在并且擁有一定的法律能力這一事實，使得非成員國在與國際組織的交往時往往視之具有國際人格，而無須予以正式承認。他的結論是，國際組織事實上具有客觀法律人格，而不論其成員國多少或是否被第三國承認。這一結論的得出，也許符合實際情況，但似乎尚缺乏令人信服的論證過程，因此至今仍受到置疑。[25]

2.國際組織的國內法律人格

國際組織不但在國際層面，而且也在國內法律秩序中，擁有不同于成員國的自主的法律人格，以便能獨立行使其各項職能。比較而言，國際組織國內人格的取得與承認，要比其國際人格來得明確和簡易。

絕大多數國際組織的基本文件都正式宣告，組織享有國內法上自主法人的權力，[26]也就是說，國際組織的國內人格主要是從其組織約章中取到法律根據的。當然，除此而外還有一些用作補充的更為具體的法律文件。例如，通過多邊條約或議定書，詳細載明或列出組織在國內法律秩序中的地位及特權與豁免；通過雙邊性質的總部協定。進一步界定組織在東道國的法律地位等。所有這些文件都具體列出了組織在國內法上的權利能力與行為能力，例如訂立合同，取得和處理動產與不動產，進行法律訴訟等。[27]需要強調的一點是，即使組織約章及有關文件中沒有關于組織的國內人格的明確規定，國際組織也被普遍認為在國內法上享有為實現其宗旨、履行其職能所必須的從事任何法律行為或任務的權力，這種暗含的權利和權力應視為組織國內人格的必要組成部分。[28]由此也可見，暗含權力理論不僅適用于國際組織的國際人格，同樣也適用于其國內人格。[29]

至于國際組織的國內人格如何在成員國或非成員國得到承認和發生效力，則由于多種因素而表現得各式各樣。一般說來，各國都有自身的規則和方法，來決定國際組織的人格是否及如何在本國法律體系中發生效力。

首先，對成員國而言，它們受組織約章的拘束——如果該約章已確立了組織的國內法人格——都會在法律上或事實上承認組織在本國的人格，這是它們的義務。不過，在具體的接受方式上，主張一元論或二元論的國家卻大相徑庭。在主張一元論的成員國內，約束國家的國際法規則可以直接在國內法庭上引用，如荷蘭，因此承認基本文件規定的組織國內人格是順理成章的事，毫無窒礙。而在主張二元論的成員國內，往往只有當賦予國際組織以國內人格的國際準則轉化或納入到該國內法之后，這種人格才能被承認。也就是說，需要相應的國內立法來確認組織人格在國內的效力。在這方面，英國是一個轉化的典型。英國專門制訂了《英國國際組織（特權與豁免）法》，以規定英國參加的國際組織在國內法上的法人地位。美國也制訂了類似的《美國國際組織法》。但是并非所有二元論國家都象英國那樣采取轉化方式。包括中國在內的相當一批國家，在國內最高權力機關批準了所加入的國際組織的條約后，就視為完成了納入程序，該條約即在國內產生效力，無需再作另外的專門立法了。總之，不論采取何種形式，成員國承認國際組織明示或暗示的國內人格是沒有疑義的。

問題在于非成員國。它們沒有義務承認自己未參加的國際組織在本國的法律人格。一則因為該組織的基本文件對它們（第三國）無約束力，二則也沒有習慣國際法規則要求非成員國必須這樣做。不過在實踐中，非成員國是愿意并可能去承認一個國際組織的人格的。最突出的例子是，非成員國通過與該國際組織訂立總部協定或特權與豁免的雙邊協定，承認該組織在本國的法律人格，如瑞士與聯合國簽定的日內瓦總部協定，奧地利與石油輸出國組織簽定的維也納總部協定等。但是，大多數情況下，非成員國都是在國內訴訟過程中，通過適用其國內的沖突法規則或其他原則，例如禮讓，來承認國際組織的國內人格的。特別是當出現在非成員國國內法院上的國際組織，其基本文件沒有明確規定國內人格的時候，非成員國一般都是借助于沖突法來確認的。沖突法上有個普遍規則，即法人的法律地位和能力是由屬人法決定的。國內法院將國際組織應適用的準據法指向屬人法，即國際法。而在國際法上，國際組織是享有國際法律人格的，這樣該國際人格就成為組織在國內法上具有人格的基礎和證據。[30]例如，在錫理事會訴AMALGAMET公司案中，美國并不是錫理事會成員國，沒有承認該組織的義務，但紐約法院依據沖突法規則，承認了該組織在美國的法律人格，使之能在美國法院直接參與訴訟。[31]類似的案例還有阿拉伯貨幣基金組織（AMF）訴哈森案“。[32]在后一案中，英國并非AMF成員國，但最高法院認為，有跡象表明英國政府已經或準備承認該組織，這一點就足以使英國法院承認AMF的法律人格了。更何況，AMF業已被它的一個成員國阿聯酋賦予了國內人格，出于國際禮讓的考慮，英國也承認其國內人格，[33]以便其參與訴訟程序。英國的述做法的確有權宜應變的考慮，但它慣常的主要適用沖突法規則的做法卻多為其他國家仿效。[34]總之，不論采用何種理由，在大多數情況下，非成員國承認一個國際組織的國內人格是不困難的。[35]

