經濟法利益分配功能探究論文

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經濟法利益分配的核心在于對集團利益的分配，利益分配的對象是集團利益，而不是社會公共利益與個體利益。如果說經濟法利益分配的目標是公平與效率的話，那么平衡正是經濟利益分配的新價值目標。在一些情況下，經濟法利益分配的目標既不是公平也不是效率，而是利益的平衡性。

〔關鍵詞〕經濟法；集團利益；利益分配；經濟立法

法律歷來是利益矛盾的反映，德國著名法學家耶林早就指出，法律的目的是平衡個人利益與社會利益，實現利己主義與利他主義的結合。〔1〕從法與利益的關系出發，經濟法有兩種最基本的功能，即分配利益的功能與維護利益的功能。人們通常更關注法律維護利益的功能，某種程度上忽視了利益的分配功能，但在經濟關系日益復雜的今天，經濟法的利益分配功能越來越突出，已經成為法律關系的焦點。本文著重分析經濟法的利益分配功能。

一、集團利益———利益分配之對象

經濟法利益分配的核心在于對集團利益的分配，利益分配的對象是集團利益，而不是社會公共利益與個體利益。我們之所以這樣認為，是基于經濟法與集團利益自身的特點所得出的結論。

經濟法作為國家干預經濟的形式，具有明顯的社會公共性?！?〕這種公共性表現在以下方面：第一，經濟法以直接促進市場經濟的整體發展為目標；第二，經濟法所要解決的社會矛盾都不同程度地帶有社會公共性質；第三，經濟法所要維護的秩序屬于宏觀經濟秩序；第四，經濟法以平衡帶有社會性的利益為使命。上述四點證明了經濟法的社會公共屬性，并為人們所認可。由于社會公共性質的決定，經濟法不僅需要通過對利益進行分配發揮對經濟的影響，而且需要通過對利益的分配實現對經濟宏觀運行的影響，而不是具體分配個體間的利益。這決定了其所分配的利益不僅是一種中介性利益，而且必須具備兩個基本條件：一是所分配的利益必須具有可分配性；二是所分配的利益具有宏觀范疇的意義，即利益的分配必須能夠影響經濟的宏觀運行。

集團利益是市場經濟條件下所產生并逐漸壯大的一種新的利益形態。①在傳統的利益結構中，人們通常將利益分為個人利益與社會利益兩個經典性的種類。利益法學派的代表人物耶林與赫克都認為法律以平衡個人利益與社會利益為目的?！?〕但這種傳統的觀念是從終極性劃分利益類別的，不能完全適用于對經濟法利益分配功能所進行的解釋，因為隨著市場經濟的發展，社會分工與合作化程度越來越高，社會自治程度也隨之增強，大量社會自治性的經濟主體出現，不同的利益集團開始成為經濟活動的重要力量，很多利益不再單純屬于社會意義或個人意義的利益，而是以一種集團利益的狀態存在，甚至在某些情況下，某些利益只有納入到集團利益中才有意義。例如，單個勞工的利益僅僅體現在其與雇主所訂立的勞動合同中，屬于普通意義上的合同利益。但勞工作為一種弱勢群體，他們具有相對于雇主的集團利益，即所謂勞工法上的勞工利益。如果勞工利益脫離了勞工這個集團概念，便不再具有合同利益以外的任何其它意義。這種集團利益的保護也正是勞工法存在的基礎。

集團利益不僅是一種團體性利益，而且在利益結構中處于一種中介地位，是一種中介利益，即聯結社會公共利益與個體利益。集團利益的進一步公共化就轉化為社會公共利益，其再分配即具體化為全體性利益，所以，集團利益具有可分配性是毫無疑問的。另一方面，集團利益雖然不如社會公共利益的社會公共化程度高，但仍然具有相當程度的公共性，即集體性。在生活中，集團利益通常表現為消費者利益、投資者利益、股東利益等形態的利益。集團利益的集團性使其對市場經濟具有宏觀意義上的影響，也可以說，不同集團利益的分配，可能會直接影響經濟運行的狀態。例如，如果法律過多地分配給消費者利益，必然影響生產者的積極性，并進而導致生產率的下降。因此，集團利益符合經濟法利益分配對象的兩個基本條件，并成為經濟法的利益分配功能的直接對象。

