研析目前科學(xué)基金監(jiān)管的信托方法

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摘要：我國存在著很多像自然科學(xué)基金一樣的基金，這類基金的來源一是國家劃撥、二是社會捐贈。國家財政每年都要為自然科學(xué)基金撥出巨額款項。該款項長期、大量地放置于一處，不能只在受托人內(nèi)部設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，因為受托人作為基金的管理人，是不可能自我監(jiān)管的，就要求受托人機構(gòu)除了應(yīng)在機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置自律監(jiān)管體制外，還應(yīng)設(shè)立外部獨立的監(jiān)管機制。同時，還必須實施外部監(jiān)管機制，即在人民代表大會下設(shè)立科學(xué)基金監(jiān)督管理委員會，行使監(jiān)察人的職能；并在《國家自然科學(xué)基金條例》中增設(shè)受托人的處罰建議權(quán)。

關(guān)鍵詞：科學(xué)基金/信托/公益信托

在科技對人類社會的發(fā)展起著空前作用的今天，我國對科學(xué)基金的關(guān)注和重視程度集中反映在了科學(xué)基金的注入上。正是隨著這種重視程度的加強，國家負(fù)責(zé)科學(xué)基金的機構(gòu)一方面肩上的擔(dān)子越來越重，另一方面機構(gòu)的自身建設(shè)也日顯重要。換句話說，作為肩負(fù)巨額的科學(xué)基金的管理機構(gòu)，怎樣圓滿履行自己的管理義務(wù)和善盡其職責(zé)，已成為其第一要務(wù)。所以，針對我國科學(xué)基金法律制度中存在的問題，研究科學(xué)基金的法律制度的完善就顯得更具劃時代的意義。目前，隨著利用學(xué)術(shù)造假等騙取國家科學(xué)基金資助的事例不斷被揭露，如何健全科學(xué)基金的有效監(jiān)管和使用制度日益為人們所關(guān)注。筆者認(rèn)為，利用我國《信托法》的規(guī)定，按照信托制度建立科學(xué)基金機構(gòu)不失為一條科學(xué)之路。

一、科學(xué)基金的信托法概念

《國家自然科學(xué)基金條例》（以下簡稱《條例》）是由國務(wù)院的行政法規(guī)，也是迄今規(guī)范國家自然科學(xué)基金運行的最高位階的法律。國家自然科學(xué)基金委員會主任陳宜瑜在《全面貫徹落實條例依法管理科學(xué)基金》一文中指出，《條例》確立了科學(xué)基金的法律地位，以法律形式再次明確了科學(xué)基金的設(shè)立主體為國家，即國家代表人民的利益以法律形式對基礎(chǔ)研究的支持所給予的確認(rèn)。《條例》以專門行政法規(guī)的形式將《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》（以下簡稱《科學(xué)技術(shù)進步法》）中對于自然科學(xué)基金的規(guī)定具體化，使我國科學(xué)技術(shù)法律體系內(nèi)部法律和行政法規(guī)兩種淵源保持了很好的協(xié)調(diào)性和一致性；也擴大了法律對于科學(xué)技術(shù)問題的調(diào)整范圍，促進了我國科技法律體系建設(shè)。