二、國際組織法律人格的內涵和表現形式

國際組織的法律人格一旦被確認，接下來就必須了解這種人格在國際國內法律秩序中的具體內涵和表現形式，因為它直接關系到這種人格屬性將要產生的法律后果。不過，這種人格屬性、內涵和效力在文獻中不總是被評估得很清楚的，應該根據各組織的職能需要而不是抽象的人格定義去確定其權力內涵。

1.國際人格的內涵與表現形式

在談到國際組織國際人格的內涵時，有兩點是必須重申的。其一，國際組織承受國際權利和義務的法律能力不同于國家，它只具有組織約章明示或暗示的為實現其宗旨職能所必要的那部分權利能力和行為能力。其二，各國際組織的國際人格，因各組織的宗旨、職能、性質的差異，表現出不同的范圍和程度。

作為國際法律關系中的獨立行為體，國際組織可以同成員國、非成員國、其他國際組織開展對外交往。其國際層面的法律能力通常包括：締結條約、接受和派遣外交使節、承認國際法主體、提出或接受國際求償、就國際求償訴諸法院、召開國際會議、保存和登記條約、頒發護照和國際旅行證件、承擔船舶與航空器的注冊，以及使用組織的旗幟、信章和徽識等。[36]當然，這些法律能力的具體實施，要依各個國際組織的實際情況而定，并不是一種統一的固定的規范。同時，個別國際組織，如聯合國，還擁有比這更廣泛更重大的法律能力，如派出維持和平部隊、對特定領土行使管轄、監督成員國的選舉等。以上所列舉的國際組織對外交流的形式和手段，本質上也是其國際人格的內涵與表現形式。鑒于不可能就每一種能力形式都予以具體討論，下面僅以締約權為例進行示范性說明。

國際組織的締約權從根本上說是實現組織職能所必需的，它可以由組織約章或其他法律文件直接明確授予，也可以從組織約章中推論出暗含有這種必要的法律能力。即使組織約章中沒有明確規定，也絲毫不妨礙國際組織在實際上享有和行使締約權。另一方面，各國際組織的締約權能力是不盡相同的，其范圍、程度的差異取決于組織職能和使命的差異。

國際組織具有締約權早已成為國際社會的共識。1986年聯合國主持通過了一個與國際組織相關的專門的條約法公約，即是這種共識及其重要意義的象征。[37]不過，這并非表示任何國際組織都可以同第三方締結任何類型的條約。對國際組織締約權的明顯限制，就是這類條約的所涉事項不得超出國際組織的權限范圍。這方面容易出問題的是組織暗含的締約權的行使，即這樣締結的條約有否超越組織或組織內特定機構的權限。如果真的發生這種情況并有人提出質疑，從理論上講，國際組織可以請求國際法院給予咨詢意見，但是迄今為止，這樣的案例還沒有出現過。[38]

國際組織本身訂立的條約通常不直接拘束成員國，也不強制性地針對它們，而只拘束組織自身。甚至組織內某一機構對外締結的條約，也最終以組織為拘束對象。這些都是組織被賦予獨立法律人格的結果。除非組織規則或所訂條約另有規定，或者組織成員國也是條約的締約方，才出現例外情況，[39]對于例外情況，很重要的一個問題就是如何區分在同一條約中組織的責任和成員國的責任。以歐洲共同體為例，它們一般是在有關條約的批準書或加入書中對此作出明確區分。[40]

