城鄉發展的政策和法制保障研究

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“三農問題”與政策回應

由于中國的三農問題的復雜性、長期性和不確定性，在客觀上使法制手段的優勢無法有效而及時地發揮出來，通常的做法都是經由更為靈活的政策去應對。連續多年的專門針對三農問題的“中央一號文件”就是這一做法的顯著體現。從1982年———1986年連續五年，從2004年———2012年連續八年，中央已共了13個一號文件。1982年———1986年的5個“一號文件”，其核心內容各有側重。1982年的“1號文件”是對家庭聯產承包責任制進行了肯定；1983年的“1號文件”是對家庭聯產承包責任制的定位；1984年的“1號文件”是明確了土地承包期；1985年的“1號文件”是取消了農產品統購派購，改為合同定購；1986年的“1號文件”講的是擺正農業地位，避免農業滑坡。時隔數年后，從2004年開始又接著連續一號文件。但是，從1987年到2004年，中央連續17年沒出臺指導農村工作的“1號文件”，這17年的“一號真空”使我國“三農”形勢發生了重大變化，帶來了城鄉居民收入差距拉大、農民增收困難和糧食生產持續下滑兩大突出問題。自20世紀80年代末期以來，我國農業生產始終處于放任自流狀態，農村經濟發展一直徘徊不前，出現了農民收入連續多年低速增長的惡性循環。［9］這說明，三農問題是我國天大的難題，一旦沒有中央層面的一號文件的回應，其問題就是雪上加霜，積重難返。為什么中國三農問題的解決，總表現為政策回應，而不是法制保障？如前所述，這與三農問題的特殊性有關。一般而言，在一個復雜的、不確定的世界中，反復試錯方能形成相對穩定的法律制度，由于中央政策具有原則性、靈活性和及時性的特征，這為地方在實際執行中留下了一定的解釋空間，從而使政策在實踐中擔當著事實上的試錯先行者的角色。問題在于，政策對三農問題的回應，在性質上屬于問題或壓力———回應型的調整方式，在這種問題或壓力———回應型的政策引導下的三農問題解決思路，總是免不了頭痛醫頭，腳痛醫腳的缺陷，中央一號文件每年鎖定的問題都是“重中之重”，問題總是不斷出現，政策總是跟在問題的后面不斷地被動地回應。如，有全國政協委員就建議，當前的“三農問題”應該變成“五農問題”：即農業問題、農村問題、農民問題、農社問題和農企問題。原來的“三農問題”已經不能反映目前農村發展中所出現的錯綜復雜的問題了。甚至其中的農民問題還進一步衍生出“新三農”問題———隨著社會經濟加速轉型，產業化、城鎮化、工業化的發展而出現的無地農民、失地農民、務工農民，這是一個數量龐大的、不斷擴張的新生弱勢群體，“新三農”們大部分面臨種地無田、就業無崗、低保無份的嚴峻挑戰。［10］22－23顯然，如果從這個角度去看三農問題，那么，三農問題將永遠沒有解決完成的時候。圖1．問題———回應型政策調整機制此外，政策應對總是具有權宜性，好像一直在摸著石頭過河。比如，自中共十六大開始，中國共產黨的正式文件中將“長期穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制”替換為“長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，在2004年以來的幾個中央一號文件中也有所重現。兩相對比，變化之處在于淡化了“聯產”和“責任”兩個關鍵詞。這是因為，直到1984年，由于國家對糧食安全的重視以及糧食短缺狀況確實比較明顯，我國的糧食生產和流通領域仍然執行著統購統銷政策。在集體經濟下，農民向集體承包土地，并承諾完成一定的國家定購任務，這就是對國家和集體的“責任”；而單個小農戶的具體種植決策也受到國家和集體意圖的影響，因而地塊雖然分包到農戶家庭，但一定區域農產品的品種結構仍由集體統一規劃，這就是承包基礎之上的“聯產”。