礦山環(huán)境保護法制的完善透析

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關鍵詞：礦山環(huán)境；協調監(jiān)管；生態(tài)補償

摘要：西北五省區(qū)礦山環(huán)境保護的現狀存在不少缺陷，使本來就十分脆弱的資源環(huán)境面臨崩潰，要加強對西北地區(qū)礦山環(huán)境的保護，貫徹資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的方針，為新一輪西部大開發(fā)提供物質保障，就必須完善現行礦產資源管理的相關法律規(guī)范，加快制定各環(huán)境單要素法，健全西北地區(qū)礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的體制。

在十年西部大開發(fā)順利實施的過程中，開發(fā)利用礦產資源，獲得了大量的物質財富，滿足了國民經濟發(fā)展的能源需求，但同時也廣泛和直接地影響和破壞了生態(tài)環(huán)境。西北地區(qū)擁有豐富的礦產資源，是我國重要的能源基地。在對礦產資源的采、選過程中生成的有毒、有害氣體、礦渣、尾礦、廢水、粉塵及噪聲、振動、塌陷等，造成污染水源、江河和大氣，擠占大量土地、農田，破壞景觀和植被，導致了生態(tài)環(huán)境的惡化，甚至給人民的生命財產安全造成了威脅。

一、西北地區(qū)礦山環(huán)境概況

礦山環(huán)境（mineenvironment）是指礦山周圍的自然和社會條件。也就是說，礦山環(huán)境既包括礦山周圍的自然地理環(huán)境、地質環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境。西北地區(qū)已探明礦產資源儲量在全國的資源儲量中占比重較大，資源豐富，國民經濟發(fā)展的需要，經濟利益的驅動，促使了各類礦山的勘探和開發(fā)。

隨著地質勘探技術的進步，探明的礦產資源越來越豐富，范圍越來越大，為了追求經濟利益，各類主體爭相進入礦產資源開發(fā)行業(yè)，西北地區(qū)的礦山數量每年仍在不斷遞增，給當地生態(tài)造成較大的負荷，甚至超出生態(tài)環(huán)境的承載力，對生態(tài)環(huán)境造成難以恢復的破壞。泥石流、地下采空區(qū)導致的地面塌陷、水體污染等生態(tài)環(huán)境問題日益突出，給礦產資源管理、環(huán)境保護工作帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

二、西北地區(qū)礦山環(huán)境污染的現狀

所謂礦山環(huán)境污染主要是指礦山開采過程中，多種因素對環(huán)境造成的影響和危害。其中主要包括對地質環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。礦山開采對環(huán)境資源破壞嚴重，由于亂采濫挖、采富棄貧、采厚棄薄、采易棄難，還有綜合回收利用率低和伴生礦部分開采，導致礦產資源破壞；礦山開采還導致土地資源破壞，主要表現在土地被占用、土壤退化與污染，水土流失加劇等；礦山開采也導致水資源破壞，地下水位下降、水文干擾與水質污染等；礦山開采還導致地表景觀破壞、大氣污染與微氣候擾動、生物多樣性損失等。據調查發(fā)現，由于西北地區(qū)特殊的地形地貌，礦產資源的開采對西北地區(qū)礦山環(huán)境的危害主要有崩塌、滑坡、泥石流、采空區(qū)地面塌陷等地質災害，大氣污染、酸雨等環(huán)境污染。

（一）礦區(qū)地質災害頻發(fā)

在礦區(qū)水系流域，大范圍坡積、風化堆積的碎屑物較為豐富，加之地下水的排放技術條件等限制，在礦區(qū)易發(fā)生泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地質災害。僅新疆2006年就因礦產資源的勘查和開發(fā)發(fā)生地質災害46起，造成經濟損失472.56萬元。其中滑坡災害達到30起，直接經濟損失471.56萬元，崩塌事故1起，泥石流災害8起，地面塌陷7起。陜西省銅川市是建國以來素有煤城之稱的老城市，在煤炭資源開發(fā)過程中，許多小型煤窯由于安全保障措施不到位、開采技術落后、管理體制不健全，生產事故頻發(fā)，20世紀90年代大多被強行關閉，但也給當地居民的生存安全帶來了隱患。