國際組織的締約權意味著它們是作為獨立的一方而參與條約的，但是這一權力必須同組織的另一項準立法性質的職能嚴格區分，即國際組織具有充當國家間多邊條約的發起者、組織者、審議場所或談判場所的法律能力。在后一角色中，國際組織本身通常并不參與締結條約，不構成條約的獨立一方，而只是將經它通過的條約提供給成員國加入。實踐中要做到這種嚴格區分并不容易。就連聯合國都不總是能區別清楚的。[41]一般來說，國際組織作為獨立締約方參加的條約絕大多數是雙邊協定，其目的是用以界定組織的活動和法律地位，或是規定組織同特定國家及其他國際組織的合作。不過，近些年來出現了國際組織在較多限制的條件下，成為多邊造法性條約的締約方的現象，有一些國際多邊公約現在開始向國際組織——主要是國際經濟一體化組織，如歐洲共同體——開放，允其加入。值得一提的是1986年的《關于國家與國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》，最近幾年已接受聯合國、聯合國的一批專門機構及少數政治性組織的加入。[42]但是，這樣的條約畢竟只是一些例外。這也從一個側面表明，經由公約形式的國際立法活動，在很大程度上仍然是主權國家的獨有權力。

2.國內人格的內涵與表現形式

規定國際組織國內人格的基本文件通常都提到以下三類法律能力：訂立合同、取得和處置動產或不動產、提起訴訟。幾乎所有的國際組織在國內法律秩序中都享有這三種法律能力，如同一般的國內法人一樣。然而，國際組織國內人格的內涵遠不限于此，還包括其他許多法律能力和行為能力。諸如，簽發身份證件或旅行文件，管理特定的交通工具注冊制度，制訂旨在規范組織總部所在地活動的規則，等等。顯然，這些都不是國內法中一般法人所能具備的法律能力，而只是為國際組織這類特殊的人格者所設立的。這里特別要提到的是，國際組織在國內法律秩序中享有為實現其職能所必要的特權與豁免，這是其國內人格的突出表現。

國際組織特權與豁免的法律根據是多種多樣的，既有國際條約、又有國內立法。通常國際組織的組成條約都包括一個基本條款，規定成員國有義務向組織、其他成員國使團及組織職員提供在其本國境內的特權與豁免，如《聯合國憲章》第105條。不過這類條款往往過于原則，通常的做法是再補充一個更為詳細具體的多邊的專門條約或協定，以便實施、操作，如《聯合國特權與豁免公約》、《聯合國專門機構特權與豁免公約》，[43]除了這類多邊條約，還有一些雙邊條約涉及到或專門規定了國際組織在有關國家內的特權與豁免，如國際組織與總部所在國簽訂的總部協定，與承辦組織活動的東道國、接受組織技術或經濟援助的受援國簽定的雙邊協定，以及同接受或參與維持和平行動的國家簽定的雙邊協定，[44]等等。所有這些國際條約，賦予了締約國在國際法上的法律義務，即承諾要在國內法律秩序中給予國際組織以特權和豁免。締約國通常要經由國內立法來實施這些義務，如美國的《國際組織豁免法》（1945年12月29日），英國的《國際組織（特權與豁免）法》（1950年7月12日）。當然，這類國內法令并不是一個國家國際義務的淵源，真正構成其國際義務淵源的，仍然是該國家參加的國際組織的組織法，以及該國家締結的有關多邊條約或雙邊協定。在實踐中，如果缺乏明確的條約規定，根據誠信原則，一個國家一旦同意國際組織為某種目的在本國內存在，也有義務給予該國際組織以必要的特權與豁免。[45]

作為國內法中的一個特殊人格者，國際組織在國內法律秩序中通常享有以下特權與豁免：

（1）司法管轄豁免。用以確保國際組織在其所有活動領域免于任何形式的訴訟程序。其正當性很簡單：一個國際組織行為的合法性問題，是不宜由個別國家國內法院來決定的。[46]當然，實踐中并非所有國際組織的所有活動都絕對地享有管轄豁免，那些從事經營活動的國際組織的具有私法性質的行為，如國際金融組織的融資活動，是不在豁免范圍之內的。國際組織在特定情況下還可以主動明確地放棄某種管轄豁免，[47]但是這種放棄通常不得及于執行豁免。

（2）判決的執行豁免。國際組織享有豁免所有執行措施的權利，例如豁免針對組織財產、資產的判決執行。當然，特定情況下，某些國際組織也可能選擇放棄執行豁免，但必須是明示的。[48]

