淺談國際法下難民不推回原則

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摘要:不推回原則是指任何國家不得以任何方式將難民驅(qū)逐或者遣回到其生命或自由可能會(huì)受到威脅的領(lǐng)土的邊界，源自習(xí)慣國際法的庇護(hù)原則，以1951年難民地位公約為標(biāo)志成為國際法的基本原則。不推回原則主要包括禁止驅(qū)逐、邊界不拒絕和禁止引渡，定義的不甚清晰及實(shí)踐中的濫用和規(guī)避等問題都對(duì)立法和實(shí)踐提出了新要求，亟待法制化設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障和國家利益之間的平衡。

關(guān)鍵詞:不推回原則;難民;國際法

一、歷史回眸:不推回原則沿革

“不推回原則”是指難民不得被國家以任何方式驅(qū)逐或者遣回到其生命或自由受到或可能受到威脅的領(lǐng)土的邊界。根據(jù)國際法原則，對(duì)于外國人入境，國家沒有接受的一般義務(wù)，難民亦無相應(yīng)權(quán)利。不推回原則的內(nèi)在邏輯與早期的庇護(hù)原則一脈相承。庇護(hù)原則是指一國對(duì)因政治原因而遭受他國追訴或可能追訴、處罰的外國人(包括無國籍人)給予保護(hù)并拒絕將其交還或引渡。雖然早期習(xí)慣國際法中的庇護(hù)原則的面向范圍僅為政治犯等少數(shù)群體，但其體現(xiàn)的由國家地域管轄權(quán)產(chǎn)生的保護(hù)的內(nèi)涵奠定了不推回原則的基礎(chǔ)。不推回原則的出現(xiàn)可追溯至英國于20世紀(jì)初通過的《外國人法案》，其中規(guī)定政府允許遭受政治或宗教迫害的人入境，初露雛形的不推回原則首次在國內(nèi)立法中體現(xiàn)。一戰(zhàn)產(chǎn)生的巨量難民及法西斯主義的屠殺造就難民爆發(fā)，也相應(yīng)推進(jìn)了難民立法的嬗變，不推回原則的基本內(nèi)涵得到了部分國家的認(rèn)可，形成了一系列的區(qū)域性國際條約。20世紀(jì)20年代，國際聯(lián)盟頒布的一系列國際協(xié)議首次在國際文件中提到“Non－Refoule-ment”即難民不推回原則，但囿于協(xié)議自身性質(zhì)，未對(duì)各國產(chǎn)生實(shí)質(zhì)意義上的法律義務(wù)，宣示意義超過操作價(jià)值。隨后歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)加深，緊迫的難民狀況對(duì)難民立法提出了新的迫切要求，國際聯(lián)盟于1933年正式通過《關(guān)于難民國際地位的公約》，不推回原則首次被系統(tǒng)地規(guī)定在國際公約中。雖然該公約的適用范圍較小，但是“1933年公約是給難民提供法律保護(hù)的有約束力的第一份多邊文件”，它的立法價(jià)值和歷史意義仍不可小覷。之后，《關(guān)于德國難民地位的臨時(shí)協(xié)議》、《關(guān)于德國難民地位的公約》等文件對(duì)不推回原則進(jìn)行了進(jìn)一步的延伸。但發(fā)展至此，不推回原則仍處于初期探索階段，并未對(duì)國際社會(huì)產(chǎn)生足夠約束力。更多國家基于對(duì)本國主權(quán)和社會(huì)環(huán)境的維護(hù)，對(duì)難民的接收僅停留在道德義務(wù)層面，難民問題并未得到有效解決。不推回原則推向國際難民立法的里程碑是1951年《難民地位公約》，第13條中規(guī)定:“任何締約國不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回至其生命或自由因?yàn)樗姆N族、宗教、民族、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的領(lǐng)土邊界。”這昭告著不推回原則正式進(jìn)入國際層面，對(duì)締約國產(chǎn)生具體而有約束力的法律義務(wù)。此后，1967年《領(lǐng)域庇護(hù)宣言》、1981年聯(lián)合國難民事務(wù)高級(jí)專員方案執(zhí)行委員會(huì)第22號(hào)結(jié)論等國際法文件對(duì)不推回原則進(jìn)行了進(jìn)一步完善和補(bǔ)充;與此同時(shí)，各區(qū)域通過了《關(guān)于非洲特殊方面難民問題的公約》、《卡塔赫納宣言》等大量因地制宜的國際法文件肯定并重申了不推回原則。

