土地征用制度改革發(fā)展論文

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內(nèi)容提要：土地征用制度是世界各國(guó)為發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)而設(shè)置的一種法律制度。本文將從我國(guó)征地制度的概念談起，透析目前集體土地征用制度的缺陷，進(jìn)而提出改革的緊迫性。并就改革的方向提些個(gè)人的看法。

關(guān)鍵詞：土地征用集體土地公共利益安置補(bǔ)償改革

土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家。

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性。

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體-國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要。

國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，交通運(yùn)輸，水利事業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同。它并不是等價(jià)的特種買(mǎi)賣(mài)，而是有補(bǔ)償條件的征用，但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。

國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿(mǎn)足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿(mǎn)足，用集體所有的土地滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓?zhuān)瑒潛艿确绞蕉钦饔梅绞剑驗(yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

一、土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義：

1、滿(mǎn)足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在沖動(dòng)和外在需求的需要。

我國(guó)存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實(shí)的需要。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個(gè)農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問(wèn)題，資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場(chǎng)；另外隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順?biāo)侔l(fā)展和社會(huì)城市化的加速進(jìn)行城市對(duì)土地的需求將不斷擴(kuò)大。為了滿(mǎn)足城市對(duì)土地的需求，填補(bǔ)需求缺口，城市出了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問(wèn)題的根本途徑。幾十年來(lái)，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮了巨大作用。

2、適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)又是一個(gè)人多地少，耕地資源貧乏的國(guó)家，集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，人地相爭(zhēng)的矛盾將十分突出，因此，國(guó)家將“十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我們的一項(xiàng)基本國(guó)策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，其短期經(jīng)濟(jì)效益確實(shí)十分明顯，這成為導(dǎo)致我國(guó)耕地減少的直接原因之一，如果對(duì)農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢(shì)必影響到作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)，確實(shí)需要的，必須履行國(guó)家機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國(guó)有后，方可有償出讓。

二、集體土地征用應(yīng)遵循的原則

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：1，加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地地濫用土地行為

2、保證國(guó)家建設(shè)用地地原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地得前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶(hù)要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)椋瑖?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

三、集體土地征用制度實(shí)施狀況

國(guó)土資源部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)潘明才在日前說(shuō)，“農(nóng)民占我國(guó)9億人口，他們的權(quán)益能否得到保護(hù)，他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)是否得到解決，是關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題，也是關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的大問(wèn)題”。

據(jù)了解，一塊農(nóng)地，一旦成為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地，其市值上升幾十倍甚至百倍。根據(jù)現(xiàn)行法律，如果農(nóng)民的土地按合法途徑由國(guó)家征用，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，按規(guī)定最高不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。而按照我國(guó)東部地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值800元左右計(jì)算，每畝土地補(bǔ)償費(fèi)至多2萬(wàn)多元，僅相當(dāng)于普通公務(wù)員一兩年的工資收入。如果說(shuō)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是給農(nóng)民“賺點(diǎn)零花錢(qián)”的話(huà)，那么征用地的補(bǔ)償收入則就是他們的“養(yǎng)老錢(qián)”、“保命錢(qián)”，但他們目前所得到的這筆錢(qián)還不足以承擔(dān)這兩項(xiàng)職責(zé)。

隨著近年我國(guó)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，需要以通過(guò)政府征用的方式供應(yīng)大量建設(shè)用地。但由于我國(guó)征用土地制度存在許多缺陷，使農(nóng)村土地被征地后的農(nóng)民利益得不到有力的保障這一問(wèn)題日益突出。

這些缺陷主要有：一是征地范圍過(guò)寬。從實(shí)踐來(lái)看，“濫用”征地權(quán)現(xiàn)象十分普遍，所有項(xiàng)目凡涉及占用集體土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的一律動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。三是征地引起的社會(huì)問(wèn)題多。由于征地制度不完善，操作隨意性大，由征地造成的上訪、糾紛居高不下，同時(shí)也是產(chǎn)生政府腐敗的根源之一。四是征地程序不透明。五是被征地農(nóng)民安置措施不完善。

