房權(quán)登記法律救濟論文

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內(nèi)容摘要：房屋權(quán)屬登記制度是房地產(chǎn)法學領(lǐng)域的重要課題，房屋權(quán)屬登記行為，本質(zhì)上是行政行為，而非民事行為。因當事人提供虛假材料等原因造成錯誤登記而產(chǎn)生的賠償責任是民事侵權(quán)責任，適用民事訴訟程序；因房屋權(quán)屬登記機構(gòu)的過失等原因造成登記錯誤而產(chǎn)生的賠償責任是國家賠償責任，啟動行政訴訟程序；當二者發(fā)生競合時，登記機關(guān)應履行先行賠付義務，而后再向造成登記錯誤的人追償。

關(guān)鍵詞：登記錯誤；行政行為；民事侵權(quán)責任；國家賠償責任

一、引言

不動產(chǎn)登記，是指將土地及其定著物之所有權(quán)和他項權(quán)利的取得、喪失和變更，依法定程序記載于有關(guān)專職機關(guān)掌管的專門簿冊上。[1]不動產(chǎn)登記制度，是我國物權(quán)法領(lǐng)域的重要制度，是公示公信原則的法律基礎，起著維護交易安全和保障交易秩序的作用，因此，各國都把完善不動產(chǎn)登記制度作為加強不動產(chǎn)管理的重要舉措。房屋，作為典型的不動產(chǎn)，其權(quán)屬登記，是房地產(chǎn)法學領(lǐng)域的重要課題。房屋權(quán)屬登記是房屋他項權(quán)利產(chǎn)生和變動的前提，關(guān)系到公民切身財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。特別是登記錯誤，其不利后果是可想而知的，因此有必要把加強對房屋權(quán)屬登記錯誤的法律救濟提升到保護公民財產(chǎn)權(quán)益的高度。現(xiàn)行物權(quán)法和城市房屋權(quán)屬登記管理辦法規(guī)定更正登記、異議登記和損害賠償三種法律救濟途徑，作為保護公民財產(chǎn)權(quán)益的手段，損害賠償較之于其他兩種途徑無疑具有更好的補償受害人損失的效果，因此本文專門論述之。

二、房屋權(quán)屬登記錯誤的法律分析

房屋權(quán)屬登記，是國家加強不動產(chǎn)管理，維護交易秩序和交易安全的手段。探討房屋權(quán)屬登記錯誤的賠償責任，顯而易見必須首先明晰房屋權(quán)屬登記的性質(zhì)。厘清房屋權(quán)屬登記的法律關(guān)系，確定相關(guān)當事人的權(quán)利義務，那么希冀相關(guān)主體承擔登記錯誤的賠償責任才有可能。鑒于房屋權(quán)屬登記是公權(quán)力介入私權(quán)利的產(chǎn)物，故學界一直有房屋權(quán)屬登記行為是行政行為還是民事行為的爭論，一定程度上影響了登記錯誤賠償責任的實現(xiàn)，所以有必要明確房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)。

（一）房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)

就房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)而言，大體有三種學說。第一，公法行為說。該說認為：“從登記行為看，房地產(chǎn)權(quán)屬登記在我國是房地產(chǎn)管理部門依其職權(quán)而實施的行政行為。”[2]不動產(chǎn)登記是一種行政行為，理由之一，不動產(chǎn)登記行為是一項必須由不動產(chǎn)登記機關(guān)行使的公權(quán)力行為；理由之二，不動產(chǎn)登記行為是國家行政權(quán)力的一部分，體現(xiàn)了一定的強制性。登記并非源于當事人的自愿委托而是來源于國家行政權(quán)，申請人必須依法向登記機關(guān)申請登記，否則其不動產(chǎn)的相關(guān)權(quán)利便得不到法律的有效保護；理由之三，不動產(chǎn)登記行為是對不動產(chǎn)物權(quán)的確認與宣告，是根據(jù)客觀事實和法律規(guī)定決定的行為，必須要嚴格按照法律規(guī)定和有關(guān)規(guī)范進行。[3]第二，證明行為說。該說避免公、私法性質(zhì)上的判斷，認為“房屋產(chǎn)權(quán)管理機關(guān)的職責范圍也只是審查買賣雙方是否具備辦證（交付）條件，房屋產(chǎn)權(quán)變更登記本身，也只是對買賣雙方履行買賣合同的結(jié)果進行確認和公示，而不是對房屋買賣合同的審查和批準。[4]第三，私法行為說。該說認為登記行為中，真正由當事人參與的行為包括登記申請和登記請求兩方面，考察登記行為的性質(zhì)應從這兩項權(quán)利去考察。登記效力之發(fā)生脫離申請人之意思則難以發(fā)生效力，登記行為本質(zhì)上是一種事實行為，登記并不能賦予任何人權(quán)利。登記行為是產(chǎn)生私法效果的行為，就登記制度而言，預告登記、異議登記、撤銷登記性質(zhì)上均為向法院提起的私法上之訴權(quán)，并且登記機關(guān)應負登記錯誤之賠償責任。[5]

