議經濟公益訴訟管理在中國的成立

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摘要：按照傳統的訴訟理論和現有的經濟法訴訟模式，經濟公益救濟存在司法盲區，因此建立經濟公益訴訟制度成為必要。作為一種新的訴訟類型，它與傳統訴訟類型有不同的定義及特征。其建立的依據主要是轉軌中出現的真空地帶，經濟程序法的需要，公益救濟的不足和訴訟機制的缺陷等。在具體制度的構建方面，立法的承認，原告資格的拓寬，經濟責任的確立，經濟審判庭的建立，專門的訴訟案件范圍限定，費用的承擔，原告的獎勵等都是必須考慮的問題。經濟公益訴訟制度的出現既是訴訟法對只顧及私人利益的狹隘性的突破，也是對傳統法律制度的超越。

關鍵詞：公益訴訟;公益訴訟的模式；經濟法的不可訴性；經濟公益訴訟

王英訴富春酒廠一則案例在經濟法學界引起了轟動。王英的丈夫因飲用富春酒廠的白酒而死亡，她因此而起訴該酒廠。其訴訟請求主要包括兩個內容：第一，要求被告賠償經濟損失和精神損失；第二，要求被告在其生產的白酒標簽上加注警示內容，以提醒其他的飲酒者。[1]然而，讓我們覺得痛心的是，王英作為適格原告能在訴訟中表達她的第二個公益訴訟請求卻是以她的丈夫的死亡作為代價的。如果在悲劇發生之前，王英或者其他公民認識到酒廠未盡到警示義務而有可能危害到廣大消費者的人身安全而有權以個人身份向法院提起公益訴訟，也許她丈夫的悲劇就不會發生。無須再去引用大量的國有企業資產流失的案例，單純這一案件就已經是對傳統法律“義務本位”[2]和現行訴訟法律中的“無直接利害關系即無訴權”，“不告不理”原則無言而最有力的抨擊。由此，我們必須要反思，一般的訴訟制度（包括國家公訴，行政訴訟，民事訴訟和刑事訴訟）和傳統的訴訟理論是否能完全充當現代社會各種經濟利益糾紛的有效救濟方式？答案是否定的。在我國建立社會主義法治化進程中，侵犯國家利益和公眾利益的違法行為日趨增多，現行法律針對這一情況已經捉襟見肘，經濟公益訴訟制度的建立迫在眉睫。

一、經濟公益訴訟制度的定義及其特怔

何謂經濟公益訴訟？經濟公益訴訟，是指由于行政機關或其他公共權力機構，公司，企業或其他組織及個人的違法行為或不作為，使社會經濟公共利益遭到侵害，或者有侵害之虞時（如國有資產流失，環境公益侵害，公平競爭秩序遭到破壞進而損害消費者公益等），法律允許公民或團體為維護經濟公益而向法院提起訴訟的制度。[3]其特征是：

（一）其根本目的與傳統訴訟制度有異

經濟公益訴訟是為了維護國家經濟，公眾利益和社會經濟秩序，由國家機關或者組織或者個人代表國家起訴，制裁經濟違法行為人；其直接目的是發揮個人作用保護公共利益。

（二）經濟公益訴訟是指被訴行為侵害了或危及到社會性的經濟公益，一般不直接損害原告私人的利益

經濟公益訴訟只對侵害公共利益的違法行為提起，且在沒有直接受害人或雖然有直接受害人，但因其不愿或不能起訴，法律授予國家機關，社會組織或者個人向法院起訴，即只要違法者的違法行為侵害了國家利益，或侵害了社會管理秩序，對國家或不特定的人的合法權益構成損害或者具有損害的潛在可能，任何組織和個人都有權代表國家起訴違法者，以保護國家利益和公共秩序。

（三）經濟公益訴訟具有顯著的預防性[4]

