國際法災民家庭問題

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一、國際法中難民家庭問題的意義和地位

自從人類走出蒙昧階段后，幾乎在所有的社會中家庭都被普遍承認為社會的基本單位，并且有權得到來自社會和國家的保護和援助。在歷史上的戰亂中，無數人家破人亡、妻離子散，造成人間一個又一個慘劇。二戰后，各國國內法和國際法很重視對家庭的保護。家庭完整和團聚的權利本質上存在于家庭生活權利之中，這個權利適用于所有的人，而不管其地位如何。不過，具體到國際法中的難民問題時，國際法文件對難民家庭的規定就顯得語焉不詳了。家庭是社會的最基本單位，不論是在東方還是西方，或者在其他文化背景下，這一點都沒有多少區別，在我們分析國際法中的難民問題時，無法回避的一個問題是難民家庭的權利和保護問題。我們知道，在國際法中，個人是有權享受庇護而成為難民的，可是，他的家庭怎么辦？1951年《難民地位公約》在起草的時候，一些與會代表就考慮到了這個問題，在通過公約的外交會議上以強烈的語氣建議各國政府為保護難民家庭而采取必要的措施，并且宣布，家庭的完整是難民的一個實質性權利。〔1〕我們之所以強調難民家庭的保護，是因為，在通常情況下，家庭成員相互之間提供一種物質上和精神上的支持和依靠。家庭成員之間存在著一種互相依賴關系，他們在自己的家庭內組成一個團體，彼此密不可分。如果家庭中一個成員逃亡他國而成為難民，那么其他家庭成員非常可能立即陷入困境，因為這個家庭會面臨解體，特別是能夠為這個家庭成員換取衣食的人員不復存在，這個家庭中處于弱勢的成員———如婦女和兒童———的生存都會成為問題，這會進一步造成更大的災難。不能忘記的是，出現難民的原因是他所在的國家存在迫害或他有合理理由畏懼這種迫害，這種迫害往往是大規模的，迫害的對象往往不會局限于逃亡者自身，他的家庭成員也會受到這種迫害，至少是會受到這種迫害的嚴重威脅。一個家庭成員的出逃，會給家庭其他成員帶來嚴重的威脅，如果這個家庭集體出逃，那么他們在外逃過程中所遭受的顛沛流離將是沉重的，甚至在出逃過程中會妻離子散、家破人亡，造成新的人間悲劇，這是在迫害之后出現的另一次沉重打擊。

二、各國對難民家庭問題的基本態度

在國際法中，各國在履行自己的國際義務時，需要去做的不僅是維護一個家庭的完整，這只是一個最起碼的要求，這還是不夠的，除此之外，還要求它們允許分離的家庭團聚而不是把他們推回到他們可能面臨危險的國家。當東道國幫助避難者在該國或再次定居國進行活動，有助于他們成功的融入新的社會，并且提高他們的社會和經濟自立程度時，東道國也會受益的，至少東道國會減少一定的經濟和社會管理的壓力，而且還減少潛在的犯罪和社會動蕩，因為這個時候難民給東道國所造成的麻煩就降低到了最小的程度。難民與本國民眾的不兼容，不管是在經濟、文化，還是生活方式、社會心理上，都會產生比較嚴重的問題，甚至會導致社會沖突。不過，在各國具體操作的時候，情況會稍微復雜一些。很多國家擔心非法移民，他們擔心其他國家的民眾會打著避難的旗號舉家遷徙到本國。這種擔憂并非毫無依據，在很多時候，都會出現這樣的情況，特別是在冷戰時期，由于東西方集團的對峙，有大量人員出逃，他們自己逃離母國之后，還試圖把自己的親屬也接到國外去。

