完善旅游監督管理的立法探究

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世界上很多旅游業發達的國家和地區，把旅游監督管理看作是旅游業發展的重要環節之一。有些具體做法，值得我們在國家層面的旅游立法過程中借鑒和進一步完善。

一、強化政府主導的旅游管理體制。

在歐洲許多國家，市場化管理高度成熟，基本上不存在政府、民間機構、企業之間的相互矛盾，但政府對市場的管理方式不盡相同。如德國與法國對旅游業的管理方式就不同，德國的旅游業不是很發達，因此也沒有國家旅游局；而法國是全球最大的旅游目的地之一，因此法國有國家旅游局。故在旅游發達國家，政府的主導仍然是有效的。英國政府主導的公共服務，以《公共服務協議》形式提供服務，并進行量化管理，使旅游工作更加務實，目標清晰，標志著旅游業已進入一個較高層次，值得借鑒。

在我國目前的國情下，政府主導下的旅游業發展仍然是有效的，包括制定相關法規、制定行業標準以及實施和監督。

二、在行業內部建立監督檢查體系。

許多國家在各級政府的旅游行政管理機構內單獨設監督檢查機構，有的雖未單設，但也賦予某些機構以監督檢查職能。一些旅游發達國家的旅游協會、旅行社協會、旅游飯店協會等民間旅游組織，既擔負著大量的旅游行業管理工作，又按照協會章程對旅游企業和從業人員實施監督檢查工作。如埃及旅游部下設旅游監督署，負責監督檢查旅游法規、旅游價格、旅游稅收等政策的實施；英國旅行人協會，實際上不僅行使官方機構的權力，還對違章經營進行嚴格的監督，對違法者給予終止和取消會員資格的處罰。

三、建立官方或民間的類似于旅游警察的執法隊伍。

安全的旅游環境是旅游得以發展的最根本前提和保障。每當重要節假日期間，國內一些景區、景點就會出現“秘密監督員”之類的執法人員，對旅游服務質量明察暗訪。不過，由于“秘密監督員”沒有處理權，要想迅速有效地化解旅游糾紛，還要有一支能夠迅速解決投訴的隊伍。由旅游部門統一組建一支旅游執法隊伍，依法監督管理旅游市場，使之逐步完善是十分必要的。旅游執法隊伍在接受游客投訴，及時有效處理旅游糾紛，維持旅游市場的正常秩序，以及發揮行政執法的監督管理職能等方面會起到實質的作用。在這方面，國內旅游界可以學習一些國家設立旅游警察的辦法，為游客的正當合法權益提供保障，防范外界非安全因素對旅游業所造成的影響。世界上有不少國家和地區都已設立旅游警察。

阿根廷為爭創旅游大國，聯邦警察局于2002年11月成立了旅游警察分局。2008年6月，俄羅斯在圣彼得堡內務部成立了旅游警察分隊。馬來西亞于1998年在吉隆坡設立了旅游警察。埃及政府于1997年建立了旅游警察總局，并在主要游覽區設有分局，編制屬公安部，業務由公安部和旅游部雙重領導。希臘早在1975年，為了保護游客的安全就開始實施旅游警察制度?？夏醽喺疄楸Ｗo游客的人身安全，在2003年6月組建了旅游警察部隊，隸屬于肯尼亞旅游部。泰國于1976年建立了旅游巡察小組，1983年正式劃歸國際警察總署管轄。意大利威尼斯設立有“威尼斯及其歷史公民和生態環境價值保護委員會”，下轄“風紀糾察隊”，專門針對“沒有教養、骯臟及衣冠不整的旅客，使他們嚴格遵守市容規定”。馬尼拉香港人質劫持事件發生后，菲律賓的旅游環境安全問題成為全球矚目的焦點。2010年10月底，菲律賓首批旅游警察在各主要旅游景點正式投入工作，履行保護游客人身安全、預防各類犯罪活動的職責。設立旅游警察并不是說當地有危險，相反，旅游警察的存在可以讓游客意識到自己隨時處在保護中，是對游客的友善和禮遇，也是旅游法制健全的表現。

四、將旅游行政管理部門及其公務員納入行政監督系統之內。

目前在國內，監督機構很多，監督渠道也多，但是監督機構的獨立性和權威性不夠，而且普遍存在同體監督的現象，容易官官相護；同時，各監督機構分工不合理、不明確，造成有的問題多方插手，有的問題無人過問，這樣，不僅容易形成監督空隙，而且常常發生相互推諉扯皮的現象，難以形成互補和合力。

世界上一些旅游發達國家的政府旅游行政管理部門和地方旅游行政管理部門分別受中央和地方監督檢查部門的監督檢查。如英國實行監察官制度，中央一級設有議會政府督察官，地方一級設有地方政府督察官，英國旅游局和各地方旅游局的官員都是各有關監督機構的監督檢查對象。瑞典設立了議會司法專員制度，代表議會監督檢查所有行政官員執行法律、法令情況，旅游行政管理部門及公職人員也包括在被監督檢查對象之內，凡違法者將受到查處。法國對公職人員實施的監督有兩大類，一類是司法監督，一類是非司法監督，兩類監督體系相對獨立、互為補充，形成了政府內部監督、外部監督和司法監督等相對獨立的監督監察體系。為保證對政府部門及其公務員監督的權威，我國應注重強化以權制權和公正獨立，把監督的重點始終放在財務監管上，特別是重大項目的投資和政府機關的公共采購上。