與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生，只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能即可提起訴訟，由違法行為人承擔相應的法律責任，即它成立的前提可以是只有違法行為。只要社會組織和個人有違法行為，[5]不論其是否已給國家，組織和個人帶來損失，都可以被起訴并經審理做出判決。這樣可以有效的保護國家利益和社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。在經濟公益訴訟中，這種預防功能尤其明顯且顯得格外重要。因為諸如環境，公平的市場競爭秩序等社會經濟公益一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在經濟公益侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止社會經濟公益遭受無法迷補的損失或危害。

（四）經濟公益訴訟具有較強的國家干預性

傳統的私權理論確立了私權至上的理念，但絕對的自由必將導致權利的濫用。[6]鑒于個人利益與公共利益這對矛盾的長久對立，必須建立相應的制度對契約自由與公序良俗這兩項原則進行協調與平衡。建立經濟公益訴訟制度，國家允許任何組織和個人對他人的行為提起訴訟，特別是賦予檢察機關提起公益訴訟權，以公權介入私權，無疑具有強烈的國家干預色彩。同時由于公益訴訟的目的是為了國家利益和社會公共利益，因此，當事人自由處分權將受到較多的限制。例如：公益訴訟的原告如果要撤訴，除因證據不足，被告承認錯誤并接受懲罰外，凡事實清楚，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家利益，擾亂社會秩序的案件一般不允許撤訴。這些都是國家干預的表現。

二、西方國家公益訴訟的實踐以及我國的現狀

公益訴訟的法律制度最早可以追溯到古羅馬時代。羅馬法中最早將訴訟分為公益訴訟及私益訴訟兩種。現代法律，無論是大陸法系抑或英美法系，早已融入羅馬法的精髓。美國是最早重拾古羅馬公益訴訟法律傳統的國家。世界上其他許多國家也都已經建立了公益訴訟制度，他們成功的實踐為我國的經濟公益訴訟制度的建立提供了可借鑒的典范。目前，世界上的公益訴訟分為兩種模式：[7]

（一）英美法系模式

在英國，由于英國人非常相信權利與司法救濟相依隨，無救濟即無權利，對任何已經或將要不可避免的受到損害的權利進行救濟，乃是法治應有之義，英美法系特別注重對損害權利的救濟，至于法律把啟動救濟程序的權利授予何人，并不是至關緊要的問題。[8]但與英國的公益訴訟制度不同，美國的公益訴訟有自己的特點，法官們總結出了一種叫做“私人檢察總長”[9]的理論，有學者稱之為“主張他人利益的起訴資格”。只要檢察長能夠提起訴訟，他就可以發動司法救濟程序，如果他不能，則由檢察總長為之，不但如此，代表一個地區，一個行業，一個階層的各種社會團體也具有提起公益訴訟的資格。美國的《克萊頓法》第15條規定，對違反反托拉斯法造成的威脅性損失或損害，任何人，商號，公司，聯合會都可以向法院提起訴訟和獲得禁止性救濟。[10]環境法中規定了公民訴訟，任何公民對違法排放污染者或者未履行義務的政府機關提起訴訟，要求按照國家規定的排放標準排放，賠償污染造成的損失或者履行法定義務。[11]從美國的規定看，在美國只要有多數人的利益受到損害或將要受到侵害，政府，社會團體，利害關系人等，都可以提起訴訟或者參與訴訟。

（二）大陸法系模式

大陸法系國家以明確的方式規定了侵犯公益的救濟方法。法國的公益保護有兩種情況：[12]一是集體利益受到侵害時，所有的團體如工會，社會團體都可以提起訴訟；二是其他的公共利益受到侵害時，可以由一定的行政機關提起公益訴訟。法國的公益訴訟著眼于公共利益，是對事不對人的客觀訴訟。德國更強調對公益的保護，《聯邦德國行政法院法》專門規定了公益代表人制度。日本根據受損害的公共利益的性質規定了多種訴訟救濟方式，包括抗告訴訟，當事人訴訟，民眾訴訟和機關訴訟四種。[13]