國家成立自然科學(xué)基金管理委員會，“鼓勵自然人、法人或者其他組織向國家自然科學(xué)基金捐資”，從制度層面上確保了科學(xué)基金的來源。這些基金無論是國家出資或是機構(gòu)、個人出捐，都是以資助《科學(xué)技術(shù)進步法》規(guī)定的基礎(chǔ)研究（參見《條例》第2條）為目的而設(shè)立的。也就是說，作為最大出資人的國家在科學(xué)基金的設(shè)立上集中體現(xiàn)了國家，即人民的意志，體現(xiàn)了人民的利益，事關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各項戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。而機構(gòu)或個人的這種捐出行為，是出于為全社會的公益事業(yè)而支持科學(xué)基金設(shè)立的活動，體現(xiàn)的也是該機構(gòu)或捐出者個人為促進國家的科技進步發(fā)展愿意作出貢獻的意思表示。換言之，國家、機構(gòu)和個人把設(shè)立自然科學(xué)基金的財產(chǎn)交給國家自然科學(xué)基金管理委員會（以下簡稱基金委），其凝聚了國家和人民的信任。于此意義而言，基金委對科學(xué)基金的管理呈現(xiàn)的是信托財產(chǎn)管理人的身份。也就是說，科學(xué)基金，是指基金委必須依照科學(xué)基金條例的規(guī)定，接受由委托人轉(zhuǎn)移而來的財產(chǎn)權(quán)，并按照委托人的意愿或一定目的，以自己的名義，為受益人的利益最大化而管理該項基金。這種交于基金管理機構(gòu)管理的、國家和其他捐出人為發(fā)展科學(xué)和社會的繁榮創(chuàng)設(shè)和捐出的資金，以及由基金管理機構(gòu)依法管理該項基金的活動，構(gòu)成了典型的信托法律關(guān)系。在自然科學(xué)基金的法律關(guān)系上，設(shè)立信托的三主體十分明確，即委托人（國家、機構(gòu)或個人出捐者）、受托人（國家自然科學(xué)基金管理委員會）、受益人（接受基金贊助的科研工作者）。

二、科學(xué)基金的信托特征

信托法根據(jù)信托目的的私益性和公益性，將信托行為劃分為私益信托和公益信托。公益信托亦稱慈善信托，是指出于公益目的（charitablepurpose），為實現(xiàn)社會公眾之利益而設(shè)立信托的行為。科學(xué)基金的設(shè)立目的具體表現(xiàn)在促進科學(xué)技術(shù)進步與發(fā)展的特性，據(jù)此，科學(xué)基金屬于公益信托。《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）將公益目的具體列為了七大種類，具體內(nèi)容為：救濟貧困；救助災(zāi)民；扶助殘疾人；發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境和發(fā)展其他社會公益事業(yè)。也就是說，公益信托的成立必須具備明確的公益目的和明確的公共利益和明確的公益性三大要件。當(dāng)然，在確定公益信托之前，科學(xué)基金首先還必須符合一般信托的特征——委托人向受托人的財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，受托人按照委托人設(shè)立信托的目的、意愿，以自己的名義，為受益人的利益管理信托事務(wù)。

科學(xué)基金除符合信托“三主體”、“三確定”的要求以外，在受益人方面還突出地體現(xiàn)了公益信托“不特定多數(shù)”的特點。科學(xué)基金具備了公益信托的所有要素。

如果依據(jù)信托目的所指定的、對信托財產(chǎn)的管理方法進行分類，科學(xué)基金則屬于管理信托。此意義在于受托人必須按照信托行為所規(guī)定的信托目的來管理信托財產(chǎn)，而這種管理是指不改變目的或者權(quán)利的性質(zhì)而進行的保存、利用的行為。這就為科學(xué)基金的管理行為定了性質(zhì)。這一定性也成了衡量管理機構(gòu)是否圓滿履行職責(zé)的基本標(biāo)準(zhǔn)。

1.三大確定性

（1）確定的信托目的

為了提高科學(xué)基金使用上的效益，促進基礎(chǔ)研究，培養(yǎng)科學(xué)技術(shù)人才，增強自主創(chuàng)新能力，國家建立自然科學(xué)基金，資助基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究（參見《科技進步法》第29條）。《科學(xué)技術(shù)進步法》作為科技方面的基本法，對自然科學(xué)基金條例等科學(xué)基金作出了綱領(lǐng)性的規(guī)定。在該宗旨下，國家財政撥款和來自社會上的捐贈，其用途只能限定于上述范圍。這種用途的目的十分清晰與確定。因此，按照信托法的要求，作為該基金受托人的科學(xué)基金管理機構(gòu)就必須忠實履行自己的義務(wù)，也就是說，基金管理機構(gòu)在管理該信托財產(chǎn)的過程中，必須忠實履行信托文件或相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)。

