地方自治學(xué)研究論文

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摘要：地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建專制，實(shí)現(xiàn)參與和人權(quán)保障的表現(xiàn)形式。各國(guó)在長(zhǎng)期的歷史流變過(guò)程中，結(jié)合本國(guó)情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護(hù)說(shuō)、欽定說(shuō)、傳來(lái)說(shuō)、固有權(quán)說(shuō)、制度性保障說(shuō)、人民主權(quán)說(shuō)、人權(quán)保障說(shuō)、法人說(shuō)、地方政府論、權(quán)力分立制衡說(shuō)。地方自治被認(rèn)為是對(duì)全國(guó)性政府過(guò)度集權(quán)的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對(duì)立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動(dòng)、活潑的地方生活。在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：地方自治，地方分權(quán)，中央集權(quán)，中央地方關(guān)系

地方自治是近代憲政的有機(jī)組成部分，“無(wú)論對(duì)任何一種憲法體制來(lái)說(shuō)，都需要把地方自治和地方分權(quán)問(wèn)題作為民主國(guó)家不可或缺的內(nèi)容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時(shí)，很多國(guó)家和國(guó)際組織重申地方自治原則。1985年通過(guò)的多國(guó)條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過(guò)、1993年再次通過(guò)的《世界地方自治宣言》加重了對(duì)地方自治的關(guān)注，這意味著在今天，地方自治和地方分權(quán)的積極意義在世界開(kāi)始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權(quán)相伴隨的是地方公共團(tuán)體事務(wù)優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務(wù)分配原則，而中央政府只負(fù)責(zé)全國(guó)民、全國(guó)家性質(zhì)的事務(wù)。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實(shí)現(xiàn)一種“源于人民，服務(wù)于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權(quán)的地方自治在“緩和中央權(quán)力過(guò)于集中的弊端方面，改善和提高政府活動(dòng)的效率，激發(fā)地方的獨(dú)創(chuàng)精神，釋放出具有創(chuàng)造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來(lái)越成為人權(quán)和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認(rèn)真探討地方自治理論，對(duì)我國(guó)權(quán)力下放的實(shí)踐和中央地方關(guān)系的完善不無(wú)裨益。

地方自治的起源

一般認(rèn)為，用于某一地域意義上的地方自治來(lái)源于早期的自治市。“自治市”最早的定義起源于羅馬，當(dāng)時(shí)的羅馬帝國(guó)授予一些城市一定的特權(quán)。羅馬帝國(guó)衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來(lái)。在歐洲，地方自治最早是對(duì)城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權(quán)的理論根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實(shí)行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開(kāi)的。

自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對(duì)，有人就持此論。[4]（P1100）但其實(shí)不然，自治非與“他治”相對(duì)，而與“官治”相對(duì)。日本學(xué)者阿部齊等人認(rèn)為，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個(gè)極端的概念，它的本來(lái)含義是自己的事由自己負(fù)責(zé)處理。而“地方”一詞與中央相對(duì)，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統(tǒng)治）或中央集權(quán)。[5]此處意義上的地方自治是政治學(xué)領(lǐng)域中的意思，而涉及到政治，必與國(guó)家分不開(kāi)，須從探討和思考國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系處著手。地方自治是在與國(guó)家概念相對(duì)的意義上展開(kāi)的。有學(xué)者認(rèn)為，“地方自治是相對(duì)于中央政府對(duì)于全國(guó)的絕對(duì)控制而言的，它是對(duì)集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由和分散過(guò)分中央集權(quán)危險(xiǎn)的方式，[2]（P23）說(shuō)的就是這個(gè)意思。我國(guó)清末討論地方自治問(wèn)題時(shí)，對(duì)自治與官治之間的關(guān)系已有清楚論述。如梁?jiǎn)⒊瑥恼w結(jié)構(gòu)說(shuō)明自治與官治的關(guān)系，認(rèn)為“集權(quán)與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國(guó)之政體乃完”。[7]當(dāng)時(shí)的留學(xué)生也對(duì)二者之間的關(guān)系展開(kāi)討論，認(rèn)為“官府為國(guó)家直接行政機(jī)關(guān)，以直接維持國(guó)權(quán)之目的”，“自治體為國(guó)家間接之行政機(jī)關(guān)，以地方之人，治地方之事，而間接以達(dá)國(guó)家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補(bǔ)官治之不足，而與官治相輔而行”。[8]（P617）