（3）組織的房舍、財產和檔案不受侵犯。這是國際組織特權與豁免條約或條款中的一項原則。即便是東道國當局，沒有獲得組織行政首長的同意，也不得擅自進入組織所在地，盡管組織所在地仍然處在東道國的主權和法律管轄之下。

（4）貨幣和財政特權。國際組織享有持有款項、黃金、任何貨幣并可自由移轉的特權，而且組織的資產、收入或財產免除直接稅，但屬于使用公共設施服務的稅捐不得免除。此外，組織為公務用途而運入運出的物品免除關稅和進出口的限禁。

（5）通訊自由。包括官方往來通訊不受檢查，有權使用電碼、信使和郵袋，享有通訊方面的最惠國待遇，等等。[49]

需要強調的是，國際組織所享有的特權與豁免，僅僅是組織的國內法律人格的內涵和表現形式之一，這種權利能力和行為能力的獲得，完全是出于實現組織宗旨、履行組織職能的需要。而且這種由職能需要所決定的特權與豁免不僅僅及于組織本身，還擴及組織職員和相關人員。換言之，作為國際公務員、國際組織的職員因組織享有的法律人格而取得在有關國家內的特權與豁免。

首先，就國際組織正式職員所享有的特權與豁免而言，不同國際組織的不同級別的職員，享有不同等的特權與豁免。

（1）司法管轄豁免。組織行政首長及其副手、助手被賦予完全的司法管轄豁免，而其他官員，只有他們的公務行為才能享有管轄豁免。通常行政首長有權決定其下屬官員的行為是否在執行公務。[50]而歐洲聯盟的實踐進一步表明，歐盟要為其職員的公務行為造成的損害承擔責任，但不對其私人性質的行為負責。[51]

（2）薪金免納稅捐。國際組織職員不論是否是總部所在國國民，均得免予薪金所得稅，但少數組織例外。[52]在一些組織的總部協定中，東道國國籍的職員不但不能免除薪金稅，而且還不能免除其他國民義務，甚至不能享受司法豁免。[53]

（3）出入境便利。在聯合國系統及某些區域組織中，其職員不但可豁免東道國移民限制和外僑登記而自由出入境，在發生國際危機時還可享有同外交使節一樣的遣送、返國的便利，還可以憑借組織頒發的旅行證件，在各國享受快速取得簽證、免予簽證或其他特殊的旅行便利。

國際組織職員的特權與豁免，如同組織本身一樣，具有明顯的職能需要的性質；而且在必要的時候，可經由組織行政首長明示予以放棄。[54]

其次，雖非國際組織正式職員但為國際組織所聘用的專家或國際武裝部隊成員，在他們履行公務期間，也享有不同程度的特權與豁免。[55]這些特權與豁免是為獨立行使職能所必要的，從根本上講則歸因于國際組織的法律人格。

至于說各成員國常駐總部使團或參與組織活動的特別使團，其使團成員所享有的特權與豁免看上去類似于外交使團，但其法律根據并不是基于國家間相互對等的互惠原則的條約，而是淵源于國際組織的法律人格。[56]據此，國際組織有邀請、接納各成員國使團的權利，也有保證各使團成員獨立、平等行使其職能的義務。

三、國際組織人格屬性的法律后果

作為法律人格者的國際組織，如同其他人格者一樣，其人格屬性可帶來相應的法律后果，具體地說表現在兩個方面，即獨立地承受國際法和國內法上的權利與義務。一方面，國際組織在遭受到不法行為的后果時，不論是在國際還是國內法律秩序中，都有權對行為者提出求償要求，包括在國內法院上提起訴訟。這一點已獲得廣泛承認，并被實踐證明。另一方面，國際組織也要對自己的不法或不當行為帶來的后果承擔相應的法律責任。這一點在理論上也被廣泛接受，并為國際組織本身所承認，只是在實際處理方面相對困難一些。聯合國秘書長就曾指出過，聯合國為其維和部隊的行為所承擔國際責任的問題，應歸結到聯合國的國際人格及其承受國際權利與義務的能力上。[57]這一結論其實對所有國際組織的活動領域都是適用的。