而1984年我國糧食產量突破4億噸，較1978年增長了1億噸，糧食大幅增產使農村第一次出現了“賣糧難”。統購統銷在這種糧食生產過剩的背景下就失去了意義，于當年退出歷史舞臺。此后的20余年，糧食流通體制改革不斷深化，糧食貿易條件和市場環境不斷改善，農民的種植決策權、經營自主權也得到加強，所以就由“家庭聯產承包責任制”演變為現在的“家庭承包經營制”。［11］另外，在“一國兩策，城鄉分割，條塊打架”的二元經濟社會管理體制下，再好的政策措施也會被部門利益給支解消化掉。［8］看來，“三農問題”，就問題談問題，永遠是問題。［12］用政策的手段和方式來應對三農問題，會一直處于消極應對的狀態。所以，當2012年年初，當第13個中央一號文件時，有學者便認為“中國農村綜合改革尚未破題”。［13］

解決“三農問題”的兩種制度路徑

對于中國三農問題的解決，務實而明智的選擇是：將法制保障和政策引導兩種方式結合起來。一些經由政策引導下的成熟的經驗和做法會有上升為法律的可能或必要，但多數實踐中的問題均由政策給予直接的回應。中央一號文件是一個政策指導性質的文件，既可視為是黨的政策，也可視為是國家政策，因為一號文件是以“中共中央國務院”的名義的，是具有一定強制力的，本身并無法律效力，需要其他部門依照文件精神制定其他規范性文件來執行。劉作翔教授從政策發揮的功能的視角，把我國政策分為三類：“法律之上的政策”（法律指導性政策）、“法律之外的政策”（《民法通則》第6條規定的“政策”）、“法律之中的政策”（截止2009年我國法律體系中共有239部法律，其中有41部法律中的110個條款，都有關于政策的直接規定，就是法律中明確規定了某某政策要作為依據）。［14］可以看出，既然我國已有41部法律中的110個條款都有關于政策的直接規定，那么，在法律之外，或法律之上，再單獨制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一號文件”連續多年的出臺說明，現有的“法律中的政策”是不足以調整和應對新出現的三農問題的。從這個意義上來講，以中央一號文件為主的三農方面的政策大多屬于“法律之上的政策”（法律指導性政策），是用來從宏觀上指導現行立法、執法和司法的政策。由于中央立法的相對滯后性，對支持城鄉統籌發展所急需的法律規定，在專門法律沒有制定實施之前，是完全可以依據一號文件和憲法、法律的相關規定，制定行政規章和地方性法規，解決城鄉統籌發展無法可依的問題。這在一些經濟特區和法律給予明確授權的地區，事實上已經或正在通過積極的地方性立法，來有效應對本地區的三農問題。從回應及時性的角度講，地方性立法與中央的政策是基本上可以實現同步的。關鍵是要給予地方進行創制性立法的權力。法制保障具有一定的穩定性和前瞻性，有實效，但成本大、費用高，需要有人、財、物的保障；政策引導具有靈活性、針對性和時效性，如果有市場化力量的自發推動，其政策的效應才會被放大。目前，人們并沒有特別關注到，政策應對和法制保障這兩種解決三農問題的制度機制和方式在中國不同地區的比較優勢。也就是說，法制保障和政策引導兩種解決中國三農問題的方式，沒有結合我國的國情差別———地區和民族發展不平衡———而有所側重。在進行城鄉統籌時，忽視了地區和民族發展的差異，從而使兩種方式的比較優勢沒有發揮出來。經過觀察不難發現，在中國的不同經濟發展區域，政策和法制兩種手段的邊際效應是不同的。對于城鄉統籌這個發展問題而言，在中東部發達地區，政策引導的邊際效應要大于法律手段的邊際效應；但在，西北貧困地區，政策引導的邊際效應不會大于法律手段的邊際效應。這主要是由于不同地區的市場化發育程度不同，社會的組織能力不同等因素所造成的。圖2．中國解決“三農問題”的兩種制度路徑經濟相對發達的東南地區，市場化發育較為成熟，政策引導下的城鄉一體化較為可行。這些地方，中央政府可以給政策，但不給錢———事實上也沒有給錢。