上述觀點都具有一定的合理性，但筆者以為，房屋權(quán)屬登記行為，應當是一種行政行為，具體地說，是行政確認。所謂行政確認，是指行政主體依法對相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。[6]依據(jù)我國《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第三條之規(guī)定：本辦法所稱房屋權(quán)屬登記，是指房地產(chǎn)行政主管部門代表政府對房屋所有權(quán)以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的抵押權(quán)、典權(quán)等房屋他項權(quán)利進行登記，并依法確認房屋產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為。同時，我國物權(quán)法也規(guī)定了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和登記機構(gòu)的行政性質(zhì)。由此可見，房屋權(quán)屬登記，是房屋登記主管部門依照相關(guān)權(quán)利主體的申請，運用職權(quán)對相對人的權(quán)利狀態(tài)的一種確認，是典型的行政確認行為，體現(xiàn)了是國家運用公權(quán)力對市民社會的干預和管理，以保護公民的財產(chǎn)權(quán)益，維護社會的交易穩(wěn)定。從中可以看出房屋權(quán)屬登記行為是行政機關(guān)基于行政職責而作出的具有行政法效果的強制性的單方服務行為。所以說，把房屋權(quán)屬登記行為認定為行政行為更為妥當一些。

（二）房屋權(quán)屬登記錯誤的原因

不動產(chǎn)登記作為物權(quán)的公示方法，其物權(quán)權(quán)利具有正確性推定的效力，即不動產(chǎn)登記權(quán)利作為正確權(quán)利只是法律為穩(wěn)定法律秩序所做出的推定，但其公信力并不是絕對的，原因就是不動產(chǎn)登記會產(chǎn)生錯誤。不動產(chǎn)登記錯誤是指在不動產(chǎn)登記中，登記簿記載的物權(quán)與實際權(quán)利不相符合的事實狀態(tài)，主要包括錯誤登記和遺漏登記兩種情形。[7]房屋權(quán)屬登記亦同。在房屋權(quán)屬登記過程中，登記機構(gòu)會對當事人提供的申請材料進行審查，其審查模式一般有兩種，一是形式審查，即只對當事人提供的材料進行格式要求方面的審查，而不對材料的真實性進行辨別；二為實質(zhì)審查，即不僅要審查當事人提供的材料是否符合要求，而且要對材料的真實性進行鑒別。現(xiàn)行物權(quán)法在第十二條對登記機構(gòu)的審查形式作出了規(guī)定，指出登記機構(gòu)應對當事人提供的材料時候符合要求進行審查，必要時候可以實地查看。可以看出當前我國登記機構(gòu)的審查形式為形式審查為主，實質(zhì)審查為輔。盡管我國的審查形式是在比較形式審查和實質(zhì)審查優(yōu)劣基礎上作出的折衷選擇，但這并不能彌除登記錯誤的發(fā)生。由于當事人的原因或者登記機構(gòu)的原因，都可能發(fā)生登記錯誤的情況。

物權(quán)法第二十一條對登記錯誤發(fā)生的原因進行了概括，當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任；因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應當承擔賠償責任。登記機構(gòu)賠償后，可以向造成錯誤登記的人追償。從中我們可以看出，登記錯誤發(fā)生主要有三種情況：第一，就是登記申請人采取欺騙等手段造成錯誤登記；第二，就是因登記機構(gòu)工作人員疏忽等過失造成錯誤登記；第三，就是登記申請人與登記機構(gòu)工作人員惡意串通造成錯誤登記。不管是因為當事人的原因還是因為登記機構(gòu)的原因，或者是二者的原因，造成他人損害的，就會產(chǎn)生損害賠償責任承擔的問題。因當事人原因產(chǎn)生的賠償責任是民事侵權(quán)責任，應適用民事訴訟程序；因登記機構(gòu)原因而產(chǎn)生的賠償責任是國家賠償責任，應啟動行政訴訟程序；因二者共同原因產(chǎn)生的賠償責任是國家賠償責任，非連帶責任或按份責任，此時也應適用行政訴訟程序，只是登記機構(gòu)先行賠償之后可以向造成錯誤的申請人進行追償。