地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的組織和地方事務(wù)的管理由地方人民和地方政府自己規(guī)定，不由州和中央政府規(guī)定。《簡(jiǎn)明不列顛百科全書(shū)》這樣定義地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下級(jí)政治單位的有限自主權(quán)或自治權(quán)。多民族帝國(guó)或國(guó)家所經(jīng)驗(yàn)的一種普遍特點(diǎn)，對(duì)地方的活動(dòng)予以一定的承認(rèn)，并給予相當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)，但要求地方居民在政治上必須效忠于中央政府。”美國(guó)多數(shù)認(rèn)為，Homerule是“地方政府在州政府的監(jiān)督下管理自己事務(wù)的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通過(guò)州向地方政府特許狀（charter），允許地方政府在執(zhí)行自己活動(dòng)中擁有處理權(quán)和靈活性（flexi2bility）的一種法律安排”。[9]（P44）

有人認(rèn)為，地方自治是資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期資產(chǎn)階級(jí)為反對(duì)封建專制，實(shí)現(xiàn)參與政權(quán)的政治要求。實(shí)行地方自治的國(guó)家，通常規(guī)定地方自治機(jī)關(guān)由居民選舉產(chǎn)生，由自治機(jī)關(guān)管理地方事務(wù)。[10]《中國(guó)大百科全書(shū)》——政治學(xué)卷認(rèn)為，地方自治（Localautonomy）是“在一定的領(lǐng)土單位之內(nèi)，全體居民組成法人團(tuán)體（地方自治團(tuán)體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，并在國(guó)家監(jiān)督下，按照自己的意志組織地方自治機(jī)關(guān)，利用本地區(qū)的財(cái)力，處理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)的一種地方政治制度。”德國(guó)法學(xué)家格奈（萊）斯托認(rèn)為地方自治是“遵國(guó)家之法律，以地方稅支付費(fèi)用，而以名譽(yù)職員辦理地方之行政”。[4]（P1116）日本法學(xué)博士織田萬(wàn)稱地方自治為“被治者自為政治之意，”“不煩政府之官吏，由人民代表出而執(zhí)行一切公務(wù)，即所謂人民自治之觀念”。[4]（P1116）

綜合上述看法，地方自治可定義為，國(guó)家特定區(qū)域的人民，由于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，在國(guó)家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體，用地方的人力財(cái)力物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度。

地方自治學(xué)說(shuō)

各國(guó)在將地方自治觀念引入本國(guó)實(shí)踐的過(guò)程中，結(jié)合本國(guó)的具體情況和管理需要，在承認(rèn)地方擁有自主處理本地事務(wù)權(quán)力的前提下，又產(chǎn)生了帶有各自地域和文化特色的地方自治理論，反映了地方自治理論在回應(yīng)本土問(wèn)題的過(guò)程中，其理論內(nèi)涵在原有概念的基礎(chǔ)上不斷延展。在長(zhǎng)期的歷史流變中，各國(guó)在傳統(tǒng)地方自治理論的基礎(chǔ)上，不斷修正、補(bǔ)充和完善這一理論，出現(xiàn)了各種不同的學(xué)說(shuō)，反映了地方自治理論回應(yīng)外部社會(huì)，適應(yīng)本國(guó)情況的變遷過(guò)程。

1.保護(hù)說(shuō)

英美法系國(guó)家的地方自治奉行這—理論，稱為“人民自治”（日本稱為“居民自治”）。該理論認(rèn)為，自治的權(quán)利屬于天賦，為人民所固有，先于國(guó)家而存在。原始社會(huì)由個(gè)人結(jié)合的自由公社便具有自治權(quán)。國(guó)家出現(xiàn)后，這種固有的自治權(quán)依然存在，國(guó)家不但不能干涉，而且應(yīng)予保護(hù)，所以又稱為“保護(hù)主義”。該理論在制度上表現(xiàn)出自己的特點(diǎn)，英美國(guó)家的地方自治機(jī)關(guān)行使由法律確認(rèn)的自治權(quán)時(shí)，中央政府一般不加過(guò)問(wèn)。地方自治機(jī)關(guān)形式上獨(dú)立于中央政府之外，自治機(jī)關(guān)的成員直接或間接由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，他們只具有地方官員的身份，中央政府不得撤換他們。中央政府對(duì)地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督以立法監(jiān)督為主，一般避免對(duì)其強(qiáng)制性指示。如果地方自治機(jī)關(guān)逾越法定權(quán)限，中央政府可訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)加以制止。