（2）確定的信托財產(chǎn)

科學(xué)基金管理機構(gòu)擁有的基金來源主要是國家的中央財政撥款，另有一部分是自然人、法人或者其他組織向國家自然科學(xué)基金的捐資，因此該基金資產(chǎn)是積極性財產(chǎn)，符合信托財產(chǎn)必須是合法的、積極性財產(chǎn)的規(guī)定。由此可見，科學(xué)基金管理機構(gòu)擁有確定的信托財產(chǎn)。信托財產(chǎn)是構(gòu)成信托的核心因素，沒有信托財產(chǎn)就無法設(shè)立信托，而信托制度就是圍繞財產(chǎn)的一種管理制度。科學(xué)基金信托一旦設(shè)立，該財產(chǎn)的所有權(quán)即轉(zhuǎn)移到受托人的名下，由受托人按照信托目的去管理運用。也就是說，設(shè)立為信托的該財產(chǎn)的所有權(quán)從形式上信托性轉(zhuǎn)移到了受托人名下，但它是獨立存在的，和受托人的固有財產(chǎn)相區(qū)別。在信托存續(xù)期間，信托財產(chǎn)固然會發(fā)生物理性的變化（如從資助資金轉(zhuǎn)化成科研成果的形態(tài)上的變化），本著信托財產(chǎn)的收益歸信托財產(chǎn)的原則，發(fā)生形態(tài)變化的財產(chǎn)，仍歸信托。換言之，除了法律另有規(guī)定或信托協(xié)議另有約定之外，科研成果歸基金管理委員會所有。

（3）受益人范圍的確定和不特定多數(shù)

《條例》第10條規(guī)定：“依托單位的科學(xué)技術(shù)人員具備下列條件的，可以申請國家自然科學(xué)基金資助：①具有承擔(dān)基礎(chǔ)研究課題或者其他從事基礎(chǔ)研究的經(jīng)歷；②具有高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)（職稱）或者具有博士學(xué)位，或者有2名與其研究領(lǐng)域相同、具有高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)（職稱）的科學(xué)技術(shù)人員推薦。”只要符合上述規(guī)定的人員都可以成為接受資助的對象，而這種對受益人不具體指定，只是鎖定某個范圍，其本身體現(xiàn)出來的正是公益信托不特定多數(shù)的特點。這也決定了科學(xué)基金是公益信托，該資助的接受者就是科學(xué)基金受益人。

2.科學(xué)基金的信托關(guān)系人

（1）委托人

在科學(xué)基金信托中，其關(guān)系人是指因設(shè)立科學(xué)基金信托，與信托利益發(fā)生信托法上的直接或間接關(guān)系的人，并根據(jù)信托關(guān)系取得權(quán)利、義務(wù)者的總稱。信托法律關(guān)系的主體，是指依據(jù)信托法律規(guī)范參與信托法律關(guān)系，享受權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人，包括委托人、受托人（包括依托人）和受益人。

委托人是指將信托財產(chǎn)委托他人進行管理或處分的人，其通過設(shè)立信托，把自己的財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，指示受托人按自己設(shè)立的信托目的去管理和處分信托財產(chǎn)。委托人不但是信托的設(shè)立者，也是信托目的的制定者和信托財產(chǎn)的捐出者。可以說，沒有委托人就沒有信托的成立，委托人在信托設(shè)立中的地位和作用非常重要。在科學(xué)基金信托中，委托人一為代表人民利益出捐的國家機構(gòu)（財政部），二為來自社會上為促進和振興科學(xué)發(fā)展的資金捐出人。就委托人的資格而言，他們當(dāng)然符合《信托法》第19條的規(guī)定，即具有完全民事行為能力的自然人，法人或依法成立的其他組織，都有權(quán)成為委托人。