（二）水體污染嚴重

礦山開采后的廢石堆成尾礦庫如不能妥善處理，將成為一個在一定環(huán)境下穩(wěn)定的地下水污染源。廢石尾礦庫長期處在氧化、風蝕過程中，使各種有毒礦物成份或有害物質隨水轉入地下、地表水體和農田、土壤之中，造成地下、地表水體長期不斷的化學污染。

特別是在環(huán)保意識不強的礦區(qū)，地表水體常常被作為廢水、廢渣的直接排放場所，水體遭受污染的現象極為普遍。如青海省較常見的砂金開采，導致地表水體中泥沙含量加大，懸浮物增多，加之在生產中機械油料、儲油罐管理不善產生的油料滲漏不為少見，生產中被隨意丟棄的沾滿油污的機械配件和油料桶遺留至今，含有有害物質的生活垃圾隨處可見，這些油污和有害物質再經雨水淋濾而污染水體是不容置疑的事實。

（三）土地的占用與破壞

礦山開采后，將會產出大量的廢石、排土和尾砂，堆存它們將需占用大量的地表面積。礦山開發(fā)占用并破壞了大量土地，其中占用土地指生產、生活設施及開發(fā)破壞影響的土地；其中破壞的土地指露天采礦場、排土場、尾礦場、塌陷區(qū)及其它礦山地質災害破壞的土地面積。據統計，一座大型礦山平均占地達18萬平方米-20萬平方米，小礦山也達幾萬平方米。正是這種對土地的占用，可能導致礦區(qū)周圍居民的正常生產生活受到影響。

三、西北地區(qū)礦山環(huán)境保護的法制缺陷

面對越來越多，越來越嚴重的礦山環(huán)境問題，有關礦山環(huán)境保護和治理方面的法律法規(guī)層出不窮，相繼出臺了中央、地方各類礦山環(huán)境保護與恢復治理的規(guī)范，礦山環(huán)境有了一定改善。

但隨著國民經濟發(fā)展速度的增快，出現了一些不能適用現行法律法規(guī)的新情況、新問題，完善現有的法律法規(guī)，制定相應的規(guī)章制度以滿足生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與國民經濟科學發(fā)展的需要成為重要課題。

（一）部分現行法律法規(guī)不適應經濟社會發(fā)展需要

我國《憲法》、《礦產資源法》、《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》是我國礦產資源開發(fā)環(huán)境保護的基本法律，國務院制定的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》、《地質災害防治條例》等法規(guī)，開采礦產資源必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止環(huán)境污染。但是，國家層面的法律法規(guī)是適用于全國范圍內的，且大多是原則性的規(guī)定，對于地方具體環(huán)境下的實際問題缺乏針對性、可操作性不強，甚至出現相互沖突，不利于貫徹適用。

首先，《礦產資源法》與《煤炭法》同是全國人大常委會制定的法律，法律效力處于同一位階，但煤炭作為礦產資源的種概念，應該從屬于礦產資源范疇，《煤炭法》本應是《礦產資源法》的下位法。

其次，《礦產資源法實施細則》明確將礦產資源分為了能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產和水氣礦產，在每一種分類下列舉了我國目前已探明的數類礦產資源。作為能源礦產之一的煤炭早在1996年8月29日公布，1996年12月1日起施行，距今已近15年，在我國礦產資源已探明礦種日益豐富的今天，作為最重要的幾類能源，如石油、天然氣等，立法便顯得缺位了。為了適應時展的需要，適時地出臺如《石油法》、《天然氣法》等能源法律，以期填補現行礦產資源法律制度的空白。

再次，現行的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》是國務院于1994年4月27日公布實施，1997年修訂的，是為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發(fā)，維護國家對礦產資源的財產權益，對采礦權人預先征收的環(huán)境補償費用。其中第十六條規(guī)定：“采礦權人未按照本規(guī)定第九條的規(guī)定報送有關資料的，由征收機關責令限期報送；逾期不報送的，處以5000元以下罰款；仍不報送的，采礦許可證頒發(fā)機關可以吊銷其采礦許可證。”