我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度所存在的這些問(wèn)題，一部分是實(shí)施中的問(wèn)題，如面積不準(zhǔn)確、地類(lèi)不準(zhǔn)確、產(chǎn)值不準(zhǔn)確、不按法定程序征地、拖欠農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)等。但有一些是制度本身的問(wèn)題，或者說(shuō)是土地征用制度落后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革所產(chǎn)生的問(wèn)題，如各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、農(nóng)民安置或再就業(yè)等問(wèn)題。顯然，由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，原來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐漸形成的土地征用制度越來(lái)越難以適應(yīng)新的形勢(shì)，許多問(wèn)題開(kāi)始暴露出來(lái)。而征地問(wèn)題產(chǎn)生的最根本原因是長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)視和任意侵害農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)利益，農(nóng)民的土地權(quán)益沒(méi)有得到法律上明確的界定和保護(hù)。事實(shí)上，1998年修改后實(shí)施的新《土地管理法》，本質(zhì)上仍然是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路為指導(dǎo)，征地管理的指導(dǎo)思想主要是滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)需要，對(duì)農(nóng)民集體土地的征用并沒(méi)有充分考慮按市場(chǎng)公平的原則進(jìn)行補(bǔ)償。由于上述缺陷的存在，我國(guó)征地制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)，在一定程度上導(dǎo)致征地過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益常常受到侵犯，這已經(jīng)成為建設(shè)用地中違反法律亟須被關(guān)注的情況。一些地方政府違反法律規(guī)定濫用征地權(quán)，強(qiáng)行征用農(nóng)民的集體土地，侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)；或?yàn)樵黾诱猩涛Γ瑝旱驼鞯匮a(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；有的國(guó)家重點(diǎn)工程和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為多獲取土地收益，或?yàn)楣?jié)省工程投資，普遍存在壓低征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況。另外在征地費(fèi)管理和使用上，存在征地補(bǔ)償費(fèi)不到位的情況，嚴(yán)重影響了被征地農(nóng)民群眾生產(chǎn)和生活的安置。特別是一些地方政府將征地補(bǔ)償費(fèi)層層截留、挪用，這些侵犯農(nóng)民利益的行為，不僅嚴(yán)重?fù)p壞了政府形象，而且加劇了對(duì)耕地的亂占濫用，造成無(wú)地少地農(nóng)民的不斷上訪。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)土地上訪案件占整個(gè)上訪的1／3，而其中相當(dāng)一部分是因征地補(bǔ)償安置問(wèn)題。但目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，權(quán)能設(shè)置不完整，農(nóng)民無(wú)法有效地運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的權(quán)益，保護(hù)耕地。

因此，與我國(guó)加入WTO后加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境相比，現(xiàn)行的土地征用制度已經(jīng)到了非改不可的地步。

那么如何改，其方向又在哪里呢？筆者有以下幾點(diǎn)不成熟的建議：

1、制度改革的整體思路

前文提到，目前農(nóng)村集體土地征用制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分，要想一改土地征用現(xiàn)狀，首要解決的必須是對(duì)現(xiàn)行制度的改革。對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院在中央農(nóng)村工作會(huì)議和相關(guān)意見(jiàn)中早已明確強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征用辦法，逐步建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民利益的土地征用制度。”

從目前各方的意見(jiàn)來(lái)看，征地制度改革的總體思路和模式有多種可能的方案。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地征用應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地兩類(lèi)：公益性用地繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制，由政府直接向農(nóng)民征地；經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)制，由土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買(mǎi)，政府只管審批、監(jiān)管、收稅和登記。這種方案較之現(xiàn)行的土地征用制度是向前邁進(jìn)了一步，但最大的問(wèn)題是對(duì)農(nóng)民的不公平。因?yàn)橥瑯游恢孟噜彽耐恋兀赡苡捎诜謩e屬于公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地而導(dǎo)致補(bǔ)償價(jià)格相差巨大，農(nóng)民很難服氣。其次放開(kāi)經(jīng)營(yíng)性用地，允許土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買(mǎi)土地，可能會(huì)使政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)和土地供應(yīng)總量的管理失控，同時(shí)也使耕地保護(hù)失控。此外，由于在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地在很多情況下難以區(qū)分，這勢(shì)必造成新的腐敗尋租空間。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以像西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，實(shí)行完全的市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)制。即由土地使用者直接向農(nóng)民集體購(gòu)買(mǎi)土地，政府用地也向農(nóng)民集體購(gòu)買(mǎi)。其優(yōu)點(diǎn)是，可以實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)公平，有利于保護(hù)農(nóng)民利益。但缺點(diǎn)也非常明顯，政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)和土地供應(yīng)總量的管理很可能失控。同時(shí)，農(nóng)民出于自身的利益，在土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的談判中可能漫天要價(jià)，導(dǎo)致成本推動(dòng)型的地價(jià)上漲，對(duì)城市地價(jià)水平和房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)巨大影響，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是常見(jiàn)的。