2.欽定說(shuō)

該主張為大陸法系國(guó)家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”論，而堅(jiān)持“團(tuán)體自治”。認(rèn)為地方自治的權(quán)利不是天賦的，不為地方人民所固有，而由國(guó)家主權(quán)所賦予，國(guó)家可隨時(shí)撤回這種權(quán)利，故稱為“欽定主義”。因此，表現(xiàn)在地方制度上，大陸法系國(guó)家的地方自治權(quán)具有委托性質(zhì)，中央政府對(duì)于自治事務(wù)具有最終的決定權(quán)。地方政府不論為中央直接任命或?yàn)榈胤骄用襁x出，都同時(shí)兼具中央官員和地方自治機(jī)關(guān)官員的雙重身份，中央政府有權(quán)隨時(shí)撤換他們。中央政府對(duì)地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督以行政監(jiān)督為主，中央政府可隨時(shí)向地方機(jī)關(guān)發(fā)出強(qiáng)制性指示，地方機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。否則，中央政府可采取強(qiáng)制性措施。

日本的地方自治由于先后受德、英及美國(guó)的影響，其地方自治制度是不同模式結(jié)合的產(chǎn)物。上述兩種地方自治理論在日本地方自治中都有表現(xiàn)，既表現(xiàn)為“團(tuán)體自治”，又有“居民自治”，是兩種自治的結(jié)合。

團(tuán)體自治的原則要求把國(guó)家干預(yù)限制在最小限度內(nèi)，充分發(fā)揮地方公共團(tuán)體的自主性和自律性。該原則在制度上表現(xiàn)為擴(kuò)大地方公共團(tuán)體事務(wù)，強(qiáng)化地方公共團(tuán)體的自治權(quán)，確立地方財(cái)政的自主性，縮小國(guó)家的監(jiān)督權(quán)。居民自治的原則要求有關(guān)地方團(tuán)體的行政，盡可能在更多的范圍內(nèi)，承認(rèn)居民參與的機(jī)會(huì)，最大程度地滿足居民關(guān)心本地方公共團(tuán)體運(yùn)營(yíng)的要求，賦予地方公共團(tuán)體處理事務(wù)的權(quán)能。該原則在制度上表現(xiàn)為：由居民直接或由居民公選的代表組成自治機(jī)關(guān)，行政事務(wù)以居民直接或間接選舉的地方公共團(tuán)體的意志決定，由居民自主監(jiān)督地方的運(yùn)營(yíng)。

3.傳來(lái)說(shuō)

這一觀點(diǎn)認(rèn)為，地方自治是由國(guó)家傳來(lái)的，由于國(guó)家的承認(rèn)地方自治才被許可，該學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)國(guó)家的存在對(duì)地方自治的意義。此說(shuō)最早產(chǎn)生于19世紀(jì)后半葉的德國(guó)。該理論認(rèn)為，自治權(quán)不是固有的，而是來(lái)自國(guó)家的委任乃至恩賜，地方自治的權(quán)力是國(guó)家給予地方的。直到魏瑪憲法時(shí)期，該學(xué)說(shuō)仍為德國(guó)的許多學(xué)者所接受。

其后，傳來(lái)說(shuō)又發(fā)展為承認(rèn)說(shuō)。日本在很大程度上接受了這一理論，如日本憲法學(xué)家宮澤俊義指出：“地方公共團(tuán)體離開(kāi)國(guó)家不可能有完善獨(dú)立的存在，離開(kāi)了國(guó)權(quán)力，不可能具有獨(dú)立的固有權(quán)，其存在的根據(jù)全在于國(guó)家的權(quán)力”。[11]（P371）日本其他學(xué)者也從不同方面論證傳來(lái)說(shuō)，認(rèn)為不可以將地方自治權(quán)力視為絕對(duì)化的存在，在很多情況下，“地方公共團(tuán)體既是一種地緣性的協(xié)同團(tuán)體，同時(shí)，它又是作為超越其地區(qū)而存在的國(guó)家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)之一的公共性機(jī)能集團(tuán)。離開(kāi)了國(guó)家就不可能有地方公共團(tuán)體”。[11]（P371）但是，這一理論又蘊(yùn)涵著明顯的危險(xiǎn)，它強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)地方自治的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家是地方自治的發(fā)動(dòng)者，發(fā)動(dòng)形態(tài)為國(guó)家的法律，地方自治的發(fā)動(dòng)形態(tài)是條例。傳來(lái)說(shuō)意味著國(guó)家法律對(duì)地方自治法律的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此，即使是受憲法保障的地方自治，如果堅(jiān)持這一觀點(diǎn)，也將在很大程度上削弱地方自治實(shí)現(xiàn)的程度。