三、房屋權(quán)屬登記錯誤的賠償責任

因當事人原因、登記機構(gòu)原因或者共同的原因造成房屋權(quán)屬登記錯誤，使得登記權(quán)利人與實際權(quán)利人不一致，這不僅使實際權(quán)利人喪失房屋所有權(quán)及他項權(quán)利，同時靜態(tài)的交易安全和動態(tài)的交易安全都無法得到保證，由此造成他人財產(chǎn)等權(quán)益的損害。賠償制度不僅能及時補償受害人的損失，也可以警醒相關(guān)主體減少登記錯誤的發(fā)生，不失為房屋權(quán)屬登記錯誤的有效的法律救濟途徑。仔細分析房屋權(quán)屬登記行為的性質(zhì)和房屋權(quán)屬登記錯誤發(fā)生的原因，我們會發(fā)現(xiàn)因房屋權(quán)屬登記錯誤而產(chǎn)生的賠償責任主要有如下責任形態(tài)：

（一）民事侵權(quán)責任

前已所述，我國登記機構(gòu)在進行房屋權(quán)屬登記時采取形式審查加實質(zhì)審查的模式，盡管登記機構(gòu)已經(jīng)履行了必要的審查義務，但是由于登記申請人提供虛假材料，采取欺騙等手段還是會發(fā)生登記錯誤的情形。由于國家賠償法實行違法賠償?shù)脑瓌t，只有在行政機關(guān)實施行政行為違反法律法規(guī)，給他人造成損害的，才承擔賠償責任。在登記機構(gòu)已經(jīng)履行必要義務，沒有違反法律法規(guī)的情形下發(fā)生登記錯誤，登記機構(gòu)自然就不承擔賠償義務。可是受害人的權(quán)益又必須得到救濟。根據(jù)民法通則第一百零六條之規(guī)定，公民由于過錯侵害他人財產(chǎn)的，也應當承擔賠償責任。因此，登記申請人采用虛假、欺騙等手段造成登記錯誤，實質(zhì)上是通過登記錯誤的方式侵害了他人合法財產(chǎn)權(quán)，可以把該行為視為一種民事侵權(quán)行為，據(jù)此要求申請人承擔相應的民事賠償責任。比如登記申請人通過偽造文書，將他人房屋登記在自己名下，管理不善造成房屋滅失，即屬典型的侵害他人財產(chǎn)權(quán)的行為。

一般而言，追究錯誤登記申請人的民事侵權(quán)賠償責任，應當具備以下四個要件。第一，登記申請人通過虛假、欺騙等手段實施了登記申請行為。即登記申請人通過該虛假登記行為，造成了登記權(quán)利人與實際權(quán)利人不符。第二，登記申請人主觀上具有過錯。登記申請人必須具有主觀惡意，明知或者應當知道該行為會造成他人財產(chǎn)損害。如果申請人善意無過失，不知該行為會侵害他人財產(chǎn)權(quán)而為之，不承擔賠償責任。比如抵押權(quán)人拿著被抵押人提供的文書去登記機構(gòu)辦理登記，結(jié)果證明被抵押人提供的文書是虛假的，但抵押權(quán)人并不知情，那么該抵押權(quán)人不承擔賠償責任。第三，登記申請人的錯誤登記造成了一定的損害后果。即由于登記申請人的錯誤登記造成了他人的財產(chǎn)損失，如果并沒有產(chǎn)生損害后果，那么申請人也不承擔賠償責任。第四，錯誤登記行為與損害后果之間具有因果聯(lián)系，即實際權(quán)利人的損失是由于申請人的錯誤登記行為而引起的。綜上可以看出，通過錯誤登記侵害他人的財產(chǎn)權(quán)益，是平等民事主體之間的侵權(quán)糾紛，適用民事訴訟程序便可達到對受害人的救濟。