（2）受托人

受托人是指由委托人那里取得財產(chǎn)權(quán)，以該財產(chǎn)權(quán)名義上的所有人的身份，按照信托文件規(guī)定的目的，為受益人的利益管理和處分信托財產(chǎn)的人。受托人負(fù)有按照委托人設(shè)立信托的目的管理或處分信托財產(chǎn)的義務(wù)，在信托關(guān)系人中發(fā)揮著核心作用。

按照信托的一般原理，信托一旦成立，委托人的權(quán)限便受到約束，尤其是在公益信托中，委托人在信托設(shè)立后基本上就退出了信托的舞臺。相反，受托人在信托成立后，其角色便因其占有信托財產(chǎn)而變得十分重要。在信托宗旨的約束下，其在信托事務(wù)的處理上發(fā)揮著其他人無以替代的作用。換言之，在以信任關(guān)系為基礎(chǔ)的信托中，受托人首先必須是受委托人的信任和受益人的信賴之人，同時又必須是具備處理信托事務(wù)一定能力之人。《信托法》第24條明文規(guī)定“受托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織”。這是因為受托人應(yīng)當(dāng)具有承擔(dān)按照信托行為所規(guī)定的一定的目的管理或處分信托財產(chǎn)的義務(wù)能力。這種能力亦稱為受托能力。也就是說，是否具有受托能力便成了能否成為受托人的前提條件。在法律上對受托人資格的要求主要是對其受托能力的要求。就科學(xué)基金信托而言，它要求受托人必須具備管理信托財產(chǎn)（科學(xué)基金）和處理科學(xué)基金的課題申報、資金的使用監(jiān)管、結(jié)題等專業(yè)化的管理能力。我國政府專門成立基金委，專司科學(xué)基金的管理之職，配備有相關(guān)各方面的專業(yè)人員和專家，從專業(yè)化管理能力上來講應(yīng)該是理想的構(gòu)成。

國家自然科學(xué)基金委員會是直屬于國務(wù)院的事業(yè)單位，具有中國特色的社會公益類的法人社會組織，系社會公益類的事業(yè)單位。從其組織性質(zhì)來看，它區(qū)別于政府職能部門，不具備行政執(zhí)法的權(quán)力，它的主要職責(zé)是在市場經(jīng)濟體制下向全社會提供公共服務(wù)。它是我國公共部門中向公民和社會提供公益化服務(wù)的主體，是國家機關(guān)的延伸和支撐。正是因為國家自然科學(xué)基金委員會具有服務(wù)性、公益性、實體性、知識密集性和公有性的特點，其才能成為信托關(guān)系中科學(xué)基金受托人。基于科學(xué)基金公益信托操作和管理上的特殊性，《條例》引入了依托人制度，較其他國家的類似制度相比，可謂創(chuàng)新。然而，就受托人和依托人之間的關(guān)系應(yīng)認(rèn)定為委托關(guān)系，還是共同受托人關(guān)系，尚待進一步商考。

（3）受益人

如前所述，在科學(xué)基金信托中，《條例》第10條明確規(guī)定了受益人的范圍，即只能在符合科學(xué)基金資助的合格人中選評。在擇優(yōu)錄取的原則下，被選評上的人成為該科學(xué)基金的受益人。也就是說，科學(xué)基金劃定的只是接受資助者的范圍，并未指定特定對象，因《條例》中對受益人所作的規(guī)定，體現(xiàn)的是公益信托下的不特定多數(shù)。

受益人作為接受資助的科研人員，除必須符合該基金規(guī)定的條件外，還要受該規(guī)定的約束。這里的約束可理解為信托合同中受益人的義務(wù)。

（4）依托人

所謂依托人，是指中華人民共和國境內(nèi)的高等學(xué)校、科學(xué)研究機構(gòu)和其他具有獨立法人資格、開展基礎(chǔ)研究的公益性機構(gòu)，在科學(xué)基金管理機構(gòu)注冊并經(jīng)公布注冊為依托單位的機構(gòu)。