(三)我國現狀

我國現行的法律框架里，并沒有公益訴訟制度的存在。如果說有的話，也僅僅是《民事訴訟法》第14條的規定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”和《行政訴訟法》第10條規定的“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。監督的方式只有一種，就是抗訴。這樣盡管可以擴充檢察員的民事，行政訴訟檢查權，讓其可以參加涉及公益的訴訟，甚至可以上訴，但還是不敷使用。因此，我國可以借鑒英美法系模式，建立具有中國特色的公益訴訟法律制度。

三、經濟公益訴訟制度在我國建立的依據

（一）體制轉軌的真空地帶和薄弱地帶

市場經濟體制的逐步確立與完善，給中國的經濟帶來更大的發展空間與希望，原來被捆綁的手腳自由了，原來不敢涉足的領域有了自由裁量權，其動因就是來自市場化伴生的利益刺激。與此同時國有體制的改革一方面使政企界限逐步明朗化，權責逐漸分明，也使國有企業開始扭虧為盈，國企的轉型也逐漸落實，另一方面，有的經濟組織及其主管部門在轉制重組過程中利用轉軌中存在的混亂與薄弱為了局部的和私人的利益讓大量的國有資產流失，諸如此類，不勝枚舉。在體制轉軌的過程中，很多關系沒有理順，政策和法律還存在漏洞。在程序公正還缺乏保障的情況下，面對長官的意志，面對私欲的膨脹，公共利益難免受到損害，而且有的損害還是觸目驚心的。

（二）經濟程序法的迫切要求

關于程序法和實體法的關系，馬克思曾有精辟而形象的描述，他指出，“審判程序和法律二者之間的關系如此密切，就象植物的外形和植物的聯系，動物的外形和動物的聯系一樣。審判程序和法律應具有同樣的精神，因為審判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的內部生命的表現。”[14]由此可見，程序法和實體法是密不可分的，二者是形式和內容的統一。經濟法在中國從發端到現在被眾多的學者公認為一門獨立的法律學科不過二十年，也正是因為經濟法成立時間之短，盡管獨立法律學科的地位得到認可，但我們也不得不承認經濟實體法的可訴性缺陷。在實踐和理論中，經濟訴訟依賴于民事訴訟而存在，造成了經濟法可訴性規范虛位，這就要變革現行的訴訟機制或創設新的訴訟形式。作為剛剛興起的還未成熟的經濟法，它僅賦予其主體大量的經濟權利，卻未提供正當的有效的途徑和立法來保障這些權利的實施，沒有給予受害人合理的適當的法律救濟，并且限制了經濟法律主體訴權的充分行使，使經濟權利易得更易失，也使權利的行使成為一句空話。

（三）社會經濟公益受到侵害而救濟不足

基于市場調節失靈和政府干預失靈，體現國家干預和社會公益性的經濟矛盾和沖突日益突出，我國長期實行社會經濟運行的國家行政管理這一單軌運行機制，忽視了其他社會力量（主要指公共團體，社會組織，非政府機構以及公民個人）的作用，使得對社會經濟公益的侵害得不到有效遏制，經濟違法行為無孔不入，只靠行政執法機關的執法監督，無疑是杯水車薪，掛一漏萬，而且經濟執法機關有法不依，變相執法屢見不鮮，尤其是地方保護主義和行業保護主義根深蒂固，嚴重影響了行政執法監督的公正性，使許多的經濟違法行為得不到有效的處理。因此，突破“國家----行政權利----社會公益；公民----司法救濟-----私人利益”這一舊有權利架構，[15]授權有關國家機關，社會組織和公民個人對經濟公益損害提起訴訟已成為現實的需要。