就國際組織開展活動的領域而言，它至少會在三個層面——組織內部法律秩序、國內法律秩序以及國際法秩序——產生因違反法律規則而承擔責任的問題。因為在這三類法律體系中，規范責任的規則適用于所有法律人格者，當然也適用于國際組織。以下依次說明。

1.國際組織在內部法律秩序中的責任

比較而言，國際組織在組織內部法律秩序中產生的責任不是很常見的，即使有也主要表現在國際公務員法中，尤其是在一體化程度較高的歐洲共同體以及專門處理此類問題的行政法庭上。國際組織內各機構的行為，倘屬不合法行為，不但不具有法律效力，而且還會因其不良后果使組織承擔損害賠償責任。[58]更有甚者，歐洲共同體還把這種義務擴展到由組織各機構或有關官員在立法活動或執法活動中履行職能時可能產生的所有損害后果上，[59]包括那些非合同責任。[60]歐洲共同體法院還由此發展出世所罕見的“共同體侵權法體制”。[61]同樣性質的規則，在聯合國海洋法公約附件三第22條中也有規定，國際海底開發局將對其在行使權力和職能過程中的不法行為造成的任何損害后果承擔責任或賠償。而某些國際金融組織，如世界銀行，也正在小心翼翼地建立一種用以審查和決定組織機構行為在內部法中的合法性的機制。因為有公務員指陳，組織的某些正在實施的項目違反了組織的政策和指導原則，個人訴求也將因此而產生。[62]

不過實踐表明，國際組織在內部法律秩序中的責任，基本上是針對組織職員而言的，從形式上看，主要是損害賠償責任。造成這些責任的原因，更多的不是來自組織各機構的不法行為，而是基于國際組織實際上充當著國際職員意外事故“保險人”的角色。但凡國際職員在履行職能過程中遭遇意外事故，通常都由國際組織承擔損害賠償責任，或代為要求損害賠償，這在國際組織的內部規則中都有明確的規定。[63]

2.國際組織在國內法律秩序中的責任

國際組織在一個國家內存在和活動，作為國內法人格者，它具有承受國內法上權利義務的能力。它必須遵守駐在國的法律，如果有違反法律的行為，必須對該行為的后果承擔法律責任。這種責任或者歸因于組織訂立的可適用國內法的合同，或者產生于因無視與合同相關的問題而導致的侵權行為。毫無疑問，如果組織參與訂立的合同可適用國內法，那么組織對合同的不作為或過失行為都要承擔國內法上的相應責任。這方面人們所熟知的案例有西土公司案和國際錫理事會案。在西土案中，阿拉伯工業化組織（AOI）因內部成員的意見紛爭而中止了活動，從而也未能完成與西土公司訂立的合資項目合同。西土公司提起訴訟，幾經瑞士法庭的初步程序，最終被判決獲得賠償。該合同受瑞士法律管轄，AOI中止合同要承擔根據瑞士法而產生的責任。[64]在第二個案子中，國際錫理事會（ITC）是一個商品協定組織，由于多種因素造成了它的破產，使之不能履行其在許多私法合同中的承諾，債權人因此在幾個國內法院和仲裁庭起訴，其中多數在英國，也有在美國和馬來西亞的，既起訴該組織，也起訴其成員國，大多數求償訴訟在1990年獲得最終解決。[65]在這兩個案子中，國際組織在國內法中的責任問題并未受到置疑，也沒有成為國內法庭上的核心問題。

國際組織對其在一個國家領土內的活動造成的損害應承擔國內法上的賠償責任，已成為一個被普遍接受的原則，即國際組織的責任原則，該原則既適用于合同性損害，也適用于非合同性損害（即侵權責任）。同時，國際組織在一個國家內可能享受的司法管轄豁免，事實上也不會限制國際組織貢任原則在國內法庭的實施。有許多措施可以保證這類損害賠償義務得到公平解決。例如，國際組織可以事先同私人公司訂立保險合同，或者同東道國簽訂責任移轉協議，來保證受損害者的權利。其他如設立求償委員會，在合同中規定仲裁條款，組織主動發表放棄豁免權的聲明等措施，都是可用來確定和實施國際組織責任的方式。絕大多數有關國際組織特權與豁免的文件均載明，組織有義務規定可供選擇的解決爭端的各種機制，如《聯合國特權與豁免公約》第29節，《專門機構特權與豁免公約》第31節，以及各種總部協定等所做的規定等。