地方性的民間力量有更多的自有資源，當然地方政府也有較為雄厚的財政基礎，需要的是中央政府不要太多干預，即消積意義上的中央政府。在法制層面，側重于現有法律制度的解釋和實施，能夠保證現有的個體主義的法律體系充分實施即可。但在西北地區，尤其是貧困的少數民族地區，市場化的力量發育較弱，光靠政策引導是不行的，更需要法律的保障，尤其需要財政方面的保障。由于實施央地分稅制的原因，西北地區的地方政府，尤其是在西北貧困地區的政府，就總體而言，對土地財政的依賴程度要高于東南地區，盡管這里的地租相對較低。因此，在這里，財政支持力度必然會加大，問題是，這就特別需要有限制公權的法律制度的保障。扶貧機制的缺陷使國家對西部貧困地區的優惠政策弱化，［15］原因就在于缺乏強有力的法律監督機制，國家的扶貧資金在貧困的地方政府手里，很難保證安全。［16］中國三農問題的破解既需要呵護個體權利的法律制度，也需要限制政府公權的法律制度。西北貧困地區，這里更多需要積極意義的、有作為的政府。現有的個體主義的法律體系并不能充分保障西北貧困地區的城鄉一體化進程，還需要結構性的、統籌性的專門立法的保障。有人主張，要徹底解決“三農”問題光靠政策不行，還必須依靠法律作保障。全面建設小康社會當前的核心問題，是要盡快建立起統一的社會保障體系。依法治農、依法興農、依法維護農民權益。“增加農民收入”要有實招，“保護農民土地承包經營權”要有實法，調整“農村產業結構”和“農業產業結構”要有實效，一定要注意不搞那些勞民傷財的“政績工程”。［15］這樣的主張，在西北貧困地區城鄉一體化發展中，其實更具有針對性。城鄉統籌發展的一個重要目標是實現基本公共服務的均等化，基本公共服務的均等化是國家保證全體居民均等地享有基本公共服務，其目標是保證生存和發展的起點公平、基礎性服務均等以及人們基本權利的平等。由此可見，在行政力量強大且相應制衡機制尚不完善的現實背景下，要實現以公平和平等為核心的基本公共服務均等化和平等權利基礎上的體制一體化，同樣離不開法治的有力保障。沒有法制的強有力支撐，光靠政策上的承諾以及財政窘迫的地方政府的力量，是遠遠不夠的，西北貧困地區的城鄉一體化進程將永遠都是中國城鄉一體化進程中的短板。《成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》就有相關的專門規定法制保障的內容，“發揮人大作用，加強立法工作”，“強化管理考核”。相對而言，在全國上下都積極統籌城鄉發展的背景下，西北地區卻很少有這樣的意識。比如，從中共甘肅省委、甘肅省人民政府實施《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》的意見（2010年1月16日）中，《甘肅省統籌城鄉發展試驗區武威城鄉融合發展核心區總體規劃》（2011年11月），《蘭州市統籌城鄉綜合配套改革試點工作方案》中就沒有專門強調城鄉統籌的“法制保障”這樣的內容，甚至沒有相應的保障措施。［17］規劃中的南疆墾區、六盤山區和甘青藏區連片區關于城鄉統籌的法制建設還是空白，由于行政法規及規范性文件、地方政府規章及文件還沒有及時頒布，只能是一些單純的上傳下達的文件或草案，并沒有一個很完整、詳盡的關于大片區的法規，因此這些連片地區還需要及時互動、交流經驗，總結實施過程中的不足和需要改進的地方，制定有利于片區發展的法規。空間上，現在個別地區已經有了地方主體功能區定位、扶貧開發項目計劃，這些地方大都也是各自為戰，并沒有各省的通力協作，還是很不健全的。時間上，個別省出臺的規劃是在《規劃》、《綱要》出臺之前編制的，已經不能順應時展需要。內容上，城鄉統籌規劃、城鎮體系規劃與主體功能區規劃還是有區別的；“十二五”規劃提出的大的方向不能變，這些還需要與各地以后制定的地方《規劃》、《綱要》進行銜接，共同促進連片貧困區的大發展。原因大致在于：中東部地區的富裕農民更強調私權保護，需要的是權限的有限政府，消極政府，更需要私法，需要國家不干預的法律；西北貧困農民更強調政府的積極政府，甚至是無限政府，“等，靠，要”思想嚴重，需要國家積極干預的法律。故政府主導下的統籌城鄉發展較少有強調法律保障。東南地區城鄉統籌法制建設的主題是“維權”（消極政府加司法保障），西北貧困地區城鄉統籌法制建設的主題是“控權”（積極政府加法律監督，人大的作用）。法律制度具有長期性、穩定性和有效性等特點，這是單純的政策手段所無法具有的。