二、內(nèi)容透視:不推回原則本質(zhì)

從1951年《難民地位公約》不推回原則的定義來看，有幾個(gè)關(guān)鍵詞需要加以明確。首先是“難民”，根據(jù)1951年公約，難民指“由于1951年1月1日以前在歐洲發(fā)生的事情”而“有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解(而遭迫害)的原因留在其本國之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”，盡管后續(xù)對(duì)時(shí)間地域均不作限制，“難民”定義仍相當(dāng)狹窄。在實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)“難民”作寬泛解釋，參考聯(lián)合國對(duì)臨時(shí)保護(hù)者、無國籍人、國內(nèi)流離失所者、尋求庇護(hù)者的擴(kuò)大保護(hù)，將環(huán)境難民、經(jīng)濟(jì)難民等國際社會(huì)出現(xiàn)的新型難民納入不推回原則的適用范圍中，以契不推回原則的旨意。其次，在“迫害”、“推回”等詞尚未統(tǒng)一解釋的背景下，我們對(duì)不推回原則的適用應(yīng)不限于文本自身，而應(yīng)對(duì)該原則的內(nèi)涵有更深刻的認(rèn)識(shí)。在1951年公約第33條對(duì)不推回原則的敘述中，“不得以任何方式”一詞使不推回原則的內(nèi)在本質(zhì)超越“推回”本身語義，實(shí)質(zhì)將各種推回、送回、拒絕入境等形式囊括其中，亦應(yīng)成為不推回原則的應(yīng)有之義，指導(dǎo)難民問題的具體實(shí)踐。不推回原則與引渡、庇護(hù)等國際法上常見的制度的適用范圍、條件等均存在顯著區(qū)別，其主要內(nèi)容為禁止驅(qū)逐、邊界不拒絕和禁止引渡。(—)禁止驅(qū)逐。1951年公約第32條規(guī)定:“除因國家安全或公共秩序理由外，締約國不得將合法留在領(lǐng)土內(nèi)的難民驅(qū)逐出境。”相較第33條而言，它增加了對(duì)非法存在的難民的限制，將禁止驅(qū)逐的對(duì)象限制在合法停留在締約國領(lǐng)土上的難民，即其身份必須是合法的，未根據(jù)該國法定程序居住的難民自然地不受不推回原則的保護(hù)，同時(shí)體現(xiàn)了對(duì)難民人權(quán)的關(guān)照和對(duì)國家秩序的保障。條約將驅(qū)逐視為例外，指出不驅(qū)逐的原則性，避免締約國以“危害國家安全和公共秩序”為由頻繁拒絕和驅(qū)逐難民的情況出現(xiàn)。(二)邊界不拒絕。邊界不拒絕是不推回原則的核心，也是該原則的重要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即“締約國不得對(duì)跨越邊境進(jìn)入本國的難民進(jìn)行驅(qū)趕，更不能讓難民回到其生命或自由具有遭到迫害危險(xiǎn)的國家或地區(qū)，也更不能因?yàn)樗麄內(nèi)刖呈且圆缓戏ǖ姆绞蕉芙^他們?nèi)刖场薄Ｔ?951年公約制定時(shí)，各國代表曾就難民種類問題產(chǎn)生分歧，例如瑞士代表認(rèn)為不拒絕只限于已進(jìn)入東道國境內(nèi)的難民。于是公約并未對(duì)此做進(jìn)一步的厘清，也未規(guī)定締約國對(duì)難民給予永久保護(hù)，僅對(duì)締約國的邊界不拒絕義務(wù)和一些暫時(shí)性保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定。1979年執(zhí)行委員會(huì)第15號(hào)結(jié)論對(duì)該問題有了進(jìn)一步說明，認(rèn)為拒絕跨越邊界的難民是“對(duì)共識(shí)的不推回原則的嚴(yán)重破壞”，從而保障了未進(jìn)入東道國境內(nèi)難民的人權(quán)和地位。由于締約國對(duì)難民的長期保護(hù)義務(wù)未被明確規(guī)定，部分國家出現(xiàn)了“域外推回”的情形，在公海甚至他國領(lǐng)土上對(duì)前來的難民采取攔截措施，法律的滯后性使得這一問題并無現(xiàn)實(shí)有效的規(guī)制路徑。回歸到不推回原則的內(nèi)在旨意及本質(zhì)追求，在難民問題適用上，應(yīng)從其內(nèi)涵目的出發(fā)，推定締約國把難民推回至其生命或自由具有遭到迫害危險(xiǎn)的國家或地區(qū)的行為均構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的“推回”。(三)禁止引渡。1951年公約并未對(duì)引渡作出具體規(guī)定，但從其條文規(guī)定和立法意旨看來，禁止引渡當(dāng)然被囊括其中，實(shí)踐上也獲得了各國的認(rèn)可。我國與蒙古、泰國等國的引渡條約中均規(guī)定有“被請(qǐng)求國不應(yīng)該同意引渡”的條款，聯(lián)合國難民署執(zhí)行方案委員會(huì)也曾表示難民應(yīng)當(dāng)避免被引渡至他們有正當(dāng)理由畏懼收到迫害的國家。禁止引渡作為難民法中不推回原則的當(dāng)然衍生，已在國際社會(huì)達(dá)成共識(shí)。