(二)礦產資源開發(fā)環(huán)境監(jiān)督管理機制有待完善

環(huán)境監(jiān)督管理是政府及其職能機構代表人民進行的行政管理，對礦產資源開發(fā)的環(huán)境監(jiān)督管理是其中的一個方面，這里主要談有關礦產資源開發(fā)的環(huán)境監(jiān)督管理機構方面的法律規(guī)定。《環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定：“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量。”縣級以上人民政府由法律或行政授權的有關職能機構分擔礦產資源開發(fā)環(huán)境監(jiān)督管理職能。這些職能機構擔負實施統一的或某一方面的環(huán)境監(jiān)督管理職責。

目前礦山環(huán)境保護方面的監(jiān)督管理機構體系，如圖1所示。

（三）礦山環(huán)境恢復治理保證金制度有待走上法制化軌道

礦山環(huán)境恢復治理保證金制度是指為了保證礦山開采企業(yè)在開采過程中合理開發(fā)礦產資源，注重環(huán)境保護，并在閉坑、停辦和關閉礦山后，將礦區(qū)環(huán)境修復到或超過原先生態(tài)環(huán)境的水平，礦山企業(yè)必須在申請礦產資源開采權之前，向有關部門提交礦山開采、環(huán)境修復計劃和環(huán)境恢復治理保證金。[7]這一制度對于防范礦山地質災害、環(huán)境污染有極大的作用。

礦山環(huán)境恢復治理保證金制度是在長期的礦產資源管理、環(huán)境保護工作、借鑒國外相關經驗中探索出來的適合我我國國情的新制度，但目前還只是作為地方性法規(guī)在部分省區(qū)施行，不能實現其應有的法律價值。隨著這一制度的不斷完善，修改現行礦產資源管理、環(huán)境保護方面的基本法律，將這一制度納入國家基本法律的范疇，作為一項基本制度適用于全國礦山環(huán)境保護工作。

四、完善現行礦山環(huán)境保護法制的建議

西北地區(qū)是我國生態(tài)功能區(qū)劃中的生態(tài)脆弱區(qū)，環(huán)境保護工作尤為艱巨，加之礦山環(huán)境特有的地形地貌的復雜性，環(huán)境保護工作相對困難。針對上述西北地區(qū)礦山環(huán)境保護中的問題，提出以下建議。

第一，完善現行礦產資源管理的相關法律規(guī)范，加快制定各環(huán)境單要素法。將《礦產資源法》的修訂工作提上日程，明確礦山生態(tài)環(huán)境保護工作的原則性要求。建議將《礦產資源法》的效力位階明確化，上升其為基本法律，明確礦產資源的開發(fā)利用與管理工作在我國法治社會中的重要戰(zhàn)略地位，指導全國礦山環(huán)境保護工作的順利實施。加快按照《礦產資源法實施細則》制定環(huán)境單要素法，并明確其法律地位，置于《礦產資源法》的下位。

第二，健全西北地區(qū)礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的體制。縣級各環(huán)保部門處于全國環(huán)境保護部門金字塔體系的最底層，是環(huán)保戰(zhàn)役的先鋒部隊，其工作成果直接影響著整個國家環(huán)保事業(yè)的成敗。因此，健全西北地區(qū)礦山環(huán)境保護監(jiān)督管理機構的體制重在縣級，筆者建議在西北五省區(qū)的縣級環(huán)保主管部門下設立礦產資源環(huán)境保護協調小組辦公室，由縣級環(huán)保局牽頭，其他部門配合，縣級政府的正職領導擔任主任職務，負責協調縣級公安、環(huán)保、土地、礦管、林業(yè)、水利、農牧等部門的礦山環(huán)境保護工作。

參考文獻：

1、2006年新疆維吾爾自治區(qū)國土資源公報[R].

2、在不知不覺中變化,中國重污染城市銅川重現藍天[DB/OL].新華網,2002-06-11.

3、我國礦山生態(tài)環(huán)境與保護現狀[DB/OL].徐州國土資源廳,2008-05-28.

4、李麗華.中國自然資源權屬新探[M].科學出版社,2005(7).

5、孫成林,連欽明.論礦山生產與可持續(xù)發(fā)展[J].有色冶礦,2006(8).

6、郝志軍.淺談礦山環(huán)境保護[J].華北國土資源,2008(1).

7、王世進,孟春陽.論我國礦山環(huán)境恢復治理保證金制度的完善[J].江西理工大學學報,2008(8).