集團利益作為中介性利益，是社會公共利益的再分配。集團利益的分配實際上最終會導致社會利益的變化。換言之，經濟法如果想要影響社會公共利益，也必須從集團利益分配入手，而不能通過個體利益的分配來實現。這也是經濟法利益分配應當以集團利益為對象的原因之一。

在利益結構的三種利益中，社會公共利益具有最為明顯的社會公共性，并對市場經濟的運行有著明顯的宏觀意義上的影響作用，為此，人們通常將維護社會公共利益視為經濟法的基本功能。然而，社會公共利益不具有可分配性，即社會公共利益作為利益結構中最為公共層面的部分，是社會所有或絕大多數成員的共同利益，是利益結構的一個終結點，其主體是邊界較為模糊的社會公眾，不能用來分配與再分配，所以不能作為經濟法利益分配的直接對象。如果必須對社會公共利益進行分配的話，應將其分配到各集團或個人，這實際上不再是對社會利益的分配，而轉化為集團利益與個體利益的分配。因此，社會公共利益由于其自身不具有可分配性，不能作為經濟法利益分配的對象。如果說到經濟法對社會公共利益的作用，應當說經濟法負有確認和維護社會公共利益的使命，但不能分配社會利益。在實踐中，也很難發現對社會公共利益進行分配的例證。有人可能認為，俄羅斯曾將所有的公有財產分配給個人，實行所謂的私有化，應當屬于對社會公共利益的分配。從表面上看，這的確是對社會公有財產的分配，但由于所分配的財產是國有財產，仍然是對集團利益的分配，①即將國有財產分配給作為個體的公民，而不能視為是對社會公共利益的分配。

個體性利益作為利益結構的另一終結點，雖然具有可分配性，但由于個體利益不具有社會公共性質，對其進行分配不能實現對市場經濟宏觀上的影響。即使個體利益分配的最終結果是個體利益的變化，但經濟法自身并不直接解決這一問題。因此，個體利益也不能作為經濟法利益分配的直接對象。

在此還必須注意，集團利益與我們傳統意義上的集體利益不完全相同。集體利益在總體上是一種社會組織的利益，沒有超出個體利益的局限，僅是個體利益的一種。而集團利益是由眾多個人與組織利益構成的利益，不再屬于組織利益和個體利益的范疇。國家作為一種特殊的主體，國家利益可能與社會公共利益有很大范圍的重疊，但仍然屬于一種特殊的集團利益，而不能納入社會公共利益的范疇。

二、利益不對稱———利益分配的新原因

在利益的分配問題上，我們自然會將其與利益的不公平聯系起來。這種觀念是正確的，但如果我們僅僅將利益分配的原因歸結為利益的不公平，就無法解釋利益分配中的某些現象。例如，我國正在實施西部開發戰略，國家通過經濟法律手段分配了一些利益，以促進西部的發展。雖然這種利益的分配與再分配與東西部地區利益的不公平有關，但絕不能認為不公平是主要原因。更重要的是，中國目前的經濟與社會發展中，很多問題已經不再是用公平與效率所能解釋清楚的。因此，理解經濟法對利益進行分配的原因時，我們不妨引入利益不對稱的概念與觀點，以尋求對利益分配原因的新解釋。著名社會學家科爾曼曾對利益不對稱的現象進行了詳細的闡明，并用社會學的方法來研究利益不對稱在社會決策中的作用。〔4〕我們將利益不對稱的概念引入到經濟法的理論中，是將其作為利益分配的原因來分析的。

