小議國內財政轉移支付立法策略

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摘要：肇始于1994年分稅制和1995年過渡期轉移支付制度的我國財政轉移支付體系改革，至今已屆10年。縱觀我國當前的財政轉移支付體系，可謂有得有失。一方面，它在一定程度上保證了財稅體制的平穩運行；但另一方面，財政管理體制不可避免地帶有過渡性，在實際運行中存在諸多弊端，與公共財政體制要求的轉移支付制度有較大差距。

關鍵詞：財政轉移支付制度立法建議

要改善我國財政轉移支付制度，使之符合社會發展的需要，推動經濟發展實現共同富裕，推進立法是當務之急。在公共財政的各個重要環節中，我國已對預決算和政府采購進行了立法規范，然而財政制度是一個完整的體系，任何制度在缺乏相關制度配合的情況下都難以達到理想的效果。由于轉移支付立法的缺失，當前我國財政運行中“敞口預算、預決算兩張皮”等混亂現象成為始終難以克服的癥結，也使《預算法》難以得到很好的遵守，這種局面的長期存在是不可想象的。

一、當前我國財政轉移支付制度及存在的問題

從1994年起，我國的財政轉移支付體系開始逐步進行改革，1994年實行分稅制財政體制改革之初，采取了與原包干體制雙軌并行逐步過渡的方法，轉移支付的主要方式有：一般性補助范疇，體制補助與上解；中央財政對地方財政的稅收返還；中央財政對地方財政的專項撥款；中央財政與地方財政年終結算補助與上解。從總體來看，我國現行的這套政府間財政轉移支付制度，仍然是一種新老體制同時并存的混合型分稅制財政體制，這種方式是不夠科學、不夠規范的，主要表現在：

（一）財政轉移支付資金去向安排缺乏監督。較大比例的財政轉移支付在資金撥付到各部委之后就進入失控狀態，當前大量存在著擠占、挪用、截留、沉淀現象，其共同的特點是讓國家受損害而使部門獲利。可以說，財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現象，已經成為一種相當普遍的現象。

（二）一般財政轉移支付制度不合理，均等化作用有限。一般轉移支付是無條件的撥款，從這個意義上說，當前我國轉移支付中的稅收返還、體制補助、結算補助都具有一般補助的性質。但是，它們的作用與國際公認的財政學意義上的一般轉移支付在政策目標上幾乎完全背道而馳。一般轉移支付的根本目標是實現地方政府公共服務能力的大致均衡，即以公平為主，兼顧效率。而我國現行財政轉移支付制度卻是在經濟轉軌過程中伴隨財政體制的調整而逐漸構建起來的，因而在其政策目標的選擇與定位上不可避免地受到了諸多限制。從某種意義上講，我國現行財政轉移支付制度實際上是效率優先，兼顧公平，雖與我國經濟體制改革總方針相對一致，但與轉移支付的根本目標相悖。其表現如下：首先，稅收返還按收入來源正相關遞增，照顧的是原“包干制”下各地區的既得利益，結果是對收入能力強的地區傾斜，與均等化目標毫無聯系，客觀上延續與固化了原有的不合理的利益分配格局，不僅沒有均等化功能，反而擴大了地區之間的收入水平差距。其次，原體制補助與結算補助實際上是“自上而下”和“自下而上”的雙向流動的財力轉移，其補助或上解數額都是雙方討價還價的結果，沒有科學依據，并且體制上解地區同時得到大量稅收返還，明顯有失公平。

（三）專項轉移支付撥付隨意性大，使用缺乏監督。專項轉移支付是有條件的撥款，與政府在某一時期的政策取向、宏觀調控政策、處置自然或社會突發事件需要等因素緊密聯系在一起，常常依客觀情況的變化而變化。當前我國專項轉移支付遠遠未臻完善，存在的問題主要表現在三方面：（1）有些項目重復設置，存在多頭審批現象。這種做法使資金難以統籌安排，合理配置，并造成一些地方多頭申請，重復要錢。（2）有些資金分配超范圍，對本系統安排資金偏寬。如財政部一些司局利用職權向地方財政對口處室安排資金的做法由來已久，一直沒有得到很好的解決。這種做法，違背財政分級管理的原則，政策弊端十分明顯。（3）有些資金的分配與實際情況脫節。我國目前的中央財政轉移支付制度，既沒有建立一套科學的測算辦法，又缺乏有效的監督機制和法律保障。尤其是目前的縣鄉財政赤字較大，大部分中央轉移支付專項資金用于彌補地方財政預算缺口，而且，有時資金規模相當龐大。