在這樣做的時候，他們往往打著避難的幌子。此時此刻，東道國就會面臨著比較艱難的選擇。因為自己的公約義務，也出于人道主義，各國一般會比較認真的受理單個的難民申請者的申請，但對于一個家庭集體要求獲得難民身份這樣的事情，就比較謹慎了，它們會想方設法的避免一個家庭借避難為由整體上進入本國。這個時候，各國都會盡力避免本國負擔過重，這是他們在權衡自己的國際義務和自身實力的時候做出的選擇，對于他們本身來說，應是在二者之間尋求一個平衡點，對于這些國家自己來說，是一個最佳選擇。所以很多國家在履行公約義務時，一旦發現難民家庭這樣的情況，他們就盡可能的對自己的義務進行狹窄的解釋以最大程度的減輕自己的負擔。他們非常擔心的是，一個人員首先在本國獲得難民身份，然后，又通過一條龍式的運作將自己的家庭成員也接過來。不僅如此，東道國還擔心，一個人首先獲得難民身份后，他接過來的所謂家庭成員其實是虛假的，這些所謂的家庭成員其實是采用一種非常狡猾的方法進行移民。現在，各國在移民問題上有合理的擔憂，但根據國際法也要承擔必要的責任。要找到這么一個平衡點，對于各個東道國來說，不是那么容易的事情。還有一種比較特殊的情況。一個家庭還沒有整體上搬遷到避難國，而是首先將子女送過去。這種情況似乎和我們上文剛剛提到的那種避難模式（一般是丈夫先移居到避難國，然后再想方設法把妻子和子女也接過去）正好反了過來。這樣的原因很復雜，有的時候，父母為了避免子女在本國受到傷害就會這樣做，這樣就可以首先讓自己的子女脫離苦海，然后父母再想辦法也出去。還有的時候，這樣也是為了讓子女在國外有較好的生活，遠離本國境內的災難，比如壓迫和饑荒。面對這樣的問題，國際法要求以符合兒童最大利益的方式行事，要求各國對每個兒童和家庭的事實和情況進行謹慎的調查。我們都知道，在現實中，兒童很難對國內和國際局勢進行準確的判斷，在前往外國避難的時候，幾乎完全由其父母代為決定，這個時候就要格外注意，不要出現對兒童權益的侵犯。2001年美國遭受恐怖襲擊后，美國再次遭受恐怖襲擊的可能性驟然上升，從此之后的幾年里，防范和打擊恐怖主義一直是美國的中心目標。直到2011年夏天美國特種部隊在阿富汗擊斃拉登，都不能說反恐戰爭就勝利結束了。2011年9.11前后，為防范恐怖分子在2001年9.11襲擊十周年之際發動新的攻擊，美國全國上下都提高了警惕，包括在各個方面，其中，對移民和難民入境的控制也不例外。〔2〕事實上，自從2001年的那場恐怖襲擊之后，由于擔心恐怖分子打著難民的旗號入境，家庭團聚程序變得更加嚴格并且時間更加冗長，因為需要更詳細的證據證明家庭親屬關系。〔3〕對家庭成員背景的審查已經是遲延家庭團聚的一個共同原因，東道國在審查申請者的背景時，需要考慮大量的因素，對這些因素再加以綜合分析，會耗去太多的時間和精力，這就遲滯了難民的入境。考慮到許多難民來自混亂、窩藏恐怖分子的地區，對那些試圖通過各種途徑，包括避難體制和家庭團聚計劃進入西方國家的人提高警惕也是應該的，這些人一旦進入西方國家，就會制造很大的混亂和災難。使用1951公約排除條款以防止被懷疑為恐怖分子或參與犯罪的親屬入境這種方法會更普遍。

三、國際法中的難民家庭完整

對于難民家庭完整這個問題，我們很有必要結合難民公約文本和戰后幾十年來的國際實踐進行分析。家庭完整的權利在一般國際法中得到發展，我們在分析這個問題時候，不能局限于某一個或幾個國際法文件的條款，它不能被條款所限制，而是應當結合一定的國際背景，綜合各國的實踐和國際公約來加以分析。家庭完整權利適用于所有的人，而不管他們的身份如何。〔4〕例如，聯合國人權委員會在討論采取適當措施以“確保家庭的完整或團聚，特別是當它們的成員因為政治、經濟或類似原因而分離”時，明顯的包括了難民，而且，我們需要注意的是，難民家庭完整的權利并不取決于有關國家的1951年公約成員國身份，現在，國際難民法已經成為習慣國際法，即便是有些國家并非1951年難民公約締約國，它們也要受到1951年難民公約所列精神的約束。這是國際法中常見的現象，即一個國際法條約原本只能約束自己的締約國，但由于它具備了習慣法的兩個要素，即國家實踐和法律確信，那么這個條約就會成為習慣法，從而打破原有的在適用范圍上的束縛而擴展到全世界。實際上，1951年公約并沒有專門的條款提到難民的家庭完整，關于難民家庭的內容散落在公約的一般條款之中，比如第二十四條規定“勞動立法和社會安全”的時候說：“乙）社會安全（關于雇傭中所受損害，職業病，生育，疾病，殘廢，年老，死亡，失業，家庭負擔或根據國家法律或規章包括在社會安全計劃之內的任何其他事故的法律規定），但受以下規定的限制：……”我們現在討論這個問題的時候，主要是根據公約和習慣國際法中的相關精神。不過，這并不意味著，公約就否認了各國保護難民家庭完整的義務。1951公約在許多條款中規定了對難民家庭的保護，另外，難民的家庭完整實質性權利是得到批準1951公約最后文本的那個全體會議一致同意的建議的主題。這個建議說：考慮到家庭———社會中自然的和基本的團體單位———的完整，是難民的實質性權利，并且這樣的完整經常受到威脅，并且滿意的注意到，根據無國籍人及其相關問題特別委員會的正式評價，授予難民的權利延伸到了他的家庭成員。建議各國政府為保護難民家庭而采取必要措施，特別是著眼于：