利益不對稱指利益由于集中程度不同所產生的利益在集團間及集團成員間分配的不平衡性，通常存在于生產者與消費者、大股東與小股東、中小投資者與機構投資者、勞工與雇主、外資公司與本地公司、發達地區與不發達地區等不同的集團之間。②這些利益雖然從實質上講仍然是利益矛盾的范疇，但卻不能用社會利益與個體利益的矛盾來解釋，也不能用個體利益之間的矛盾解釋?？傊?，這種利益因其自身的特殊性而不能將其歸化為傳統的利益矛盾中看待。所以，利益不對稱實際上成為現代社會一種特殊的利益矛盾現象，是現代社會必須面臨與克服的問題之一。在很大程度上，這種利益矛盾與我們所說的公平可能沒有必然的聯系，而需要從新的視角去認識與解決它，這個新的視角便是前面已經提到的利益不對稱問題。

利益不對稱通常存在于集團利益中，并具有以下屬性：第一，集團性，即利益不對稱是以集團為主體劃分的，是集團利益矛盾的反映，既包括集團利益分布的不對稱，也包括集團內部不同部分主體間利益的不平衡，而不是單個主體間利益分布關系；第二，不平衡性，即利益分布的主體數量與集團內成員的利益分布量差別很大，少數人可能獲得大量的利益，多數人卻只能獲得少量利益。例如，在證券市場中，中小投資者與大投資機構所投資的業務額度可能是相當的，但中小投資者往往獲得較少的利益。第三，互動性，即不對稱的利益是相互聯系與互動的。例如，消費者與生產者兩大利益集團的利益存在不對稱問題，但他們的利益又是相互依賴和消長的。

利益不對稱包括了兩個基本層面：一是集團間的利益不對稱，即少數利益主體分享大量的利益，而多數主體分得相對少的利益。例如生產者與消費者間的利益即為一例。二是同一集團內部利益的不對稱。例如在生產者之間，中小企業與大型企業間的利益差別也很大。

利益不對稱通常由兩種原因造成：一是市場自身的缺陷；二是制度安排的不合理。市場缺陷主要指信息偏在、自然壟斷與外部效應三種人們所熟悉的事實，這三種缺陷通常被視為市場失靈的主要原因。信息偏在與自然壟斷都是利益獲得條件的差別，這些條件的不同必然進一步加劇利益的集中程度，使利益更為不對稱。外部效應雖然不屬于利益獲得條件的范疇，不會直接導致利益的不對稱，但可能會不合理地轉移負擔，同樣會產生利益不對稱問題。所謂制度安排不合理，是指因國家提供了不恰當的制度或不恰當地提供了制度，導致利益的不對稱。最為典型的情況有：一是國家在提供制度時的立場不中立，偏袒某一集團的利益。例如，我國在證券上市制度中，曾經只允許國有企業上市，而不允許民營企業上市，從而導致國有企業與民營企業利益的不對稱。二是制度自身存在缺陷。此外，由于社會現代化生產的高度集中，導致資源的集中，并最終出現集中化利益與分散化利益間的不平衡。

利益不對稱可能會直接導致三個不同的后果：一是導致利益結構的不平衡，引起不同利益集團的利益矛盾并加劇這種矛盾；二是導致弱小利益集團的不滿，降低了社會對現行制度的認同的程度，出現制度不均衡現象；三是當制度出現不均衡但又不能通過制度變遷作出及時和恰當的反應時，可能導致制度的失靈與失效。從上述三點可以看出，利益不對稱的最終后果是影響生產率的提高。因此，經濟法的利益分配功能應當是對利益不對稱進行矯正，使其重新處于相對的狀態。利益不對稱與利益不公平有明顯的區別。從一般意義上講，利益的不公平通常會表現為利益不對稱，但利益不對稱并不完全等同于利益的不公平。利益不公平通常指利益交換或利益分配的不公平，包括條件與結果的不公平或程序的不公平。利益不對稱既有因不公平導致的不對稱，也有非歸因于公平的其它原因造成的不對稱，對于這些利益不對稱現象，很難從法律上認定為是因不公平所致。