二、影響我國財政轉移支付制度完善的主要原因

（一）中央財政規模偏小，國家財力分散。擁有較為集中的可由中央政府直接控制與使用的財力是建立規范化財政轉移支付制度的一個重要基礎。財力的集中程度，將直接制約轉移支付的規模，也決定著中央均衡地方財政收支、進行宏觀調控的能力。在西方發達國家，中央財政總是占大頭，各國中央財政收入占全國財政收入的比重大多在55％—65％之間，而中央財政支出占全國財政支出的比重約為35％—45％，而且伴隨著經濟的進一步發展，財政轉移支付的規模有逐步擴大的趨勢。與此相比，我國是一個單一制國家，但在財政收入的分配中，我國又是一個具有強烈地方傾向的國家。據估計，全國每年的財政預算外資金都在幾千億元，相當于中國財政總收入的1／3以上。如果把各種難以統計的行政事業性收費和基金項目都集中起來，中國財政預算內收入與預算外資金大約為1：1。撇開預算外資金無法準確統計的因素，在有據可查的財政收入中，中央財政收入1995年也只占52％。但作為一個單一制國家，中央政府承擔著大量的重要的管理責任，按照財權和事權相一致的原則，中央政府集中的財政收入至少應占全國收入的60％以上。與財政規模偏小同時存在的是財力分散，我國財政轉移支付的4／5屬于無條件撥款性質，有條件的撥款不到1／4。在無條件撥款中，中央對地方的稅收返還又占80％左右。這種格局的直接后果就是政府為財政均等化進行轉移支付的空間已經十分有限。中央政府實際上已經基本喪失了自主調整的余地，也喪失了有效監管和評估的現實可能性和實踐意義。財政均等能力的不足使西部許多地區長期無法實現財政平衡，專項轉移在缺乏監督的情況下被用來平衡地方財政，成為這些地區一種長期存在的從實際情況來看情有可原的普遍現象。至于轉移支付職能的實現，就更無從談起了。

（二）中央與地方政府事權財權不統一。中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分比較明確，而對事權的劃分界定不清晰，帶來了一些不利后果。首先，上級政府出政策，下級政府出錢，打亂了地方原有的預算。如許多轉移支付項目都要求地方提供配套資金，使地方預算無法圍繞自己的工作重點編制和執行。而且往往越是需要扶持的貧困地區就越拿不出配套資金，結果有可能是得不到財政轉移支付，加劇了地區間財政的不平衡，使轉移支付偏離了其本來的政策方向。其次，一些基礎項目的事權不清，支出上由誰負責不明確，各級政府對是否應該負擔、何時負擔、負擔多少均無章可循，完全處于隨意狀態。一切都有賴于討價還價，或者是下級政府的攻關能力，甚至決策者之間的私交，為權力尋租打開了方便之門。再次，一些上級政府或部門直接安排的本屬于下級政府或部門事權項目的轉移支付，雖然列入上級的預算，但由下級執行。上級財政預算沒有分地區、分項目，致使資金分配下去后，上級監督機構很難對其具體去向和使用效果進行監督測評。同時，由于分配的公開透明度低，上級財政轉移支付的資金額度下級財政不知道，能夠獲得多少轉移支付下級政府不能預見，不可能準確地將其編入本級預算，也就不在地方人大的監督范圍之內。目前，對轉移支付尤其專項轉移支付資金，地方尤其是市縣普遍存在“這是爭取來的資金，誰能爭來誰來用”的思想，管理十分混亂。

（三）轉移支付的法律及其責任的規定不完善。財政轉移支付作為規范政府間財政關系的制度安排，是中央政府在分權性財政體制的基礎上對地方政府實施制衡的重要財政手段，其制度設計和實際運作涉及到一些重大的國家政策目標。目前我國財政轉移支付的相關規定大多散見于不同時期的部門規章之中，在立法層次和完善性方面都存在很多欠缺。首先，沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標的實現難以保證。其次，財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范，使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，上下級之間討價還價，決策人員濫用權力的現象屢見不鮮。第三，對轉移支付的使用過程和最終效果缺乏監督和評估規定，使其在實際運用中處于失控狀態，截留、浪費、改變用途甚至中飽私囊的現象難以杜絕。第四，對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰欠缺全面而明確的規定，使許多違規行為找不到從法律上予以處罰的依據，有的不了了之，有的以輕描淡寫的“內部處理”了事，造成了一些部門一些人對轉移支付的有關規定視若無物，嚴重影響了轉移支付制度的權威性。

三、對財政轉移支付的立法建議

（一）設置專門機構對轉移支付進行安排管理。可以考慮在人大財經委中設立一個專門的“撥款委員會”，該機構與財政部無關，負責審批財政部轉移支付的申請，監督資金的流向和使用情況，有權對各部委和各地方政府在財政轉移支付中的違規違法行為做出罰款決定、對直接負責的主管人員和直接責任人依法提出處理意見、必要情況下移送司法部門予以查處。這樣可以確保財政轉移支付目標明確、結構合理、程序嚴謹、政策效果有保障。