國家科學(xué)基金管理機構(gòu)面對的是國內(nèi)眾多個教學(xué)科研機構(gòu)，不可能也無法事必躬親地自己處理，而依托單位因?qū)ζ浣邮苷n題人員的勞動人事、科研管理上的便利條件，成了國家科學(xué)基金管理機構(gòu)再委托其管理、監(jiān)督具體某項科學(xué)基金使用的首選者。這樣就為基金的合理使用、監(jiān)管提供了有效的管理平臺。這一創(chuàng)新之舉帶來的是積極的效果。

然而，在此首先有必要厘清依托單位的權(quán)利性質(zhì)。根據(jù)《條例》第9條和第24條對依托單位法定職責(zé)的規(guī)定，筆者認(rèn)為依托人的權(quán)利表現(xiàn)為限制性授權(quán)。只能在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)和履行善良管理人的注意義務(wù)。信托法規(guī)定受托人應(yīng)當(dāng)自己親自處理信托事務(wù)，但信托文件另有規(guī)定或者有不得已事由的，可以委托他人代為處理。信托法中雖有此規(guī)定，但是科學(xué)基金受托機構(gòu)和依托人之間的關(guān)系是否完全是關(guān)系值得研究。換言之，在考量科學(xué)基金受托機構(gòu)和依托人之間的關(guān)系時，是將其視為民法中的關(guān)系，還是將依托人在科學(xué)基金信托關(guān)系中視為共同受托人的關(guān)系，涉及其各自如何承擔(dān)法律責(zé)任的問題，必須予以厘清。詳言之，屬委托的，信托法規(guī)定受托人依法將信托事務(wù)委托他人代為處理的，應(yīng)當(dāng)對他人處理信托事務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任；屬信托中的共同受托人的，則要求共同受托人共同承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)《條例》來看，在法律責(zé)任的最終承擔(dān)上，基本上都是在依托人一方。如從一般民法規(guī)范上將國家科學(xué)基金管理機構(gòu)與依托人之間的關(guān)系認(rèn)定為委托關(guān)系，對設(shè)立信托的委托人來說，其最終法律責(zé)任應(yīng)由科學(xué)基金受托機構(gòu)承擔(dān)。而現(xiàn)行規(guī)定的法律責(zé)任幾乎都是由依托人承擔(dān)的，這與民法上的委托的概念相悖。但是，若從信托的視角下將依托人視為共同受托人，再來解釋依托人的這種法律責(zé)任就合理了。因為依照信托法的規(guī)定，共同受托人在管理信托事務(wù)過程中，應(yīng)共同承擔(dān)責(zé)任；有特殊約定時，從其約定。而就其特殊約定而言，可在共同受托人中根據(jù)各受托人的具體情況，在信托合同中明確約定不同的職責(zé)。這樣在受托人處理信托事務(wù)過程中存在過錯需要確定責(zé)任時，就可對《條例》中規(guī)定的依托人所負(fù)責(zé)任進行積極解釋。

（5）監(jiān)察人

公益信托的監(jiān)察人，是指委托人或受益人專門對受托人的信托行為進行監(jiān)督檢查的公益信托關(guān)系人。在私益信托中，受益人是確定的，其權(quán)益的保護是通過自己的行為或者其人的行為來加以保護的，用不著對受益人的受益權(quán)實施特殊保護。然而，公益信托卻與之不同，其特點在于它的受益人是不確定的社會公眾，并且讓這些不特定的社會公眾去維護自己的權(quán)益也是件不容易的事，加上公益信托中委托人出于各種不同的原因，對受托人管理或處分信托財產(chǎn)無法有效地實行監(jiān)管，因此從保護受益人的角度出發(fā)，確立信托監(jiān)察人制度，由信托監(jiān)察人對受托人進行監(jiān)察是非常必要的。正因為信托監(jiān)察人制度是基于公益信托的性質(zhì)而必不可少的，所以其才成為公益信托設(shè)定的法定要件。