3.國際組織在國際法上的責任

國際組織作為國際人格者，如果違反了對其有拘束力的國際規范，是要承擔國際法上的相應責任的，這一點也已被普遍接受。而且多數意見認為，規范國家責任的國際法規則，在經過必要的修改后原則上也適用于國際組織。[66]聯合國秘書長曾就聯合國的責任問題指出，“國家責任原則被普遍認為也適用于國際組織。一項損害，只要是由于違反國際義務而造成，并且又可歸因于國家或國際組織，那么必定涉及到該國家或該國際組織的國際責任和損害賠償責任”[67]這就是說，國際法上關于國家責任的原則、規則和制度，包括確定國際責任的兩個構成要素的規則，同樣也適用于國際組織。換言之，確定國際組織國際責任的因素也是兩個，一個是確有違反國際義務的不法行為，一個是該不法行為可歸結于國際組織。

不過，如何確定一項國際義務對國際組織是否有效，不是總容易搞清楚的。實踐中，國際組織對于那些即使有損害后果但并未構成違反國際義務的行為，不承擔責任。例如聯合國維和部隊正常的軍事行動，是嚴格遵循國際人道主義法原則與規則的，對該行動過程中造成的傷害，聯合國向來拒絕承擔責任。[68]但是組織中任何正式機構的行為，包括非正式受其管理的人員或團體的行為，從國際責任的角度考察，都可以歸責于國際組織的行為。例如，聯合國維和部隊成員違反了國際義務，從來都是歸責到聯合國自身，而不是歸責于提供這些成員的各有關成員國。[69]

國際組織的責任，通常可以通過適用外交保護的方式來實施。例如，聯合國認可其駐剛果維和部隊對平民傷害所造成的責任，并同有關國家締結了付款協議，向受害者給予了賠償。當然，國際組織的國際責任也可以利用各種傳統的解決國際爭端的機制來解決。[70]實踐表明，在絕大多數情況下，同國際組織在內部秩序和國內秩序中屢屢發生的責任事項，特別是賠償責任事項相比，國際組織在國際層面責任事項的發生始終是處于最小限度內。[71]

4.成員國與國際組織的責任

同國際組織的責任相關的一個問題是，成員國應否對國際組織的不法行為的后果承擔責任。這一問題不論從實踐上還是理論上都涉及到國際組織的法律人格問題，因此也有必要連帶加以說明。在西土公司案與國際錫理事會案中，兩個國際組織的債權人都試圖要確立組織成員對組織責任的共同責任或者至少是從屬責任。對此，幾個受理法庭做出了幾乎相同的裁決：審理案中的不法行為所產生的責任僅僅是由國際組織自身而造成的。國際組織獨立的法律人格這一點決定了不可能由組織成員國來承擔組織的責任。[72]在這兩個案子中，主張國際組織成員國責任的論據至少有三個：首先，國際組織是成員國的代表或人（代表說）；其次，國際組織受成員國控制（控制說）；第三，組成條約中沒有排除成員國責任的規定（非排除說）。然而，所有這些論據都被法庭駁回。

針對代表說，受理錫理事會案的英國上訴法院裁決，按照章程的規定，成員國與國際錫理事會的關系，并不是一種被人與人之間的關系，而是一種就合同性質或成員資格性質而言，類似于股東與由他們通過合同或聯合組成的法律實體之間的關系。章程表明。成員國無意授權錫理事會在對外訂立錫合同或貸款合同時充當自己的人，而錫理事會也無意這樣做。[73]

針對控制說，受理西土案的瑞士聯邦法庭的判決指出，國際組織享有的對其成員國的獨立自主地位，使得組織活動受成員國控制的斷言幾乎是不可能的。立論者所提出的兩點事實，即創始成員國具有的支配作用，阿拉伯工業化組織的最高權威機構是由各成員國部長組成的高級委員會，也都不足以損害該組織的獨立地位和法律人格。[74]

針對非排除說的觀點，英國上訴法院認為，僅僅根據條約中沒有關于排除成員國責任的條款，就斷言成員國也對組織的不法行為承擔直接責任，這種論點缺乏說服力，是不能接受的。迄今為止，還沒有任何國家實踐表明，僅憑缺乏排除條款就承受國際組織的直接責任的先例。[75]值得一提的是，國際法研究院（InstituteofInternationallaw）在其1995年關于國際組織責任的一份決議中明確作出結論，國際組織本身而非成員國，是對其不法行為后果承擔責任的唯一主體。[76]該研究院的意見向來被認為是一種權威的國際公法學家學說，用以闡述或證明國際法的原則和規則，因此不妨作為對上述爭議的一個結論。