三、問題求索:不推回原則現(xiàn)存弊端及法制化設(shè)計(jì)

作為國際難民法上得到普遍承認(rèn)和適用的基本原則，不推回原則保障了難民的人權(quán)及法律地位，但已落后于國際社會(huì)難民問題新態(tài)勢(shì)，亟待合理法制化設(shè)計(jì)加以改善。大量難民或會(huì)使疫情爆發(fā)，或使東道國在住所、醫(yī)療、工作崗位等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壓力過大，或常因無穩(wěn)定收入來源而實(shí)施違法犯罪，對(duì)東道國的國家安全與社會(huì)秩序造成重大影響，甚至危害當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境和國民生活。由此，部分國家以條約中的例外條款和立法空白為由限制難民入境，違背了國際難民法的立法原意。1951年公約對(duì)危及國家安全或公共秩序的非法難民的限制和締約國在對(duì)難民合法地位甄別上擁有的自由裁量權(quán)成為了少數(shù)國家阻卻難民的工具。同時(shí)，一些國家利用域外推回規(guī)避國際難民法的規(guī)定，侵犯了難民的法律權(quán)利，“域外推回”被部分國家作為變相攔截從公海甚至別國領(lǐng)土上的難民，違背了誠信原則卻又無有效法律規(guī)制，實(shí)乃對(duì)國際社會(huì)普遍共識(shí)的不推回原則的漠視，傷害了各國所倡導(dǎo)的全球利益共同體的樸素情感。對(duì)此，相關(guān)國際立法不應(yīng)局限于文本，就難民的定義作出寬泛解釋，將環(huán)境難民等新型難民加以涵攝，通過兜底性條款以適應(yīng)實(shí)踐中面臨的新形勢(shì);完善難民的甄別程序，進(jìn)行必要的身份核查以防止恐怖分子等惡意入境者利用難民身份入境;進(jìn)一步闡明條約中的例外條款，將“推回”、“國家安全和社會(huì)秩序”等詞進(jìn)行清晰界定，明示以此種方式拒絕難民入境的方式和程序，避免部分國家利用法律空白和例外條款的寬泛性濫用自由裁量權(quán)侵犯難民的基本人權(quán)。同時(shí)，聯(lián)合國應(yīng)建立完善的處罰程序和救濟(jì)途徑，強(qiáng)化其對(duì)相關(guān)違反國際法行為的懲處，對(duì)違反不推回原則的國家進(jìn)行特定制裁，尋求難民問題的合理進(jìn)路，實(shí)現(xiàn)難民地位的合法保障。只有各國共同遵守不推回原則的國際義務(wù)，貫徹維護(hù)難民人權(quán)的基本理念，才能形成日臻完備的難民準(zhǔn)入制度，切實(shí)保障各國根本利益。

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作者:王子恒 單位:山東師范大學(xué)