（四）我國現行經濟法訴訟機制在經濟公益救濟上存在缺陷

民事訴訟的起訴條件之一為原告必須是與案件有直接厲害關系的公民，法人和其他組織，可分為兩種情況：其一，由個別受害人單獨提起訴訟，其困境主要體現在分散受害者重復訴訟，耗時費力并可能引起法院裁判的矛盾而且起訴者處于弱勢地位，紛爭當事人在力量對比上缺乏對等性從而削弱權利人起訴的原動力。其二，由受害方以群體形式提起共同訴訟，問題在于代表人訴訟要求當事人一方有共同的訴訟標的或訴訟標的的種類相同且原告方當事人訴訟請求能夠協商一致，否則必然導致訴訟效果的削弱，成本的高昂，程序的煩瑣及周期的延長，而且代表人訴訟容易產生“搭便車現象”。[16]《行政訴訟法》規定的原告被告資格和爭議標的（具體行政行為）的三重限定決定了行政訴訟程序對經濟法中涉及公益糾紛直接適用的排除，而且行政訴訟以行政處理為前提，其爭執的焦點已不是經濟利益關系而是以行政管理關系為中心的行政糾紛，也難以保證對受害主體權利補償的兼顧和對違法行為處理的徹底性。刑事訴訟程序使用于觸犯刑律構成犯罪的違法行為，經濟法領域中未構成犯罪的違法行為顯然不能適用該程序，其適用范圍相對而言也是受限制的。

四、如何建立完善的經濟公益訴訟制度

（一）盡早實現經濟公益訴訟制度從判例到立法的跨越

美國在大量的司法判例積累之基礎上，發展出“私方司法長官”的理論，進而在若干經濟法律法規中確立了公益訴訟制度，以立法方式明示確定私人力量為維護經濟公益而向法院起訴的程序性權利。這種由判例上升為立法的路徑應為我國所借鑒，盡管我國不承認判例法，但最高法院的司法解釋在法院審判時仍可作為法律依據適用，其公布的典型案例對各級法院也有很強的示范效力，并對全社會發揮著指向功能，由此可見，我國最高人民法院的司法解釋及典型案例與美國的司法判例功能及其相似，為了避免立法的跳躍式引進所帶來的振蕩，我國可以通過最高人民法院在典型案例中確立一定的規則，在積累相當經驗的基礎上，再通過司法解釋逐步擴大原告資格，待時機成熟時，再在相關的經濟法律法規中確立我國的經濟公益訴訟制度。

（二）順應國際發展趨勢，積極拓寬原告資格

傳統的當事人適格理論建立在與生俱來的偏見上，對個人和集體享受的經濟利益大開方便之門，卻忽略了公共利益的存在，關閉了對社會經濟權利的救濟之門，在與較低的商品經濟發展水平相適應的傳統民事訴訟理論中規定的“無直接關系即無訴權”的原則，現已明顯不能順應當今的社會及經濟活動的發展腳步，對當事人基于信托關系，職務上的地位以及訴訟上的參與權等提起訴訟時的當事人適格問題也已無能為力，正如意大利學者莫諾?卡佩萊蒂在他的著作中這么寫道：“隨著現代社會的復雜化，單單一個行動就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發生，其結果使得傳統的把一個訴訟案僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發顯得不甚完備。”[17]對此英國法官早已認識到“法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內部的不法行為，否則沒有人能反對這種不法行為”。[18]因此，在經濟公益訴訟之場合，“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機構的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益。”這就要求放寬原告起訴資格的限制，讓越來越多的公民個人或其他組織通過司法力量使維護社會經濟公共權利的渠道愈加暢通無阻。為解決此問題，我國許多學者提出借鑒國外經濟公益訴訟制度的分類方法，將經濟公益訴訟界定為三類：[19]一是經濟公益受害人之訴，在這類訴訟中，原告是侵害的直接受害人，這一侵害行為又同時損害或者威脅到社會經濟公益，這時法律允許受害人提起含有保護私益和公益兩方面內容的經濟公益訴訟。二是經濟公益民眾之訴，它是指申訴人與社會經濟公益受害無直接利害關系，按傳統訴訟法理論會導致“經濟公益受害無從救濟與民眾投訴無門”的尷尬境地，故法律授權這些個人或組織代表公眾提起民眾之訴。三是機關之訴，指負有維護經濟公益職責的有關國家機關有權就造成經濟公益侵害的行為提起經濟公益訴訟。在此，檢查機關是最合適的，它作為國家法律監督機關，具有維護國家利益，社會公共利益的職責，是最佳的公共利益代表人，而行政機關具有積極執法功能，司法機關具有消極司法功能，二者均不能作為原告提起訴訟。鑒于檢察機關追究違法行為的強大優勢，應發揮主導作用。第三部門和公民個人在維護社會公益上能起到積極作用，但是脫離國家保護還是非常有限的，所以應發揮補充作用。