（二）國家賠償責任

登記機構(gòu)的工作人員怠于履行必要的審查義務，其行為具有不法性，該不法行為造成登記錯誤并致他人損害的，屬于侵權(quán)行為，登記機構(gòu)要負賠償責任。我國物權(quán)法第二十一條第二款也明確規(guī)定因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構(gòu)應當承擔賠償責任。但是對于該賠償責任是民事賠償責任還是國家賠償責任，立法沒有明晰，學界也有不同的看法。諸如李明發(fā)教授便認為我國目前不動產(chǎn)登記機構(gòu)雖為行政機構(gòu),但不動產(chǎn)登記行為本質(zhì)上是民事行為,而非行政行為。因不動產(chǎn)登記錯誤而產(chǎn)生的賠償責任是民事侵權(quán)責任,而非國家賠償責任。因不動產(chǎn)登記錯誤要求賠償而啟動的訴訟程序應是民事訴訟,而非行政訴訟。[8]而肖厚國教授則認為，因登記官吏的不當行為(錯誤地登記或涂銷登記)而使有關(guān)權(quán)利人遭受損失的,受害人可以提起行政訴訟,要求予以國家賠償。登記官吏對當事人的登記申請進行審查,登記乃屬行使國家公權(quán)力的行為,此種公權(quán)力的賦予和行使是為了對不動產(chǎn)法律關(guān)系的形成、變更、消滅進行干預,旨在明晰不動產(chǎn)物權(quán)的權(quán)利狀況,避免犧牲真正權(quán)利人的利益,故而登記應符合這一目標。假使登記因登記官吏的錯誤而未真正明晰不動產(chǎn)的權(quán)利狀況,使權(quán)利人遭受損失的,有權(quán)提出行政訴訟,獲得國家賠償。[9]

盡管房屋權(quán)屬登記，調(diào)整的是市民社會平等民事主體之間財產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)，登記錯誤賠償責任，彌補的是公民受損的財產(chǎn)權(quán)益，但并不能據(jù)此就認為房屋權(quán)屬登記即為民事行為，由此產(chǎn)生的賠償責任即為民事賠償責任。我國物權(quán)法已經(jīng)明確區(qū)分了因登記申請人的原因和因登記機構(gòu)的原因造成的登記錯誤所產(chǎn)生的賠償責任，前者是平等民事主體之間的侵權(quán)糾紛，所以是民事侵權(quán)賠償責任，后者是因登記機構(gòu)違法實施行政行為而產(chǎn)生賠償責任，是典型的行政侵權(quán)賠償責任。前也已經(jīng)論及，房屋權(quán)屬登記行為是一種行政確認，所以因登記機構(gòu)的不當行為而使權(quán)利人遭受損失的，屬于國家賠償責任，適用行政訴訟程序。由于國家賠償法第28條第七項明確規(guī)定只對受害人的直接損失進行賠償，據(jù)此便有學者認為把登記機構(gòu)登記錯誤而產(chǎn)生的賠償責任認定為國家賠償責任不利于充分保護受害人的權(quán)益。而且國外也有用民事訴訟來處理國家賠償問題的，如日本，建議用民事訴訟來處理登記機構(gòu)的賠償問題。[10]其實保護受害人的權(quán)益，不能扭曲現(xiàn)有的法律框架。在現(xiàn)有的法律制度下，把登記機關(guān)登記錯誤的賠償責任認定為國家賠償責任，是符合現(xiàn)行法律制度邏輯的，因不法行政行為導致公民財產(chǎn)損害產(chǎn)生國家賠償責任。至于賠償直接損失無法充分保護受害人的利益，國家賠償?shù)膶崿F(xiàn)難度比較大，那么是完善國家賠償法的問題，二者不能混為一談。所以說，把房屋權(quán)屬登記錯誤的賠償責任認定為國家賠償責任更為妥當一些。

（三）二者競合的處理

當?shù)怯浬暾埲撕偷怯洐C構(gòu)工作人員惡意串通造成登記錯誤，共同造成他人損失而產(chǎn)生的賠償責任，該如何處理？學界一直有不同的看法。第一種觀點：連帶責任說。該觀點認為受害人提出賠償請求時，由登記機構(gòu)與登記當事人共同向受害人承擔連帶賠償責任，登記機構(gòu)與登記當事人按過錯大小各自承擔責任。第二種觀點：按份責任說。該觀點認為法院根據(jù)案件的具體情況，依據(jù)自由裁量權(quán)確定登記機構(gòu)、登記當事人各自應當承擔的責任份額，判令其賠償相應的損失，這是目前司法實踐中較為通行的一種做法。最高法院(2001)法釋第23號規(guī)定：“在確定賠償?shù)臄?shù)額中，應當考慮行政行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”，這就要求法院在處理案件時，應充分考慮登記機構(gòu)在損害后果發(fā)生過程中所起作用的大小，來確定其所應承擔的賠償數(shù)額。如果不動產(chǎn)登記機構(gòu)的工作人員基于一般過失對材料審查不嚴而導致登記錯誤，則承擔次要賠償責任；如果不動產(chǎn)登記機構(gòu)具有重大過失或故意，則應承擔主要賠償責任。第三種觀點：補充賠償責任說。該觀點認為受害人優(yōu)先通過其它途徑獲得賠償，在無法獲得賠償時，方可提起行政賠償之訴，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)承擔補充賠償責任。即受害人原則上應先對民事侵權(quán)人提起民事訴訟方式來尋求救濟，當該程序不能滿足當事人的救濟要求時或賠償不能得到履行時，受害人才可以提起行政賠償訴訟。[11]