西北貧困地區的現實選擇

綜上所述，西北貧困地區城鄉一體化進程中的三農法律制度建設是一個非常復雜的系統工程，在重構和完善相關法制系統的同時，還要實現扶貧開發的任務，以及城鄉一體化的使命，將相關的項目建設與制度建設相互銜接起來是關鍵所在。因此，在新時期，西北貧困地區的社會經濟發展的現實目標便是實現扶貧開發、城鄉統籌和法制保障的“三位一體”。從性質來看，西北貧困地區的城鄉統籌是一個結構性問題，不僅僅是一個單純的統籌城鄉發展的問題（在東部發達地區，三農問題確實是一個相對純粹的問題）。西北貧困地區的城鄉統籌發展的過程，同時還是一個區域扶貧攻堅、民族平等發展、生態環境保護和邊疆政治穩定的問題，只有通過嚴格的法制保障，才能實現這個目標。城鄉統籌、區域均衡發展、民族平等、生態環境保護和邊疆政治穩定的問題，是一個系統工程，在西北貧困地區表現得最為嚴重，也最為集中，是長期的、艱巨的任務，是滯后而畸形的中國經濟、政治、社會和文化發展問題的集中體現———是“中國問題”這個木桶的最短板。西北貧困地區作為地處區位劣勢、基礎薄弱、經濟落后的地區，面臨著發展不足、發展緩慢、發展滯后等根本問題，工業反哺農業弱，城市支持農村少，農民收入保障低，推進城鄉統籌難度大。從分布范圍來看，西北貧困地區還是全國貧困地區中分布地域范圍最大的一個地區，也是全國市場化發育程度最為滯后的地區，故更需要政府適度干預的法律制度。在最新的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》中，西北地區涉及的連片特困地區是六盤山區、甘青藏區、新疆南疆的三地州，再加上143個國家扶貧開發重點縣（陜西50、甘肅43、青海15、寧夏8、新疆27。其中有些縣已包含在上述的連片特困區中），其總面積是全國貧困地區中分布地域范圍最大的，是全國扶貧攻堅的真正的主戰場。對于連片特困地區，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》規定，要加大投入和支持力度，加強對跨省片區規劃的指導和協調，集中力量，分批實施。各省（自治區、直轄市）可自行確定若干連片特困地區，統籌資源給予重點扶持。對于重點縣和貧困村，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》規定，原定重點縣支持政策不變。各省（自治區、直轄市）要制定辦法，采取措施，根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少。重點縣減少的省份，國家的支持力度不減。顯而易見，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》為西北貧困地區的未來發展提供了前所未有的機遇。為了充分利用這一政策的制度效應，西北貧困地區迫切需要制定地區農村貧困標準，盡快使反貧困走上法制化軌道，同時使扶貧開發與城鄉統籌相互銜接。從主體功能區定位來看，全國主體功能區規劃中的限制和禁止開發區，主要分布在西北貧困地區，是全國生態環境最為脆弱的地區，因此，這里需要通過強有力的法制手段來保護生態環境。主要目標是通過立法明確規定適合于西北貧困地區的主體功能區規劃方案，不同主體功能區的差別化的產業發展措施，以及對地方尤其是縣級政府的考核辦法。