至于成員國是否能完全排除或應如何承擔國際組織某些責任的問題，涉及到其他許多具體的法律技術問題，似已偏離本文的主題，這里不再做進一步的討論。

國際組織的法律人格是一個老問題，也是國際組織法中一個長久不衰的重要問題。它或可成為一個晴雨表，反映出整個國際法的變化與發展，特別是從一個側面反映出國家主權的發展變化，值得長期地跟蹤研究。實踐還在發展，理論尚有爭議。本文論及的三個問題，既非國際組織法律人格的全部內容，也非完全定論，不過是企望引起學界同仁的重視和參與，以促進對這一問題的認識和應用。

「注釋」

[1]PSands&P.Klein，Bouett‘slawofInternationalInstitutions.Sweet&Maxwell，London，2001，pp.469-470；又G.I.Tunkin，ThelegalNatureoftheUnitedNations，119Rdc，1966III.

[2]H.Mosler，SubjectofInternationallaw，EncyclopediaofPublicInternationallaw1984，Vol7.p.443.

[3]Sands&Klein，前引書[1]，p.469.

[4]詹寧斯。瓦茨修訂：《奧本海國際法》（中文版），第一卷第一分冊，中國大百科全書出版社1995年，頁11-12.

[5]ICJReports，1980，pp.89-90.

[6]詹寧斯。瓦茨修訂，前引書[4]，頁11.

[7]H.G.Schermers&N.M.Blokker，InternationalInstitutionallaw，MartinusNijhoffPublishers1995，p.978.

[8]M.Roma-Montaldo，InternationalLegalPersonalityandImpliedPowersofInternationalOrganizationsAABYIL（1970）。PP.111-155.

[9]Tunkin，前引書[1]，pp.20-25.

[10]Sands&.Klein，前引[1]，p.470.

[11]F.Seyersted，ObjesctiveInternationalPersonalityofInternationalOrganizations34NorTIR（1964）pp.1-112；又見F.Seyersted，TheLeagalNatureofInternationalOrganizations，51NorTIR（1982）pp.203-205.

[12]Schermers&.Blokker前引書，p.979.

[13]UNCIODoc.933.轉引自C.F.Amerasinghe.Principlesoftheinstitutionallawofinternationalorganizations，CambridgeUniv.Press.1996，p.79.

[14]1949ICJReportsatp.179.

[15]1949ICJReports，p.179.

[16]詹寧斯。瓦茨修訂，前引書[4]，頁1-12.

[17]Amerasinghe，見前注[13]，p.94.

[18]詹寧斯。瓦茨修訂，見前注[4]，頁91-92.

[19]與作者持同樣觀點的，參閱：Schermers&.Blokker前引書[7]，p.981；H.Mosler，subjectsofInternationalLaw，TEPIL（1984），P.443，435I.Brownlie，PrinciplesofPublicInternationalLaw.4thed，1990，p.680.

[20]Sands&.Klein，前引書[1]，p.472.

[21]1949ICJReports，p.185.

[22]Sands&.Klein，前引書[1]，p.476，又Weissberg，TheInternationalStatusoftheUnitedNations，London/NewYork.Oceana/Stevens&.Sons.1961.p.26.

[23]此案說情見Sands&.Klein，前引書[1]，p.476.注解[36].

[24]Amerasinghe，前引書[3]，p.86.

[25]Amerasinghe，前引書[3]，pp.85-91.

[26]《國際原子能機構規約》第25條；《世界知識產權組織公約》第12條1款；《聯合國工業發展組織組織法》第21條1款；《美洲國家組織憲章》第133條；《禁止化學武器組織》條約第8條48段等。

[27]《聯合國特權及豁免公約》第1條，IMF協定第9條2款，IBRO協定第7條2款。

[28]Sands&.Klein，前引書[1]，p.477.

[29]Amerasinghe，前引書[13]，p.70.

[30]F.A.Mann，InternationalCorporationsandNationalLaw，42BYIL1967，p.153；C.W.Jenks，TheLeagalPersonalityofIOs22BYIL（1945），P.267.

[31]InternationalTinCouncilV.AmalgametInc.524NYS2d（1988）。P.971，轉引自Amerasinghe，前引書[13]，p.71.