4.固有權(quán)說(shuō)

此說(shuō)來(lái)源于1789年托列的“地方權(quán)”理論。這—學(xué)說(shuō)認(rèn)為，法人與自然人一樣，也享有固有的人格和權(quán)利。既然自然人享有天賦的、不可侵犯的基本人權(quán)，那么，地方自治權(quán)相對(duì)于地方團(tuán)體而言，也同樣是固有的前國(guó)家的權(quán)利。這一學(xué)說(shuō)與“保護(hù)說(shuō)”既有相似之處，又有不同的地方。他們的出發(fā)點(diǎn)和前提都是—樣的，即承認(rèn)人的天賦的自然權(quán)利，這一權(quán)利是人民所固有的，先于國(guó)家而存在。保護(hù)說(shuō)基于這一認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)地方自治權(quán)的保護(hù)，國(guó)家對(duì)自治權(quán)不能隨便干預(yù)。但固有權(quán)說(shuō)對(duì)這一點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)似有不足，該學(xué)說(shuō)有它自身的弱點(diǎn)：（1）自治團(tuán)體的權(quán)利出于國(guó)家之前的觀點(diǎn)缺乏事實(shí)根據(jù)和歷史傳統(tǒng)的支持；（2）國(guó)家主權(quán)的單一性和不可分割性在公法領(lǐng)域中成為支配性的觀點(diǎn)，得到普遍的承認(rèn)，而強(qiáng)調(diào)地方自治權(quán)先于國(guó)家存在與主權(quán)的這一特征不相符。[6]（P2）

隨著時(shí)代的發(fā)展，固有權(quán)說(shuō)的不足已日益明顯，需要用新的理論予以補(bǔ)充。20世紀(jì)70年代以來(lái)，又出現(xiàn)了“新固有權(quán)說(shuō)”，這一學(xué)說(shuō)針對(duì)“傳來(lái)說(shuō)”的某些觀點(diǎn)，指出地方自治并不是國(guó)家承認(rèn)之后才成立的，而是居民及地方團(tuán)體本來(lái)就有的基本人權(quán)乃至固有的團(tuán)體基本權(quán)。也有人指出，地方自治并不是由憲法，或者說(shuō)由國(guó)家所給予的，而應(yīng)當(dāng)是作為民主主義的內(nèi)在要素所固有的東西而存在的。[11]（P372-373

5.制度性保障說(shuō)

直到20世紀(jì)70年代，該學(xué)說(shuō)在學(xué)術(shù)界一直占據(jù)通說(shuō)的地位。它一方面基本上維持傳來(lái)說(shuō)的立場(chǎng)，另一方面，又重視憲法對(duì)地方自治的保障，即國(guó)家的法律必須不得侵犯地方自治的權(quán)力。制度保障說(shuō)率先在德國(guó)形成，并在此后廣泛影響了德國(guó)的學(xué)術(shù)界，一度在第二次世界大戰(zhàn)后占統(tǒng)治地位。該說(shuō)的倡導(dǎo)者是德國(guó)的卡爾·斯密特，德國(guó)所強(qiáng)調(diào)的地方自治重點(diǎn)在于保障，保障在歷史傳統(tǒng)過(guò)程中形成起來(lái)的公法上的地方自治制度。