第三種方案是，實(shí)行政府征購(gòu)制。即由政府按照市場(chǎng)公平原則向農(nóng)民集體征購(gòu)?fù)恋兀俑鶕?jù)供地計(jì)劃向直接的土地使用者供地。這樣既有利于保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平，又有利于城市土地市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)村土地資源的保護(hù)，有利于土地供應(yīng)總量的控制，其體制變遷的障礙也比較小。當(dāng)然，這個(gè)方案也有其難點(diǎn)，即如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平，其關(guān)鍵又在于如何形成公平的土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。

從以上各種方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行比較，并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，毫無(wú)疑問(wèn)，我們的選擇應(yīng)該是第三種方案。

2、制度改革的目標(biāo)

從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總要求來(lái)看，土地征用制度改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：通過(guò)明晰和完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系，以市場(chǎng)公平交易的原則實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，即以新的征購(gòu)制度代替原來(lái)的征地補(bǔ)償制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益，合理依法分配土地增值收益，建立農(nóng)民進(jìn)城再就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)的新機(jī)制，保障合理的建設(shè)用地的需求，加快城市化進(jìn)程，最終建立與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

3、制度改革的指導(dǎo)原則

實(shí)現(xiàn)土地征用制度改革的指導(dǎo)原則應(yīng)該包括：農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)利益得到明確體現(xiàn)和保護(hù)；保障國(guó)家建設(shè)和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地合理和正常需求的供給；土地增值收益得到合理分配；建立農(nóng)民再就業(yè)和社會(huì)保障的法律、法規(guī)；從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，與現(xiàn)行土地管理中的土地用途管制、規(guī)劃管理、計(jì)劃管理、登記管理等制度相銜接，建立政府對(duì)資源和市場(chǎng)進(jìn)行透明、公正、高效監(jiān)管的新體制；與相關(guān)方面的改革銜接配套。

4、土地征用制度的法律環(huán)境調(diào)整

從現(xiàn)行制度的法律環(huán)境來(lái)看，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中一些問(wèn)題尚未得到最終確定，這對(duì)建立新的土地征購(gòu)制度必然帶來(lái)影響。例如，關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。有人認(rèn)為，明確確立國(guó)家擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)，可以明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于保護(hù)耕地，有利于規(guī)范土地市場(chǎng)，有利于推動(dòng)土地管理體制的改革，并為國(guó)家提供穩(wěn)定的財(cái)政收入。

從實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)無(wú)非是歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)或者是由國(guó)家持有。如果該權(quán)利歸于農(nóng)民，則任何組織、企業(yè)或者個(gè)人征購(gòu)或購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時(shí)必須包括此項(xiàng)權(quán)利，即征購(gòu)?fù)恋氐膬r(jià)格中應(yīng)該包括此項(xiàng)權(quán)利的價(jià)格；如果此項(xiàng)權(quán)利歸國(guó)家所有，則國(guó)家征地時(shí)就無(wú)需向農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)此項(xiàng)權(quán)利，征地價(jià)格就只包括農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)格和農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)格，而其它任何經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時(shí)除了必須向農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)外，還要向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)。這一點(diǎn)其實(shí)和現(xiàn)行的征地制度非常相似，因?yàn)榘凑漳壳皩?shí)際，用地者購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)國(guó)有出讓土地使用權(quán)所付的價(jià)格與政府從農(nóng)民手中征地所支付的征地價(jià)格的差額，實(shí)際即為農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)的價(jià)格。

筆者認(rèn)為，雖然從現(xiàn)實(shí)的情況看，農(nóng)村集體所有權(quán)中似乎確實(shí)不含有此項(xiàng)權(quán)利，此項(xiàng)權(quán)利目前似乎確實(shí)仍然是由國(guó)家所持有。這是目前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)，但是并不必然表明它就是合理的，究竟將此項(xiàng)權(quán)利劃定給農(nóng)村集體還是明確設(shè)定在國(guó)家手里，此事涉及各方利益，事關(guān)重大。一方面，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)在多數(shù)情況下只是一項(xiàng)隱性的權(quán)利，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)即顯性化需要具備一定的條件：有明確的現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的需求，符合土地利用規(guī)劃，得到政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。另一方面，從完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系，保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)利益，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的征地制度的總要求來(lái)看，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)還是放在農(nóng)民集體手中更為合理。其理由是：