[32]ArabMonetaryFundV.HashimandOthers（NO.3），1991，ALLER.P.871，（HL）轉引自Amerasinghe，前引書[13]，p.71.

[33][1990]1AllER，pp.691-2.

[34]Amerasinghe，前引書[13]，p.26.

[35]Sands&.Klein，前引書[1]，p.479.

[36]Schermers&.Blokker，前引書[7]，第12章“對外關系”，pp.1055-1183.

[37]《關于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》，1986年3月21日維也納。

[38]Sands&.Klein，前引書[1]，p.481.

[39]組織及其成員國參加同一第約在歐洲共同體是常見的現象，參見Sands&.Klein前引書，p.483.

[40]《聯合國海洋法公約》附件九第5條（1）款及第6條。1994年《核安全公約》第30條4款3項。

[41]聯合國參加特權與豁免公約及有關的托管協定的情況。見C.Parry，TheTreaty-makingPoweroftheUN，26B.Y.B.I.L.（1949）。pp.142-145；TheLegalNatureoftheTrusteeshipAgreements，27.B.Y.B.I.L.（1950）p.185.

[42]sands&.Klein，前引書[1]，p.484.注解73.

[43]這兩個關于特權與豁免的公約為后來許多國際組織訂立類似條約樹立了范本，如阿拉伯國家聯盟經濟合作與發展組織、美州國家組織、歐洲理事會等。但需要指出的是，簽訂各國際組織的宗旨、職能、性質的不同，他們所享有的特權與豁免的范圍程度是有很大差異的。

[44]這最后一種雙邊協定現在已制度化為“維和部隊地位協定”（SOFA），其中規定了維和部隊在東道國的法律地位，包括特權與豁免。

[45]剛果與聯合國簽訂的《基本協定》（A/4800，p.170）。

[46]P.BekkerTheLegalpositionofIntergovernmentalOrganizations，Nijhoff.1994.p.98.

[47]ProtocolonPrivilegesandImmunitiesoftheOECD.Art.2.

[48]這類組織通常是開展經營活動的組織，如國際金融組織。

[49]上述五個方面，均可參閱《聯合國特權與豁免公約》。

[50]I.C.J.Rep.（1999）87，para.6.

[51]Sands&.Klein，前引書[1]，p.504.

[52]國際海事組織同英國訂立協定規定，英國籍職員薪金不免稅。

[53]國際民航組織與加拿大，聯合國教科文組織與法國，國際少事組織與英國等。

[54]見前注[49]，第20節。

[55]見前注[49]，第22節。

[56]《聯合國特權與豁免公約》以及《聯合國憲章》第105條，第2款。

[57]UNdoc.A/51/389，September20，1996.para.6.

[58]歐洲共同體條約第233條第1款，又，多數國際行政法庭的規約中也在類似規定。

[59]《羅馬條約》第288條第2款。

[60]在非合同責任案件中，歐共體將根據成員國法律中的共同一般原則，處理好因組織各機構或職員履行職責時產生的任何損害后果。

[61]歐共體法院對非合同責任事項的管轄權見《歐共體條約》第235條。

[62]Sands&.Klein，前引書[1]，pp.515-516.

[63]Art.II，asofAPPENDIXDoftheUNstaffRules（DOC……ST/SGB/StaffRules/AppendixD/Rev.1（1996）andAmend.1（1967）。

[64]CourtofArbitrationoftheInternationalChamberofCommerce，June23，1993.

[65]I.Cheyne：TheInternationalTinCouncil，39ICLG（1990）P.945.

[66]國際法委員會編纂的《國家責任條款草案》目前已通過二讀。

[67]《聯合國秘書長1996年報告》第6節。

[68]同上注，第16節。

[69]同上注，第17-19節。

[70]ICJReports，1949，p.177.

[71]Sands&.Klein，前引書[1]，p.521.

[72]CourtofArbitrationoftheInternationalChamberofCommerce，June23，1993；又見I.Cheyne，TheInternationalTinCouncil，39ICLQ（1990）P.945.

[73]CourtofAppeal.April27，1998，MaclaineWatson&CoLtdV.InternationalTinCouncil（No.2），80ILR110，114，115，178.

[74]Westlandcase，July19，1988，80ILR658.

[75]ITC案（No.2）。1988.80ILR174，108，141.

[76]Sands&.Klein，前引書[1]，p.524.