（一）確保難民家庭的完整得到維持，特別是在家庭首領已經符合進入特定國家的必要條件的時候。

（二）特別考慮監護和收養的情況下對未成年難民，特別是無人陪伴的兒童和女孩的保護。難民家庭完整在實踐中意味著各國不應分離一個完整的家庭并且應該采取措施維持作為一個單位的家庭。在難民身份甄別這個問題上，它意味著對一個已經被承認的難民進行陪伴的家庭成員也應擁有難民身份，有時候稱為派生身份，或具有同樣權利的一個類似的安全身份。

四、國際法中的難民家庭團聚

關于難民家庭團聚的條款我們可以在很多國際法文件中找到，比如說，國際人道法中就有這方面的內容，雖然不是直接針對難民家庭團聚的，卻包含了這方面的內容。比如。1949年《日內瓦第四公約》第二十五條規定：“沖突各方之領土內或其占領地內所有人們，應能將純屬個人性質的消息通知其在任何地方之家人，并接獲其家人之此類消息。此項通訊應迅速傳遞，不得有不當之遲延。”第五十條規定：“占領國在國家與地方當局之合作下，對于一切從事照顧及教育兒童團體之正當工作予以便利。占領國應采取一切必要步驟以便利兒童之辨認及其父母之登記。但該國絕不得改變彼等之個人地位，亦不得使其參加隸屬于該國之各種組織。如當地團體不能適應該目的時，占領國應籌定撫養教育因戰爭變成孤兒或與父母失散，且不能由其近親或朋友適當照顧之兒童之辦法，倘屬可能，應由該項兒童同一國籍、語言及宗教之人士擔任該項工作。”第八十二條規定：“在拘禁期間，同一家庭之人，尤其父母子女，應使之居于同一拘禁處所……被拘禁人得要求將其未受拘禁而無父母照顧之子女與彼等一同拘禁。”這些內容并不是直接針對難民家庭完整，卻是從各個側面間接的規定了難民家庭完整這個非常重要的內容。在一些沖突中，拘禁方曾將被拘禁的人員“分門別類”的進行處置，即便是同一個家庭的成員也不允許住在一起，這是違反人道主義原則的。家庭團聚也出現在1975年《赫爾辛基協議》中，當時簽署這個協議的背景是，東西方冷戰到了最熾熱的時候，世界大戰一觸即發，在東西方對抗的時候，一些居民逃亡其他國家，于是產生了一些難民，也產生了難民家庭團聚這樣的問題。直到冷戰即將結束時，難民家庭團聚問題仍然是東方西國家關注的一個焦點問題。1989年，參加歐洲安全與合作會議的各國同意在三個月之內決定家庭團聚在正常實踐中的適用。難民家庭團聚這方面的內容我們也可以在《兒童權利公約》中找到。第十條第一款為未成年人及其父母規定了家庭團聚的權利：“按照第九條第一款所規定的締約國的義務，對于兒童及其父母要求進入或離開一締約國以便與家人團聚的申請，締約國應以積極的人道主義態度迅速予以辦理。締約國還應確保申請人及其家庭成員不致因為提出這類請求而承受不利后果。”各國不能就尋求團聚的外國人入境問題一般的維持限制性法律或做法而不違反兒童權利公約。一個國家不能作為一個法律問題或政策問題而決定一個特別種類的分離的家庭在世界上其他地方團聚，并且家庭團聚只有通過將兒童或父母帶到機場才能被尊重。如果一個權利除了在國外就不能實現的話那么就不存在對這個權利的真實的遵守。各國一般沒有權力確保一個權利在它們領域之外實現。拒絕任何種類的人為家庭團聚目的而進入一個國家的絕大多數請求，除了在限制性條件或例外情況下，都是違反公約的。

五、結語

難民家庭問題一直為國際法所關注，是有其必然性的。在戰亂和動蕩的地區，有許多民眾出逃，導致家庭破裂，多少難民有家難回，家屬不能團聚，這成為極大的人道主義災難。國際法也要以人為本，關注作為“人”的權利，并且服務于這種權利。在本文中，筆者首先分析了難民家庭在國際法中的意義和地位，然后研究各國對于難民家庭的態度，對其做法進行點評，接下來，分析國際法中難民家庭完整和家庭團聚這兩個核心問題，至少到目前為止，國際法中的難民家庭問題主要還是這兩個。筆者撰寫此文的主要原因在于，難民家庭問題非常重要，但中國國際法學界從國際法角度進行研究的還不多，筆者在本文中非常冒昧地提出一些自己的認識，歡迎各位大方之家批評指正。