首先，如果農(nóng)地發(fā)展權(quán)不給予集體土地所有權(quán)，則所有權(quán)本身是不完整的，從產(chǎn)權(quán)體系理論來(lái)說(shuō)是講不通的。其次，國(guó)家建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度的目的是為了控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的數(shù)量和速度，是為了保護(hù)耕地，而不是為了剝奪農(nóng)民土地利益。作為國(guó)家或者政府，要獲取或調(diào)節(jié)土地收益的分配，完全可以采用其他的辦法，如征收土地增值稅，而沒(méi)有必要去爭(zhēng)得一個(gè)在現(xiàn)實(shí)中很難加以明確的產(chǎn)權(quán)。第三，如果農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)在國(guó)家手中，則農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地建房、以及農(nóng)村集體企業(yè)建設(shè)申請(qǐng)用地時(shí)，都應(yīng)該花錢(qián)向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)此項(xiàng)權(quán)利，這不僅不合理，也不符合現(xiàn)實(shí)的實(shí)際。第四，將農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)放在國(guó)家，這與當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的方向也不相符，因?yàn)榇隧?xiàng)改革的根本就在于承認(rèn)農(nóng)民集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，而農(nóng)民集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)就包含了農(nóng)地的非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)。

因此，從總體思路上來(lái)說(shuō)，基于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)為全產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)地的非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有的權(quán)利假設(shè)，新的土地征購(gòu)制度可以概括為如下模式：

1、國(guó)家建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行完全的政府征購(gòu)制；

2、征購(gòu)農(nóng)民集體土地應(yīng)按照公正、公開(kāi)、平等的市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)的原則進(jìn)行；

3、農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)移（包括被政府征購(gòu)），要按照市場(chǎng)管理法則，繳納各種法定的稅費(fèi)，包括土地增值稅；

4、失去土地的農(nóng)民在再就業(yè)問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸行У姆龀郑⑾碛挟?dāng)?shù)爻鞘芯用裣碛械乃惺I(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等同等待遇。

完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是構(gòu)建新的土地征購(gòu)制度的基礎(chǔ)。為了構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新的征地制度，必須要對(duì)農(nóng)民集體土地中的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)，包括集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體土地各項(xiàng)有限處分權(quán)、以及政府對(duì)農(nóng)民集體土地所擁有的征購(gòu)權(quán)，即強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)權(quán)等進(jìn)行明確的規(guī)定。

作為一個(gè)系統(tǒng)工程，土地征用制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及觀念、體制、法律法規(guī)、利益調(diào)整等方方面面，很難在短期內(nèi)一蹴而就。因此，在指導(dǎo)思想和實(shí)施步驟上應(yīng)當(dāng)采取分步實(shí)施的方式：第一步先解決當(dāng)前土地征用中最迫切需要解決的問(wèn)題，包括提高征地補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)、征地程序的公正透明、杜絕非法截留補(bǔ)償費(fèi)、保護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)力等；第二步逐步對(duì)所有征地不分何種項(xiàng)目類(lèi)型均過(guò)渡到征購(gòu)制，初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地權(quán)利轉(zhuǎn)移上的市場(chǎng)公平；第三步是在土地法制訂過(guò)程中，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系加以明確和規(guī)范，從土地產(chǎn)權(quán)管理和土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的意義上規(guī)范城鎮(zhèn)和國(guó)家建設(shè)用地的取得和供給，最終實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

主要參考書(shū)目：

1、《房地產(chǎn)法》符啟林著法律出版社2002年版。

2、《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地法律制度研究》符啟林著法律出版社2000年7月版。

3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書(shū)文馬建華張衛(wèi)國(guó)主編人民法院出版社。

4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書(shū)文黃赤東主編人民法院出版社。

5、《土地管理法新釋與例解》付強(qiáng)主編同心出版社。

6、《房地產(chǎn)法教程》溫世揚(yáng)等主編武漢大學(xué)出版社1996年版。