西北貧困縣中，少數民族縣占了很大比例，在甘青藏區這個連片特困區內，有許多縣就處于三江源草原草甸濕地生態功能區、甘南黃河重要水源補給生態功能區、祁連山冰川與水源涵養生態功能區內。這些少數民族貧困縣大都地處偏遠、生態環境脆弱、資源承載能力較弱，可持續發展水平低。進行主體功能區規劃是增強可持續發展能力、促進區域協調發展的重要手段。在西北貧困地區，根據全國的主體功能區規劃，涉及到的整個縣域總體上大多被劃定為限制開發區，這是一個重要的大前提。西北貧困地區的縣域內的主體功能區劃分顯然不能真正照搬東南發達地區的縣域規劃，①而要將生態保障放在突出的位置，具體來講要以鄉鎮為單元，依據指標體系，可將縣域內國土劃分為重點開發區、適度開發區、限制開發區與禁止開發區。［18］基于以上的基本背景分析，相對于東南發達地區而言，西北貧困地區的城鄉一體化進程更需要法制的保障。基本的策略選擇是：第一，借鑒中東部經驗和發掘自身經驗相結合。在一個事實上呈現為遞度發展進程中，西北貧困地區可適當借鑒中東部地區和西南地區統籌城鄉發展的經驗和制度。比如，可借鑒重慶模式中的在統籌城鄉發展的過程中同步推進法制建設、重視法制保障的經驗。另外，還可以借鑒云浮模式中城鄉統籌的大部制改革和主體功能區擴展的做法，重視生態環境保護，不以GDP作為考核政績指標。目前，與城鄉統籌發展相關的主體功能區主要在國家和省級兩個層面實施，云浮則創造性地將主體功能區構想向下延伸、引向基層。主體功能擴展最終都指歸到人：即主體功能擴展以人為本，主體功能擴展到人，人是實踐的主體，也是實踐的對象。［19］西部貧困地區連片特困地區區域的發展，是與西部其它地區、東部發達地區和中部相對發達地區三者之間的另一種博弈。很多地區在召開的連片特困區地區區域發展工作會議中，提到最多的是“創新規劃編制思路，將扶貧開發與城鄉統籌區域發展相結合，城鄉統籌區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進城鄉統籌區域經濟發展，通過解決限制區域發展的瓶頸問題，促進區域經濟又好又快發展”。這里的“瓶頸問題”是中國縣級行政區內自然生態環境的復雜性問題導致的，說白了就是經濟環境問題，這也給界定過程帶來了更多的博弈空間。第二，加快執行性地方性立法的進度，加強相關的執法監督工作。在地方性三農立法中，目前最需要明確的還是農民的土地權利。在西北貧困地區，農民土地權利保障方面的法律供給是最為薄弱的。陳小君教授的調研發現，農民最需要的是他們生活、生存和發展所依托的土地承包經營權和宅基地使用權這兩項重要物權。這兩個權利看起來普遍，但實際上內容非常豐富，包含了很多具體的權利元素。從法律層面來看，土地承包經營權、宅基地使用權雖然在物權法中有規定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關系農民重大生活利益的宅基地使用權，物權法里只有寥寥四條，基本上沒有對權利進行細致規范，而應參照適用的土地管理法也沒有相應的規范，致使相關領域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在。可以說，法律規范的欠缺是影響農民土地權利實現的主要原因。此外，農民土地權益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經營權流轉缺乏相應的市場機制。土地承包經營權流轉，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機構來引導當事人進行流轉。但從目前的實際情況來看，中介機構還比較缺乏，而且也沒有得到農民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補償標準沒有制度保障，農民很少有參與權。因此，對于當前正處于城鄉一體化進程中的農民而言，兩項重要物權———土地承包經營權、宅基地使用權是最需要立法完善的。