三、利益平衡———利益分配的新目標

一般說來，經濟法的價值目標被界定為公平與效率。這當然不能說不正確，但經濟法利益分配的原因之一在于利益的不對稱，因此，分配的目標應當有利益的平衡性目標，而不僅僅是利益的公平性及效率。如果說經濟法利益分配的目標是公平與效率的話，那么，平衡正是經濟利益分配的新價值目標。

為什么不能僅僅以公平與效率作為經濟法利益分配的目標，關鍵在于二者自身的局限性。雖然公平一直被視為法律的基本價值目標之一，但在宏觀經濟的調控中，利益的分配可能并不主要考慮公平的目標，而且公平是一種主觀性非常強的標準，在某些情況下，以公平為目標進行利益分配時，可能很難取得共識，也很難把握。例如，在征收個人所得稅時，在確定稅率時很難說主要是以公平為目標的。效率作為人類活動的一種結果，雖然具有客觀性，但在有些情況下，利益的分配同樣不會或不主要考慮效率的要求。例如，價格法中對生產者與消費者間利益的分配不是以效率為主要目標的，甚至價格法的利益分配在某種程度上可能是不利于生產效率提高的。在一些情況下，經濟法利益分配的目標既不是公平也不是效率，而是兩種目標以外的其它目標，即利益的平衡性。利益平衡性是社會利益關系正常與合理存在的最基本的狀態，但這種平衡性是公平與效率均不能完全包容的。另一方面，無論從理論上講，還是從實踐分析，公平與效率作為法律的兩個價值目標，存在著矛盾的客觀性，在某種程度上講，經濟法的利益分配功能所要消除的矛盾可能正是公平與效率之間的矛盾。例如，我國的西部開發中，經濟法通過稅收及轉移支付的方式促進西部的發展，雖然不能排斥公平與效率的要求，但總體上來講，既不是為了一種公平，也不是為了經濟發展的效率，而是為了實現不同地區利益分配的公平與發展的效率性的恰當結合，即相對平衡。又如中國的國有股減持，同樣是國家運用法律的手段分配利益的過程，雖然不能說國有股減持與公平和效率沒有關系，但既不是為了公平，也不是為了效率，而是為了證券流通制度的改革，其主要的目標是實現國家利益與投資者利益的平衡。

平衡作為經濟利益分配的價值目標，不僅能夠超越公平與效率的局限，而且完全可以包括這兩個目標的要求。此外，平衡性還具有以下優點：第一，平衡性是一個相對客觀的標準，即利益是否對稱是可以通過科學的計算手段證實的，而且平衡性作為一種目標，較少地強調公平之類的主觀評價的價值觀念，具有更為明顯的中立性。從這個角度看，平衡目標更接近經濟結構自身的規律性要求：第二，平衡更注重利益結構的合理性，強調的是整個社會利益關系的合理存在狀態，而不僅僅局限于具體個體間的利益分配的公平問題；第三，平衡要求經濟利益達到整體協調與和諧，這種利益整體上的和諧與協調是生產關系與生產力保持相適應的必要條件，與經濟法的宏觀調控功能在思想與精神上是一致的。