《信托法》第64條第2款規(guī)定，信托監(jiān)察人由信托文件即委托人規(guī)定，信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機構(gòu)根據(jù)職權(quán)代行指定。就科學(xué)基金信托關(guān)系而言，其委托人是代表公民意志的政府，設(shè)立科學(xué)基金的目的是為整個社會的進步，即為實現(xiàn)全體國民的利益服務(wù)。于此意義而言，其最終受益人應(yīng)該是全體公民。那么對科學(xué)基金擁有最終權(quán)利的代表公民意志的委托人出于對科學(xué)基金的有效監(jiān)管，就有權(quán)按照信托法的規(guī)定指定監(jiān)察人。監(jiān)察人的職責(zé)主要體現(xiàn)為保證科學(xué)基金的正當(dāng)使用、維護受益人的利益。信托監(jiān)察人可以以自己的名義提起訴訟或者實施其他法律行為。如上所述，因為公益信托的受益人的分散性、不確定性，信托監(jiān)察人實際上所起的作用就是享有以自己的名義，行使信托法授予受益人的全部權(quán)利。尤其是在受益人的權(quán)益受到侵害時，或者受托人沒有履行忠實義務(wù)，違反信托目的處分和管理信托財產(chǎn)時，就更能體現(xiàn)出信托監(jiān)察人的效用。

在美國，對科學(xué)基金行使監(jiān)察人職能的是根據(jù)總檢察長法成立的、對國會負(fù)責(zé)的“總檢察長辦公室（OIG）”，用來對科學(xué)基金受托人（NSF）在基金的計劃、使用、管理等方面進行監(jiān)管。從其經(jīng)驗看，科學(xué)基金的信托監(jiān)察人應(yīng)是一個獨立于現(xiàn)行自然科學(xué)基金委員會的機構(gòu)，否則就不易發(fā)揮有效監(jiān)管的作用。

綜上所述，由于國家財政每年都要為自然科學(xué)基金撥出巨額款項，長期、大量地放置于一處，就要求受托人機構(gòu)除了應(yīng)在機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置自律監(jiān)管體制外，還應(yīng)設(shè)立外部監(jiān)管機制。以往的經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)告訴我們有必要完善現(xiàn)有的監(jiān)管機制，即設(shè)立獨立的監(jiān)管機構(gòu)。

三、我國科學(xué)基金管理制度上的問題及完善

1.主體地位認(rèn)知上的誤區(qū)及產(chǎn)生的后果

長期以來，我國一直將科學(xué)基金管理機構(gòu)等同于國家政府的職能部門，習(xí)慣性地對其套用行政級別。如隸屬于國務(wù)院的，則認(rèn)為是部級機構(gòu)。另外，國家在任命該機構(gòu)的負(fù)責(zé)人時也把人選的行政級別作為一個主要考慮內(nèi)容。科學(xué)基金管理機構(gòu)也把自己看作了政府的職能部門。陳真真副研究員在其2004年的一篇文章中指出，這都緣于我國社會的官本位的結(jié)構(gòu)。社會成員間的關(guān)系一般在特定的行政體系中被規(guī)定。國家通過自上而下的干部任免制度賦予社會成員身份、行為的權(quán)利與合法性，通過行政等級標(biāo)準(zhǔn)確定其他領(lǐng)域的社會等級，從而將其納入國家官僚體系并保持自上而下的話語權(quán)。而實際情況是它并不具備行政執(zhí)法的權(quán)力，牽涉到行政執(zhí)法的則要交由行政主管部門處理。

正是在這一認(rèn)識的前提下，《條例》將法律責(zé)任主要落實在依托人一方。美國在科學(xué)基金運作管理方面的責(zé)任劃分方面和我國有所不同，美國白宮科技政策辦公室公布的《關(guān)于科研不端行為的聯(lián)邦政策》規(guī)定：對監(jiān)管和發(fā)現(xiàn)科研不端行為，政府科技部門和研究單位應(yīng)共同負(fù)有責(zé)任。政府部門對聯(lián)邦資助的研究擁有最終的監(jiān)督權(quán)，而研究單位對預(yù)防和發(fā)現(xiàn)科研不端行為必須承擔(dān)主要責(zé)任，并對與該研究的單位有關(guān)的科研不端行為進行調(diào)查、研究和處理。也就是說，在面對科研不端行為時，受托人和依托人同處一個立場，共同受托人可根據(jù)具體情形，就各自的責(zé)任在信托行為中作出具體約定。否則，只是一味地追究依托人的責(zé)任，其所產(chǎn)生的弊端一是權(quán)利義務(wù)的失衡，二是損傷依托人的積極性，使自然科學(xué)基金在禁止不端行為上難以發(fā)揮積極作用。因此，筆者認(rèn)為在《條例》或在其實施細(xì)則中有必要就此作出明確的表示。