制度保障說(shuō)于20世紀(jì)50年代在日本為清宮四郎和田上穰治等人所采用，但他們主要是對(duì)德國(guó)已有學(xué)說(shuō)的采納。后成田賴明在其后的著述中對(duì)制度保障說(shuō)又進(jìn)行了新的論證。他認(rèn)為：“現(xiàn)代國(guó)家的地方公共團(tuán)體并不是建立于國(guó)家對(duì)立、緊張關(guān)系之上的自然權(quán)和人格權(quán)主體，而是作為民主的國(guó)家構(gòu)造的一環(huán)，和國(guó)家一起，為了服務(wù)于國(guó)民生活福利的提高，把由國(guó)民主權(quán)出發(fā)的公權(quán)力從國(guó)家獨(dú)立出來(lái)，在各地自己的責(zé)任之下所行使的制度，自發(fā)尊重這種制度的意義，并把它作為一種在本質(zhì)性內(nèi)容上不容侵犯的公制度來(lái)保障”。[11]（P372）這一理論的立足點(diǎn)與前述觀點(diǎn)的不同在于，它不把地方公共團(tuán)體視為國(guó)家的對(duì)立物，而是在憲法和國(guó)家結(jié)構(gòu)之內(nèi)的共存物，這對(duì)于理解現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家和地方的相互依存關(guān)系是有益的。但制度保障說(shuō)也有它的弱點(diǎn)，既然認(rèn)為國(guó)家立法不能破壞作為國(guó)家公法上的制度的地方自治的法律，即國(guó)家法律不得隨意破壞地方自治法律的有效性，也不能破壞由歷史傳統(tǒng)所形成的制度內(nèi)容及其本質(zhì)內(nèi)容的法律，那么，那些不被立法所限制的本質(zhì)內(nèi)容究竟是什么？也即什么才是地方自治內(nèi)容的本質(zhì)內(nèi)容，就該問(wèn)題學(xué)者之間無(wú)法形成一致的見(jiàn)解。

6.人民主權(quán)說(shuō)

現(xiàn)代國(guó)家建立的理論基礎(chǔ)是“人民主權(quán)”，這一理論在有些國(guó)家又表現(xiàn)為“國(guó)民主權(quán)”，如日本。該理論在社會(huì)事物中具體表現(xiàn)為兩方面：一是如果某一事務(wù)是公民應(yīng)負(fù)的義務(wù)，他必須服從；而在僅與他本身有關(guān)的一切事務(wù)上，他是自主的。也就是說(shuō)，他是自由的，其行為只對(duì)上帝負(fù)責(zé)，即個(gè)人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克維爾）。該學(xué)說(shuō)對(duì)美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活產(chǎn)生了很大的影響，美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由來(lái)源于人民主權(quán)學(xué)說(shuō)。美國(guó)的各州都或多或少地承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立。[12]（P72）

人民主權(quán)的實(shí)質(zhì)含義要求在涉及人民大眾的事務(wù)中必須有人民的參與。這種參與既表現(xiàn)為有關(guān)國(guó)家整體事務(wù)的決策和處理，又表現(xiàn)為涉及地方事務(wù)的決策和運(yùn)營(yíng)。人民主權(quán)在國(guó)家和地方關(guān)系上有一最基本的要求，即“地方優(yōu)先”或“地方優(yōu)位”，也即凡是地方公共團(tuán)體能夠處理的事務(wù)應(yīng)當(dāng)完全由地方公共團(tuán)體自己處理的原則。更為具體和實(shí)際的表現(xiàn)是，“只有市町村不能處理的才是都道府縣的事務(wù)，只有都道府縣不能處理的才是國(guó)家（中央政府）的事務(wù)”。[11]（P372）人民主權(quán)的制度表現(xiàn)一為直接民主，一為間接民主。對(duì)比起間接民主，直接民主在民主實(shí)現(xiàn)和參與的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一種管理方式，在國(guó)家管理形式上表現(xiàn)為中央和地方的權(quán)限分配。在此意義上，地方自治既是人民主權(quán)在國(guó)家事務(wù)管理上的要求，又是該原則在地方事務(wù)管理上的體現(xiàn)。