（二）歸并改造現有的無條件支付項目，建立合理的一般轉移支付制度。將現行的稅收返還、體制補助或上解、結算補助或上解等多種轉移支付形式，通過結構轉換歸并為以均等化為中心任務的一般轉移支付。具體思路如下：第二，取消稅收返還制度。從上文表述過的稅收返還制度產生的歷史背景、返還定額原則、在財政轉移支付中所占巨大比例可知，稅收返還制度是我國財政轉移支付均等化目標無法實現的最根本的癥結。稅收返還制度一日不取消，合理的財政轉移支付制度就一日無法建立。為給地方政府以調整時間，確保財政體制的平穩過渡，目前較為妥當的方法是在稅收返還運作方式不變的前提下，每年從對地方的稅收返還數中切出一定比例，結合中央拿出的部分資金，一起納入到按因素法計算的均等化撥款中。切塊的比例不宜過于保守，可以設定為每年20％—30％，以盡快將其徹底取消，保證新出臺的《轉移支付法》不存在任何政策障礙。第二，將體制補助和結算補助改變為“中央與地方預算調整基金”，用于消除因中央某項政府變化而對地方預算產生的影響。例如，稅收政策的變化可能導致某些地方財政收入的減少。為了減輕中央制定的有關政策對地方預算的影響，中央財政有必要對地方進行特殊補助。

（三）建立專項轉移支付的決定支付機制和使用監督機制。建立規范的、以服務特定政策目標為宗旨的專項轉移支付制度。當務之急是按事權與財權相對應的原則，清理現行各項專項撥款，根據其不同性質合理分類，重新界定中央對地方的專項補助項目范圍。第一類，對屬于中央事權，但出于效率考慮委托給地方具體承辦的項目，中央給予承辦地方政府委托補助金，原則上中央政府事權范圍內的項目所需經費，全部由中央承擔。第二類，對于屬于中央與地方共同事權范圍內的項目，應根據項目受益范圍的大小確定中央與地方分攤比例，以此確定中央對地方的對稱性專項補助。并要將目前由國家計委安排的部分地方性社會公益性基礎設施項目投資，納入這項撥款計劃中。第三類，對于某些屬于地方事權范圍，但中央政府出于其政府目標考慮，需要給予一定鼓勵和支持的項目，由中央根據某些特殊因素考慮給予非對稱性專項撥款。取消要求地方提供配套資金的做法。其中，國家發改委安排的地方性生產性基礎建設撥款以及由人民銀行安排的“以工代賑”項目財政貼息，也應納入這類專項補助計劃中。

《財政轉移支付法》要達到規范專項轉移支付制度的目的，首先要建立專項轉移支付項目及對象確定原則和發放程序，規范財政部和其他相關部門財政轉移支付行為；其次應該規定專項轉移支付計劃在接受轉移的地方政府或部門年度預算編定之前下達，地方政府或部門必須將其如實編入年度預算。規范地方政府和部門的財政轉移支付行為。

（四）統一和規范財政轉移支付的標準。以“因素法”取代傳統的“基數法”，實現財政轉移支付資金的公式化分配，是進一步完善我國財政轉移支付制度的核心內容。筆者認為，應以因素法取代基數法，并設計科學的、多因素的轉移支付標準計算公式。因素法的基本原理是：選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，并以此確定各地的轉移支付額。為了鼓勵各地加強稅收的征管，提高地方增加收入的積極性，可考慮引入收入努力因素，如各地財政收入占GDP的比重。根據因素來衡量各地的財政地位、以公式化的形式確定各地的轉移支付額。這種作法有利于提高轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，也有利于規范中央與地方之間的財政關系，提高財政管理的科學化程度。

（五）界定違反轉移支付制度的行為，并明確相應的法律責任。對在財政轉移支付中出現的，如擠占、挪用、截留財政轉移資金，不按規定范圍和對象撥付資金，不按時下達轉移支付計劃，不如實將財政轉移支付列入預算范圍，自行改變資金用途等行為明令禁止，并明確其處罰方式：對違規違法的一級政府或部門，依據該轉移支付的種類、性質和違規金額所占該筆資金的比例等因素規定罰款處罰，明確罰款額度確定方法及罰款執行機構；對直接負責的主管人員和直接責任人明確規定行政處分方式，對應予處分而不按規定處分的情況建立防范機制；建議修改刑法，對財政轉移支付中嚴重違法的行為人規定相應的刑事處罰措施，予以嚴厲制裁。