（三）建立經濟責任制度，賦予法院針對經濟違法行為的特別處罰權，增強法院的公益維護能力

鑒于經濟違法行為造成的法律后果，不僅影響到其他個體的正當利益，還會影響到社會的公共利益，它的危害范圍，影響時間，損害程度都是民事違法行為與行政違法行為無力能及的，所以，對經濟違法行為法律責任的規定應比一般的民事責任和行政責任更為嚴格。筆者認為，經濟責任既可通過對現有的法律責任形式加重適用來確立，如采用兩罰乃至多罰制度以及懲罰性制度等，又可以通過采用嚴格責任制度乃至無過錯責任制度來確立。總之，在經濟公益訴訟案件中，需要救濟的損害以及需要制裁的違法行為的性質同經濟法一樣，很大程度上都與一般的民事，行政案件上存在差異，因而建立新的經濟責任制度是順應我國法律發展趨勢的必然要求。

（四）應當建立經濟公益審判庭，限定其專門的受案范圍

筆者認為，可以提起經濟公益訴訟的事由范圍應有所限制，不能是涉及公益的事項都可以提起公益訴訟，因為經濟法所要解決的主要問題是市場失靈問題，這些問題需要在執法階段依法實施宏觀調控和市場機制來解決，從而更側重于積極的執法來實現經濟法的目標。行政機關經濟執法主動性，權威性，專業性和快捷性的優勢是其他途徑無法比擬的，法院并無力承擔對各類經濟違法行為的查處義務。所以法院主要作為糾紛解決機制機關可以對此有所作為，但所為有限，更不能取代政府的職能，據此，筆者認為經濟公益訴訟的范圍應包括以下幾類：[20]

1．侵犯國有資產的案件

隨著市場經濟體制的確立，國有企業的體制改革和結構調整已進入攻堅階段，國有資產流失已成為突出的問題。隨著公益訴訟理念在經濟法學界的興起，有學者認為對國有資產案件流失應導入經濟公益訴訟制度。而且在實務界，為防止國有資產流失，檢察機關提起公益訴訟也已成為成功的實踐。國有資產屬于全國人民，國家機關依人民授權而管理國有資產，若其懈怠或濫用職權，人民有權直接動用司法手段進行干預。“如果說原告與本案沒有直接利害關系，那么任何人都難以否認，這種訴訟活動從本質上說，原告與本案有直接利害關系，因為國有資產被破壞，侵犯，最終要損害廣大人民群眾的利益。”

2．擾亂社會主義市場經濟秩序和妨害國家宏觀經濟管理秩序的案件

那些具有宏觀調控職能和市場規制職能的行政機關成為經濟法最主要的執法主體，因而經濟法領域的許多糾紛并不是在司法機關解決的。建立經濟公益訴訟機制，就要把這類糾紛納入其中，行政機關可以向法院提起訴訟對違法主體追究法律責任。