2.監(jiān)管體制上的錯位及其機構(gòu)建設(shè)的完善

是把基金本身作為監(jiān)管的對象，還是把課題接受人作為監(jiān)管對象，決定了自然科學(xué)基金監(jiān)管的不同內(nèi)涵。如把前者作為監(jiān)管之對象，那么，監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置問題就十分重要，即如欲實施有效之監(jiān)管，就不能只在受托人內(nèi)部設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，因為受托人作為基金的管理人，是不可能自我監(jiān)管的。當(dāng)然，從內(nèi)部治理機構(gòu)上注重內(nèi)部自律有著極其重要的意義，但是，受托人的自我監(jiān)管的實際效果難有保障。必須實施外部監(jiān)管機制，才能真正保證科學(xué)基金的安全使用管理。如將接受課題資助者作為監(jiān)管之對象，其監(jiān)管的關(guān)鍵就不在基金本身的使用和管理，而在不端行為的預(yù)防和處理。后者監(jiān)管的內(nèi)容則表現(xiàn)在受托人的善良管理人的注意義務(wù)上。前者的監(jiān)管體現(xiàn)的是外部關(guān)系，后者的監(jiān)管體現(xiàn)的則是內(nèi)部關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為科學(xué)基金監(jiān)管應(yīng)該是外部監(jiān)管，不應(yīng)該是內(nèi)部監(jiān)管。

在科學(xué)基金的外部監(jiān)管上，美國通過近四十年的實踐，形成了一整套的行之有效的監(jiān)管機制。該機制注重協(xié)調(diào)合作，建立伙伴關(guān)系，以建設(shè)性對話提高監(jiān)督效果。在科學(xué)基金監(jiān)管機構(gòu)（OIG）和科學(xué)基金委（NSF）關(guān)系上，OIG的工作目的是協(xié)助NSF更好地對科學(xué)基金進行管理，因而加強和擴大伙伴關(guān)系都不約而同的成為了NSF及OIG的核心戰(zhàn)略之一。它們之間的伙伴關(guān)系主要反映在以下三個方面：一是為了發(fā)揮科學(xué)基金的粘合功能，鼓勵與企業(yè)和政府實驗室建立合作與伙伴關(guān)系；二是為了促進交叉科學(xué)研究，強調(diào)跨學(xué)科的伙伴關(guān)系；三是在監(jiān)督與被監(jiān)督者之間，強調(diào)建立不失獨立性前提下的伙伴關(guān)系。在我國，科學(xué)基金的監(jiān)督機構(gòu)是設(shè)在科學(xué)基金委員會內(nèi)部的（美國的NSF下面也設(shè)立有監(jiān)察審計委員會，類似于我國現(xiàn)行的監(jiān)督管理委員會），監(jiān)督機構(gòu)與各部門之間的交流有著非常順暢的渠道和傳統(tǒng)，我們在建立外部監(jiān)管機制的同時，不但要將這種內(nèi)部治理機制保存下來，而且還要將其不斷發(fā)展，為監(jiān)督部門在掌握最新信息、及時發(fā)現(xiàn)問題，提供有利的合作環(huán)境。也就是說，在科學(xué)基金的監(jiān)管方面，鞏固內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)，健全外部監(jiān)管機構(gòu)，就成了兩條腿走路，不會失去平衡。因此，從實施機制上可借鑒美國的做法，在人民代表大會下設(shè)立科學(xué)基金監(jiān)督管理委員會，行使監(jiān)察人的職能。這樣就和直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)的科學(xué)基金管理委員會形成了外部監(jiān)管機制，也能體現(xiàn)《條例》中第6條第2款的宗旨。