在人民主權(quán)問(wèn)題上，長(zhǎng)期以來(lái)一直通行著盧梭的理論，認(rèn)為主權(quán)不外是“公意”的運(yùn)用，主權(quán)者是一個(gè)集體的生命，表現(xiàn)在國(guó)家上，主權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓和不可分割的。因?yàn)椋庵尽耙词枪狻保耙词侨嗣窆餐w的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一種情況下，意志的宣示才是主權(quán)行為，才構(gòu)成法律。而在后一種情況下，則只不過(guò)是—種行政行為，或一道命令而已。所以，在盧梭看來(lái)，主權(quán)是不可分割的。如果堅(jiān)持這一理論，則只有國(guó)家才是主權(quán)的體現(xiàn)者，任何意義上的地方分權(quán)都是對(duì)主權(quán)本身的分割，很難將國(guó)家主權(quán)的不可分割性和地方自治意義上的地方優(yōu)先結(jié)合在一起。在此問(wèn)題上，地方自治理論之一的“傳來(lái)說(shuō)”對(duì)此進(jìn)行了解釋，他們認(rèn)為，即使主權(quán)、國(guó)權(quán)、統(tǒng)治權(quán)作為單一、不可分之物，在一個(gè)國(guó)家之內(nèi)，仍不能決定如何直接行使主權(quán)、國(guó)權(quán)、統(tǒng)治權(quán)的問(wèn)題。“國(guó)”的統(tǒng)治權(quán)如何行使，由憲法原理所規(guī)定，并通過(guò)憲法條款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作為主權(quán)、國(guó)權(quán)、統(tǒng)治權(quán)之主體的”國(guó)“，如果以法國(guó)式的方式表述，那么‘國(guó)家的主權(quán)’和‘在國(guó)家方面的主權(quán)’是不同層次的問(wèn)題。[11]（P385）

人民主權(quán)的理論和原則既是地方自治的理論基礎(chǔ)之一，又受到了傳統(tǒng)意義上的主權(quán)理論限制。在當(dāng)今社會(huì)，國(guó)家主權(quán)的最高性和單一不可分割性的主張?jiān)絹?lái)越顯示出理論本身的局限性和與潮流的相悖性，其主要原因一是在對(duì)外的國(guó)際化潮流中，國(guó)家和地區(qū)之間加強(qiáng)了合作，國(guó)家行為在合作過(guò)程中必然受到限制和約束；另一方面，在對(duì)內(nèi)地區(qū)化潮流的過(guò)程中，在處理國(guó)家與國(guó)內(nèi)各區(qū)域之間關(guān)系的過(guò)程中，國(guó)家自身行為受到了限制。因此，在該問(wèn)題上，解決的方法不僅僅是單純地否定主權(quán)理論，而是在堅(jiān)持人民主權(quán)原則的前提下，發(fā)展限制主權(quán)理論，并在這一原則和框架的前提下，為地方自治確立應(yīng)有的地位。

7.人權(quán)保障說(shuō)

政治制度的目的歸根結(jié)底是為了促進(jìn)人的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，政治理想必須根植于個(gè)人的生活理想，人在社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中始終應(yīng)是目的，而不是手段。基于這一認(rèn)識(shí)，民主只是促進(jìn)人權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種手段而已，一切政治制度最初、最終的著眼點(diǎn)都應(yīng)落在單個(gè)的“人”，而非集體的、組織的人，這也是國(guó)家成立的宗旨和本意。保障人權(quán)是國(guó)家的政治原則之一，但觀念和價(jià)值的立意及追求必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)，單純依賴其本身是不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。正因如此，人權(quán)保障需要貫穿在國(guó)家政治制度的各個(gè)層面上，地方自治就是這一觀念在地方制度上的體現(xiàn)。國(guó)家在治理過(guò)程中雖然貫徹這一原則，但國(guó)家方圓既大，總不能在任何事情上都能盡察民意，人權(quán)保障在實(shí)際制度運(yùn)行過(guò)程中總會(huì)有折扣。所謂“中央政府，其勢(shì)常與民懸”（嚴(yán)復(fù)語(yǔ)），國(guó)家在管理社會(huì)過(guò)程中總是分離出它自身的利益，從而偏離最初目的。地方自治與中央政府的不同之處就在于，“自治政府為民之所立，故常與之共休戚、通痛癢”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)上比中央政府要徹底得多。

但是，這一理論也有它的不便之處，既然國(guó)家和地方政府都致力于保障人權(quán)，當(dāng)?shù)胤阶灾蔚谋Ｕ先藱?quán)同國(guó)家的保障人權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)以誰(shuí)為先？怎樣判斷？誰(shuí)來(lái)判斷？判斷的標(biāo)準(zhǔn)又如何確定？如何處理二者之間的沖突？對(duì)此還沒(méi)有簡(jiǎn)單明確的答案。

8.法人說(shuō)