3．壟斷案件及不正當競爭案件

作為經濟法核心內容的《反不正當競爭法》規定：“國家鼓勵，支持和保護一切組織和個人對不正當競爭行為進行社會監督。”但是卻沒有賦予任何組織和個人對不正當行為向法院起訴的權利。《反不正當競爭法》第七條規定的行政壟斷行為，由實施該行為的政府及其所屬部門的上級機關責令改正。可見，我國目前對反壟斷法的實施保障只局限于行政手段的保障。以上規定忽視了包括社會團體，公益組織，非政府組織機構和公民個人的作用，排斥其他社會力量的積極參與。因此，將此類案件納入公益訴訟范疇，對遏制愈演愈烈的壟斷問題和破壞市場經濟秩序的行為都有積極作用。

4．消費侵權案件和產品質量案件

《消費者權益保護法》雖然規定了國家鼓勵，支持一切組織和個人對凡是損害權益的行為進行監督，但由于沒有相關程序性的規定，所以任何組織和個人都不能采取司法救濟手段，只能向消協投訴或有關職能部門檢舉，控告。因此，賦予組織和個人對消費侵權糾紛提起公益訴訟是很有必要的。當然，對于消費者權益保護案件，筆者認為區別對待。能夠以特定當事人之間的合同爭議來處理的。則應屬于民事訴訟；涉及潛在的消費者群體，超出一般合同爭議范圍的，應依社會經濟訴訟來處理。

5．環境與資源案件

長久以來，我國以經濟建設為中心，大力發展經濟，破壞生態環境和浪費自然資源成為增長的代價，環境污染已經到了觸目驚心的地步。一些企業為了短期經濟利益在投資，生產過程中漠視環境保護。而當地政府為本地經濟的發展，財政收入的增加，對此視而不見，甚至有縱容包庇的行為。在倡導可持續發展觀，建立和諧社會的今天，環境污染問題已成為中國經濟快速穩定發展的制約。既然污染和公害已經影響到每一個人，問題的解決也就不能只是依靠各級環境行政主管部門，讓公民積極參與到環境公害的治理中來也是理所當然的。

（五）應當在經濟公益訴訟制度中明確規定其訴訟費用的承擔，并且對積極參與經濟公益訴訟的原告給予適當的獎勵

同一般的個人訴訟相比，公益訴訟的原告提起這類訴訟的目的是維護公益，而非獲取利益，但是提起這種訴訟會給原告帶來諸多的費用，如確定被告的費用，訴訟費用及不菲的律師費。如果根據我國民事訴訟法的規定，訴訟費用由原告預交，再由敗訴方負擔。起訴人雖不以謀利為目的，但如此沉重的費用負擔必將使人們裹足不前，如果其訴訟過程中所承擔的費用得不到有效的補償，必將不利于這種訴訟的廣泛適用。因此，筆者認為，我國應該吸取外國的做法，適當的減輕民眾提起經濟公益訴訟的費用，通過立法在公益訴訟費用的承擔問題上作出有利于原告的規定，如規定其所有訴訟費用均由被告承擔，只有在原告敗訴的情況下才由原告交納相對低廉的費用。此外，因為公民或者社會團體作為原告提起經濟公益訴訟必然花費大量的時間，金錢與精力，并且他們所爭取的利益又并非個人利益而是廣大人民群眾的共同利益，從法律角度上來說他們的起訴行為是無義務的，完全出于對正義和和諧社會生活的追求，為了“鼓勵這種為人民服務”的精神與積極性，法律應當規定在原告勝訴后給予適當的獎勵。

結論

綜上所述，經濟公益訴訟以其重要社會功能而顯示出自身旺盛的生命力，彌補了我國傳統三大訴訟在排解經濟沖突和處理經濟違法行為方面存在的嚴重缺陷，是對我國現行法律制度的有益補充。

當然，除以上幾點以外，還需要對經濟公益訴訟的提起做相應的限制，以防止權利的濫用，如行政程序先行的制度等等，對于這些問題，立法還須作進一步的安排。

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