3.進一步厘清科學(xué)基金信托關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)

不厘清各關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)，就會導(dǎo)致課題承接人科研不端行為的監(jiān)管無力，也會導(dǎo)致基金使用管理上的低效和基金管理使用上的被動性監(jiān)管。

根據(jù)《科學(xué)技術(shù)進步法》和《信托法》的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，為了使科學(xué)基金更好更有效地發(fā)揮其作用，受托人必須在以下幾個方面履行自己的義務(wù)。

第一，在交付科學(xué)基金資助款項中，經(jīng)嚴(yán)格選定后，受托人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)向受益人支付科學(xué)基金資助款項的義務(wù)。否則，信托目的將無從實現(xiàn)。

第二，受托人負(fù)有忠實義務(wù)。受托人以自己的名義處理信托事務(wù)、管理信托財產(chǎn)，必須按照信托的宗旨，即委托人設(shè)立信托的意愿，遵守信托文件的規(guī)定，忠實并誠實地處理信托事務(wù)。

第三，受托人負(fù)有善良管理人的注意義務(wù)。《信托法》第25條第2款規(guī)定：“受托人管理信托財產(chǎn)，必須恪盡職守，履行誠實、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)。”科學(xué)基金受托人的善良管理人義務(wù)有必要按照科學(xué)基金的具體情況作出具體規(guī)定。

受益人的義務(wù)主要表現(xiàn)在按照接受科學(xué)基金資助的各項規(guī)定，正當(dāng)使用資助款項，不得有任何科研不端行為。各關(guān)系人的權(quán)利可依照《信托法》和《條例》的規(guī)定行使，不再贅述。

4.增設(shè)受托人的處罰建議權(quán)

受益人主動申請并接受科研資助，表明其對信托行為中關(guān)于不得發(fā)生科研不端行為和不得違背信托行為宗旨而使用科研資助資金等規(guī)定是已經(jīng)同意的；換言之，受益人在一直都未放棄其受益權(quán)的情形下，必須按照信托行為的約定去實踐自己的承諾，履行約定的義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。當(dāng)受益人有違背信托約定之行為時，即發(fā)生不端行為時，共同受托人可依照信托法的規(guī)定和信托合同中的具體約定，從受托人必須對信托設(shè)立者即委托人履行忠實義務(wù)的立場出發(fā)，認(rèn)定受益人的行為屬對委托人嚴(yán)重侵權(quán)行為，或者屬于違反信托文件約定的其他情形，受托人可經(jīng)監(jiān)察人同意，終止其作為受益人的資格，同時有權(quán)請求受益人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，或請求人民法院令其作出相應(yīng)的賠償。可以說，受益人違反信托合同約定的事項，主要表現(xiàn)為不當(dāng)使用信托財產(chǎn)或發(fā)生科研不端行為。

作為共同受托人的基金管理機構(gòu)和信托合同中的受益人只是合同當(dāng)事人關(guān)系，并不存在勞動合同關(guān)系，因此它們無權(quán)對受益人作出開除、解聘等處分。而《條例》中的規(guī)定卻顯示出科學(xué)基金委員會可行使開除、解聘的權(quán)利，該權(quán)利的設(shè)計顯然缺乏法律依據(jù)。筆者認(rèn)為在對受益人（不端行為人）涉及諸如解聘、降級等處罰方面，只有依托單位才可以其行為給依托人單位造成了聲譽等方面的侵害為由，并按照雙方勞動合同約定事項對其做出解聘或降職等處分。于此意義而言，共同受托人基于與依托人共同受托人的關(guān)系，有向其工作單位（依托單位）作出處罰建議的權(quán)利。為此，筆者建議在《條例》中增設(shè)受托人的處罰建議權(quán)。