在戰(zhàn)后日本關(guān)于地方自治理論研討中，認(rèn)為中央與地方是一種對(duì)等關(guān)系，法人說(shuō)即是其中的一種。法人說(shuō)認(rèn)為，在團(tuán)體自治中，地方團(tuán)體具有“人格”，地方團(tuán)體是一法人。現(xiàn)行《地方自治法》第二條明確規(guī)定“地方團(tuán)體為法人”，具有主體性。而根據(jù)傳統(tǒng)的“國(guó)家法人說(shuō)”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人與法人之間的關(guān)系，二者之間是對(duì)等關(guān)系。

9.地方政府論

70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一詞，法律上將都道府縣和市町村稱作“地方公共團(tuán)體”，日常生活中則稱為“自治體”。當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治階級(jí)只是將地方自治體作為實(shí)施行政業(yè)務(wù)的組織而不是履行政治或統(tǒng)治職能的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)。后日本學(xué)者大力強(qiáng)調(diào)地方居民的參政功能，指出，既然地方自治體的省長(zhǎng)和議員均由居民直接選舉產(chǎn)生，因而地方自治體可稱為“政府”。現(xiàn)在，“地方政府”和“政府間關(guān)系”等詞雖尚未成為法律用語(yǔ)，但已被日本學(xué)界廣泛接受。

10.權(quán)力分立制衡說(shuō)

根據(jù)杰弗遜等人創(chuàng)立的西方民主論，不僅中央政府的立法、司法、行政等權(quán)力要實(shí)行“分立”，而且中央與地方之間也要“先行”實(shí)行分權(quán)，以防止權(quán)力腐敗或走向?qū)Ｖ颇酥翆?duì)外擴(kuò)張，這是戰(zhàn)后美國(guó)之所以將地方自治制度積極植入日本的動(dòng)因之一。現(xiàn)在，日本的一些政治行政學(xué)者認(rèn)為，地方自治是“通過(guò)保持地方政府與中央政府間的政治性緊張關(guān)系來(lái)維持民主政治結(jié)構(gòu)的重要裝置”。所以，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央地方之間必須是對(duì)等關(guān)系而不是上下關(guān)系。

評(píng)價(jià)

地方自治或地方自主不僅是縱向的國(guó)家權(quán)力分配方式，其背后還有深刻的社會(huì)政治理念作為其制度支撐。現(xiàn)代語(yǔ)境中的地方自治是對(duì)絕對(duì)國(guó)家主義的克服，是個(gè)人主義和個(gè)人自由等價(jià)值在地方生活的體現(xiàn)。它以人性的幽暗意識(shí)作為其立論前提，在中央和地方、國(guó)家和個(gè)人關(guān)系上帶有深刻的懷疑和不信任的印痕。它奉行二元論的認(rèn)知模式，強(qiáng)調(diào)中央與地方、國(guó)家和個(gè)人之間的對(duì)抗。作為地方政治生活的地方自治或自主一直被認(rèn)為是對(duì)全國(guó)性政府過(guò)度集權(quán)的一種制衡力量。除此以外，其功能還覆蓋另外兩個(gè)領(lǐng)域：作為代議制民主的組成部分，促進(jìn)地方民眾的實(shí)質(zhì)參與；以及自由精神在地方生活中釋放的實(shí)現(xiàn)形式。在一國(guó)垂直方向的權(quán)力分配上，始終存在著兼容多種價(jià)值的欲求，在不使國(guó)家解體和失控的前提下維持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作為個(gè)人主義在地方生活中的體現(xiàn)，地方自治始終被賦予這樣的含義，自我負(fù)責(zé)、“積極性、活力、市鎮(zhèn)的愛(ài)國(guó)主義，以及城市制度所激起的剛毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

地方自治還體現(xiàn)了國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的深刻思考。法國(guó)憲法學(xué)家讓—瑪麗·篷蒂埃說(shuō)道：“在法國(guó)憲法史上，國(guó)家與個(gè)人的關(guān)系始終是人們思考和辯論的內(nèi)容。特別是在基督教的影響下，人們一直認(rèn)為國(guó)家是因?yàn)閭€(gè)人（或個(gè)體）而存在的，而不是相反；最高價(jià)值或終極價(jià)值是人，而不是其他。這種思想自然導(dǎo)致承認(rèn)平衡砝碼的合法性。而地方分權(quán)就是這種平衡砝碼之一”。[14]因此，承認(rèn)地方自主權(quán)是國(guó)家和個(gè)人之間關(guān)系的平衡器，地方自主權(quán)可以分散過(guò)度的中央集權(quán)，后者是國(guó)家主義觀念的集中體現(xiàn)。