以上觀點都存有一定的合理性，但仔細分析會發(fā)現(xiàn)個中邏輯漏洞。因登記申請人原因而產(chǎn)生的賠償責任是民事賠償責任，因登記機構(gòu)原因產(chǎn)生的賠償責任是國家賠償責任，這是兩種性質(zhì)迥異的責任，把它們放在一起說成連帶責任或者按份責任都是有悖于連帶責任和按份責任的原理的。所以說，第一種觀點都第二種觀點都忽視了這兩種責任的性質(zhì)差異，缺乏相應理論的支撐，在實踐中是行不通的。第三種觀點盡管主張民事優(yōu)先，不足部分可以通過行政賠償獲得救濟，但是與現(xiàn)行法律制度不相容。我國物權(quán)法第二十一條第二款明確規(guī)定登記機構(gòu)應履行先行賠償?shù)牧x務，登記機構(gòu)賠償以后，可以向造成登記錯誤的人追償。由此可以看出我國法律規(guī)定的是行政賠償優(yōu)先制度。因登記申請人和登記機構(gòu)共同的原因造成登記錯誤致他人損害的，由登記機關(guān)先行賠付，而后再向造成登記錯誤的人追償。即當民事侵權(quán)責任和國家賠償責任發(fā)生競合時，應通過國家賠償責任來實現(xiàn)對受害人的救濟，此時當然啟動行政訴訟程序。過后，登記機構(gòu)向造成登記錯誤的人進行追償，則是后話。

四、結(jié)語

由于我國現(xiàn)行國家賠償法實行違法賠償?shù)臍w責原則，[12]即只有在行政機構(gòu)實施行政行為時違反相關(guān)法律法規(guī)，給他人造成損害的，行政機關(guān)才承擔相應的賠償義務。因此在登記機構(gòu)履行了必要的審查義務后，在沒有違反相關(guān)法律法規(guī)的情形下發(fā)生登記錯誤，此時登記機構(gòu)不承擔賠償責任。但是畢竟登記錯誤給他人造成了損害，物權(quán)法也明確了受害人應當?shù)玫较鄳木葷榱吮ＷC物權(quán)法和國家賠償法的協(xié)調(diào)，此時我們就應當運用體系解釋的法學解釋方法，在民法通則、物權(quán)法和國家賠償法的框架下，為受害人尋求相應的法律救濟途徑。從物權(quán)法第二十一條第一款之規(guī)定可以看出，登記申請人提供虛假材料造成登記機關(guān)登記錯誤，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。民法通則第一百零六條第二款之規(guī)定也要求公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產(chǎn)，侵害他人的財產(chǎn)、人身的，應當承擔民事責任。這就為我們把登記申請人通過虛假手段騙取登記侵害他人財產(chǎn)權(quán)益視為一種民事侵權(quán)行為提供了理論支撐和法條依據(jù)，所以說，在登記機關(guān)沒有違法的情形下，由于登記申請人弄虛作假造成錯誤登記給他人造成損害的，應當承擔民事侵權(quán)賠償責任，以此來救濟受害人受損的法益。由于登記機構(gòu)沒有履行必要的審查義務造成登記錯誤，顯然是沒有履行法定職責所致，該行政行為具有違法性，給他人造成損害的，理應承擔國家賠償責任。當由于登記申請人和登記機構(gòu)惡意串通造成登記錯誤給他人造成損害的，屬于國家賠償責任和民事侵權(quán)責任并存，考慮到兩種責任性質(zhì)的差異，所以這并不是連帶責任或者按份責任。物權(quán)法在第二十一條第二款規(guī)定了登記機構(gòu)先行賠付的義務，而后可以向造成錯誤登記的人進行追償。所以把此種責任視為國家賠償責任更為妥當一些，有利于受害人及時得到救濟。

參考資料：

[1]梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究（上）》，法律出版社1998年版，第199頁。

[2]崔建遠：《中國房地產(chǎn)法研究》，中國法制出版社1995年版，第238頁。

[3]王達：《物權(quán)法中的行政法問題：不動產(chǎn)登記制度》，《人民法院報》2007年總第3538期第5版。

[4]謝莊、王彤：“產(chǎn)權(quán)變更登記不應是商品房買賣合同成立的要件”，《法學評論》1996年第6期。