［20］在這方面，西北貧困省區的地方立法機關不能坐等中央立法的完善，而是需要盡快制定相關的地方性法規來加以引導和規范。第三，重視制定自主性地方性法規。自主性地方性法規的最大特點是解決地方性事務，其所規定的事項不需要或在可預見的時期內不需要由國家制定法律、行政法規。因為其與法律、行政法規的關聯度比較小，所以中國特色社會主義法律體系形成前后，對這類法規的制定影響相對也比較小。正是由于這一特點，地方立法機關要重視自主性地方性法規的制定。統籌城鄉發展屬于對某一經濟區域發展的促進，地方是可以自主做出規定的。［21］此外，統籌城鄉綜合配套改革，是一項重大的系統工程。要合法有效地推進統籌城鄉改革，需要強有力的法律制度保障，在維護國家法制統一的前提下，必要時，全國人大可授予西北貧困省區特別立法權，賦予西北貧困省區更多自主權以確保大西北經濟區內制度創新的合法性，避免出現“創新性違法”的情況。［3］在二元制的法律框架下，采用地方性法規或政府規章規定鄉鎮集體土地及其規劃的建設和管理辦法是一個可行的做法。中央層面的立法，在短期內從二元制轉向一元制不太現實，但通過創制地方性法規或政府規章的形式則是可行的。陸學藝等經過對福建省晉江市的調查研究認為，縣域現代化是城鄉統籌發展的關鍵。應給予縣域賦權，以工業化為動力，以城市化為載體，通過縣級政府科學定位自身的角色與職能，科學確定自身的行動方式，促進縣域經濟社會發展。縣域是統籌城鄉發展的主要載體和具體實施者，通過立法明確授予其在縣域內進行統籌發展的權力，是極為必要的。第四，創新地方性執法、司法體制。目前，西北貧困省區在基層的行政執法和司法服務還沒有完全適應統籌城鄉發展的實現背景和實際需要，正在建設的中心村莊、農牧民定居新村、移民社區中，政府的執法和司法等公共服務還沒有延伸下去，許多民族地區鄉鎮政府仍然還是“懸浮式政府”。因此，實現執法方式和司法服務方式的更新，維持民族地區社會政治穩定，已經成為西北貧困地區城鄉一體化進程中需要急切解決的現實問題之一。據統計，全國2800萬絕對貧困人口中，絕大部分都生活在西部地區。這部分人的法律支付能力幾近于零，其權利救濟的難度可想而知。目前我國實行的法院訴訟費收費辦法并沒有對按件征收或按比例征收規定一個幅度，而是一刀切，即按件征收的，全國適用同一個金額數；按比例征收的，全國適用同一個比例。這種整齊劃一的做法除對極少數經濟發達地區當事人不會構成過重負擔之外，對全國大部分地區尤其是西部地區的當事人來說都比較沉重。①隨著城鄉一體化進程的加速，西北貧困地區的社會陌生化程度必將加劇，各類社會糾紛及訴訟會大量涌現出來，通過適當降低西北貧困地區當事人的訴訟費用，同時加強法律援助制度的建設和完善，來緩減社會糾紛的總量和強度，也是西北貧困地區法制建設所面臨的全新的挑戰和任務。另外，還要加強對扶貧資金使用的績效評價、監督和問責制度，完善農村地權糾紛法律救濟制度。對此，可以從以下幾個方面改進：適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權糾紛納入訴訟解決機制之中，以發揮司法作為實現正義的最后一道防線的功能；對現行農村土地承包經營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；無論是訴訟還是仲裁，均應當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設計，降低農民尋求救濟的成本；提高基層政府和基層法院解決農村地權糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質，加強法律知識與法律意識的培養，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農民合法土地權益的實現。［20］

本文作者：王勇郭倩倩工作單位：西北師范大學