但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治及觀念上的變化促使各要素進(jìn)行重新整合。科技發(fā)展和全球化趨勢(shì)進(jìn)—步壓縮空間，政府職能轉(zhuǎn)化引發(fā)的社會(huì)事務(wù)的增多釋放和增加了更多的權(quán)力，打破了原來(lái)由中央政府和地方政府壟斷權(quán)力和社會(huì)資源的狀態(tài)，擴(kuò)大了參與主體的范圍，中央地方關(guān)系的格局也隨之發(fā)生了變化。以地方自治和地方分權(quán)為特征的中央地方間的水平競(jìng)爭(zhēng)在面臨新要素組合的過(guò)程中日益顯露出其弊端，過(guò)分強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源爭(zhēng)奪，加重了二者之間的對(duì)立緊張。適應(yīng)這一變化，各國(guó)調(diào)整中央地方關(guān)系，重新樹(shù)立對(duì)人性的信心和積極肯定，推崇合作性道德，以合作和依賴代替對(duì)立，確立了合伙型和合作依賴關(guān)系型的中央地方關(guān)系模式。值得注意的是，由于各國(guó)原有基礎(chǔ)的差異，這—發(fā)展趨勢(shì)在各個(gè)國(guó)家的表現(xiàn)方式有所不同，原來(lái)權(quán)力集中的國(guó)家開(kāi)始下放權(quán)力，原來(lái)過(guò)于分散權(quán)力的國(guó)家加強(qiáng)了中央控制和地方監(jiān)督。同時(shí)，幾乎在所有國(guó)家出現(xiàn)了一個(gè)共同現(xiàn)象，即以行政合同和行政指導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)政府職能，政府以半官方和半民間的立場(chǎng)出現(xiàn)，模糊和弱化了原來(lái)過(guò)于強(qiáng)硬的官方定位，增加了制度外約束各級(jí)政府的渠道。傳統(tǒng)地方自治理論也面臨著調(diào)整和豐富的問(wèn)題，在堅(jiān)持地方自治的基本理論的前提下，開(kāi)始增加政治性因素的影響力，發(fā)揮地方議員在中央機(jī)構(gòu)的影響，通過(guò)意識(shí)形態(tài)的滲透影響地方政府的行動(dòng)和選擇，發(fā)揮輿論等社會(huì)因素的作用，以及通過(guò)行政合同和行政指導(dǎo)分散地方政府的權(quán)力。這些都在客觀上牽制了地方政府的行動(dòng)，分散了原來(lái)過(guò)于集中的權(quán)力支點(diǎn)，補(bǔ)充和豐富了地方自治的內(nèi)涵。

上述不同理論是地方自治效力于本國(guó)實(shí)踐過(guò)程中的反映，是傳統(tǒng)地方自治理論的發(fā)展，有利于解決不同國(guó)家不同時(shí)期所面臨的問(wèn)題，說(shuō)明地方自治概念本身不斷受到新的挑戰(zhàn)，其內(nèi)涵也在不斷發(fā)展。但是，在各種不同觀點(diǎn)之下，依然可以看到一些共同之處，即以中央地方利益上的對(duì)立作為解決中央地方關(guān)系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，在堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實(shí)現(xiàn)生動(dòng)、活潑的地方生活。同時(shí)，傳統(tǒng)意義上的地方自治觀念出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，在面臨經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化潮流過(guò)程中，基于對(duì)立、緊張關(guān)系之上的自然權(quán)和人格權(quán)主體的地方團(tuán)體在實(shí)踐中遇到了挑戰(zhàn)。對(duì)立和緊張?jiān)跒榈胤綆?lái)了可見(jiàn)利益的同時(shí)，又出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題，損害了其他可欲價(jià)值，如地區(qū)平等、施政標(biāo)準(zhǔn)的公平及中央地方如何協(xié)調(diào)環(huán)境問(wèn)題等，顯示了對(duì)立觀念在解決這些問(wèn)題時(shí)的局促狀態(tài)，地方自治觀念面臨著新的發(fā)展。

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