四、充分交換———利益分配的有效條件

經濟法利益分配的一個重要條件是利益的充分交換。因為法律意義上的利益分配是在立法過程中設定并通過法律實施完成的，所以利益的充分交換是指立法中各利益集團間的利益充分交換。經濟法分配利益不是為了僅僅確認和維護利益，而是為了改變集團利益各方所獲得的利益的量度，使之趨于相對合理。之所以經濟法的分配利益必須以集團利益的充分交換為條件，是因為經濟法對利益的分配必須以利益集團各方接受為前提。換言之，法律對利益的分配必須以各利益主體取得共識為條件，取得共識的前提又是利益的充分交換，因此，利益主體只有在立法中獲得了利益的充分交換，才會贊成法律對利益的分配。①關于立法的利益集團理論，應當說一直是法律、經濟與政治科學研究的重要主題。〔5〕當代著名法學家波斯納在其著作《法理學》中用競爭理論與交易理論解釋了立法活動，同樣強調了利益交換對立法的重要性。〔6〕如果在立法中沒有實現利益的充分交換，可能會產生兩種影響利益分配的情況：一是利益分配無法獲得利益集團的共同認可，出現制度非均衡現象，導致法律在實施中難以獲得理想效果；二是立法中的利益交換轉移到法律實施階段進行。在第一種情況下，常常表現為利益沒有獲得補償的集團會在盡可能的限度內阻礙或規避法律的實現，提高了法律實施的難度與成本。即使法律靠國家強制力推行，但法律的實施還會受到如法律意識、習慣等國家強制力不能完全控制的因素的影響，利益主體會利用這些法律不能完全控制的因素影響法的實現。在第二種情況下，沒有在交換中獲得充分利益的主體為了彌補利益的損失，會努力在法律實施階段尋求新的交換。②由于正式的利益交換方案在立法中已經設定，在法律實施中要想進行利益交換，利益主體不得不尋求正式制度以外的交換，例如權力尋租、私下交易等。由于法律實施的復雜程度更高，在法律實施中的交換利益一般都會提高法律實施的成本。更為重要的是，在正式制度以外進行利益交換，不僅可能導致利益分配的非正當性，還會導致權力的尋租與濫用，使利益分配機制失靈。所以，從利益分配的有效性看，阻止與杜絕利益交換過程的轉移，是法律尤其是經濟法在利益分配過程中應當關注的重要問題。

現在我們可以通過實例說明上述問題。中國消費者權益保護法是以高票通過的，但實施的效果比較差。為什么？有人將此歸結為法治不健全，或法律責任太輕等種種原因。但如果我們從利益分配的角度分析，就會發現，消費者權益保護法實施效果不佳的重要原因在于利益交換從立法階段轉向了實施階段。對于國家與社會而言，在立法中交換利益的成本是相對較小的，即制定法律分配權利比實施法律保障權利更為容易。但由于中國立法機制中缺乏有效的利益交換機構，而且中國法律實施的水平相對較低，利益主體便謀求在法律實施階段通過正式制度以外的手段交換利益，而且這種利益交換對于一方當事人來說，可能是更為容易與隨意的，成本也可能更低。因此，利益主體不會對立法中的利益交換盡最大努力去爭取，而是通過法律實施中的權力尋租等手段獲得不對稱甚至非法的利益交換，加劇了利益的不對稱性。不僅如此，將應當在立法過程中進行的利益交換轉移到法律實施過程中進行，必然加大利益分配的總成本。這種增加的成本最終又會通過利益的分配，轉化為其它社會成本。③除此之外，在大量的管理法規制定中，國家機構以自身的立場與觀念為中心，很少考慮利益的充分交換問題，使中國大量的經濟管理法規成為由少數官僚所把持的工具，既缺乏透明度，也缺乏科學與公平的精神。例如，近期國家推出的國有股減持，為了解決股權流動性分割的問題即為了彌補國家的社保基金缺口，既沒有取得股民的認可，也沒有給股市投資者任何利益交換，更沒有公開向社會征求意見，就強迫投資者以高價購買國有股，使國有股減持成為國家向投資者轉移負擔的措施，成為證券交易中的“搭售”。這種制度供給活動根本談不上利益的充分交換，更談不上利益交換的充分性。

五、對中國經濟立法的建議

在中國的立法理論中，國家代表社會公共利益并可按照自己的意志立法的理念仍然盤踞在人們的心中，并指導著中國的立法活動，這在前面我們所提到的經濟管理法規的制定中已經有充分的表現。從利益分配的功能看，中國的經濟立法必須修正現行的觀念，理性地思考立法中的利益交換機制。之所以如此，根本原因在于，國家在市場經濟發展中的基本角色是糾正市場的失靈現象，平衡利益的分配。價值規律既然是市場經濟鐵的規律，那么，從理論上分析，干預市場的經濟立法活動本身也不能將價值規律置之度外，而必須遵守這一規律，因此，在關于利益分配的經濟立法中，必須由利益各方實現其利益的充分交換，而不是由國家自作主張設定利益分配方案。另一方面，國家尤其是中國這樣的國家，作為很多利益關系的主體，在制定利益分配方案時，難以做到中立性，國家可能會為了自身的利益而損害其它主體的利益，因此，一些具有法律形式的規則自身的合理性本身就存在問題。從制度均衡的角度講，國家按照自己的意志立法通常會形成政府壟斷制度供給的結果，出現制度供給不足的非均衡現象。雖然從歷史的整個發展過程看，制度非均衡雖然是一種常態，但畢竟是我們所力求糾正與避免的現象?！?〕此外，以政府為核心的國家在經濟立法中必須保持中立的地位，因此，國家在立法中僅僅是個組織者與召集者的身份。如果國家替代各利益集團進行立法，其中立性也就不復存在。

從制度上看，民主立法固然有利于立法中利益的交換，但民主立法僅僅是一種立法思想與體制，并不是最直接的立法制度，所以，中國的經濟立法應當引入更為直接的立法利益交換制度。如果說中國沒有利益交換的立法機制，也并不完全正確，因為在中國的許多立法活動中，國家機關之間爭權奪利的現象并不少見，這當然是國家機關間利益交換的表現，只可惜這種利益交換對市場經濟的利益平衡不但沒有益處，反而有很大的危害性。因此，中國經濟立法所引入的利益交換機制應當是社會中各種利益主體的利益交換，這表現為同類利益主體自然結成利益集團積極參與立法活動，而不是國家機關間利益的交換。國家機關間的利益交換應當在憲法及行政立法中設定。在這方面，西方國家有壓力集團制度，讓利益各方在立法階段充分實現其利益交換，為法律的實施提供更為堅實與合理的利益關系支持與意識上的共識。我國并不一定采用壓力集團制度，但可以考慮引入發揮類似功能的機制。

對于權力機構的正式立法，因為權力機構具有民主的個性，所以，即使不引進壓力集團之類的制度，仍可以一定程度上自覺地按照民主立法的要求去做，只是民主立法的程度與效果可能有所差別。但對于經濟管理機構的立法活動，由于其自身的性質與地位，決定了他們常常將利益平衡的目標放在次要的地位，而將其它的目標如政策目標與功利主義的目標放在更為優先的地位。前面我們所提到的國有股減持，關系到國家、投資者與企業等多方利益的決策，且通過證券市場交易來實現，但不讓市場主體說了算，而是由國家機構決定，難免對市場主體的利益進行一些不合理的分配。這就充分反映出經濟管理機構由于自身地位的局限，很難自覺地在制度的供給過程中讓各方的利益得到充分的交換，而可能以國家的利益代替之，影響資源的優化配置。為了避免這種現象的出現，中國的立法尤其經濟管理法規的制定，應當引入聽證制度。最近，為了適應WTO規則的要求，國務院發出通知，要求行政機關在制定行政法規之前，應當先舉行聽證會。按照這種制度，經濟管理機關制定有關市場管理的規定，包括提高價格等，都必須舉行聽證，在利益各方的監督與參與下進行。如果參與聽證者的反對達到一定數量，應當終止制定法規的行為，或對原來的方案進行變更。只有這樣，國家的行為才能與市場的要求相一致，才能不會因國家權力的行使而破壞市場的規律，利益分配才能合理并達到相對的平衡。否則，如果利益分配方案由少數人說了算，市場中的利益機制無法實現平衡目標，市場經濟體制很難建立起來。

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