反壟斷執法推動高質量發展思考

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一、反壟斷法的產生

（一）反壟斷法的由來。市場經濟理論認為，只有競爭才能產生更低的價格和更優質的服務，市場經濟的核心是競爭，這是被經濟學界普遍認同的觀點。自由競爭是16世紀至19世紀70年代西方資本主義經濟發展的基本特征，在自由競爭的生產關系作用下，資本主義的生產力得到巨大飛速發展。19世紀末20世紀初，西方主要發達國家相繼完成工業革命，以美國鐵路網的建立和擴大為代表，國家統一的大市場迅速建立，市場競爭更加激烈。不受管制的無序的競爭，進而導致了企業為了控制市場、攫取更大利潤而形成了企業間的聯合，即產生了壟斷組織。1870年美國標準石油公司的成立，是美國建立的第一個壟斷組織，標志著美國歷史上第一次企業兼并浪潮的開始，壟斷組織從而在美國成為不受控制的經濟勢力，資本主義由自由競爭階段進入壟斷階段。壟斷組織利用其擁有的市場支配地位操縱價格，控制市場，排斥和限制其他競爭者參與競爭，從而嚴重破壞競爭，窒息生產活力，也最終損害了消費者的利益。壟斷組織一經形成，就勢不可擋地迅速攫取了社會大部分財富，控制了美國市場的經濟命脈，并由此引發一系列的社會問題。過度的經濟集中不僅使社會中下層人士飽受壟斷組織濫用市場勢力之苦，也加深了階級矛盾、加重了經濟危機，直接威脅到資本主義國家利益。在自由資本主義條件下被奉為萬能的市場調節，此時表現出嚴重的缺陷與不足，面對嚴重的市場失靈單純依靠“看不見的手”已無能為力，需要引入公平競爭的規則，保證市場中的經營者根據誠信原則和公平原則開展競爭。因此必須伸出另一只“看得見的手”來干預經濟，而國家干預則主要是通過制定經濟法律、法規和政策來實現的。1890年美國國會通過了《謝爾曼法》，標志反壟斷法登上規范經濟發展秩序的歷史舞臺。隨后西方發達資本主義國家紛紛根據本國壟斷的危害情況，制定了大量的經濟法律、法規，來維護資本主義社會的經濟秩序，這些大量涌現出來的、體現國家干預經濟、保護和促進公平有秩序競爭的法律、法規就是現代反壟斷法的基礎。反壟斷法是為了緩解壟斷資本所引起的嚴重的經濟問題和所帶來的社會問題，緩解資本主義生產力與生產關系之間矛盾的必然產物，其實質就是用法律手段解決經濟問題，從原理上說，就是用法律手段調整生產關系，從而使生產關系更適應生產力的發展。反壟斷法的產生標志著資本主義市場經濟走向了一個更高級的階段。（二）我國反壟斷法產生的背景。反壟斷法在整個法律體系中是一個年輕成員，在世界范圍內僅有一百二三十年的歷史，在我國更只有十多年的歷史。對于我國來說，反壟斷的產生與西方國家完全不同，是一個“舶來品”是在學習借鑒其他國家經驗的基礎上，結合中國特色社會主義市場經濟建設的不斷實踐探索中產生和發展起來的。從第二次世界大戰結束到上個世紀80年代后期，西方資本主義國家基本都制定了自己的反壟斷法律。80年代后期以來，世界各國經濟政策總的導向是民營化、減少政府行政干預和反壟斷，各國普遍地認識到壟斷不僅會損害企業的效率，損害消費者的利益，而且還會遏制一個國家或者民族的競爭精神，而這種競爭精神才是一個國家經濟和技術發展的真正動力。世界各國反壟斷立法的步伐大大加快。這一方面表現在亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發展中國家紛紛制定或者強化了它們的反壟斷法，另一方面表現在蘇聯和東歐集團的國家也都積極進行這方面的立法。到1991年保加利亞、羅馬尼亞、俄羅斯、匈牙利等中歐和東歐地區的絕大多數國家都頒布了反壟斷法。我國自1980年國務院《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》到2008年8月1日《中華人民共和國反壟斷法》的正式施行，中國反壟斷相關立法經歷了28年的曲折發展歷程。這種曲折不僅在于我國加入世界貿易組織進程曲折，還包括我國自身的發展歷程曲折。我國經歷了從計劃經濟到改革開放堅持走社會主義市場經濟，注定了我國反壟斷立法要經歷不斷的反復和實踐，才能最終發展成為成熟、有效抑制壟斷、促進公平競爭的法律體系?！斗磯艛喾ā返牧⒎ㄟM程就是我國堅持社會主義道路，探索發展社會主義市場經濟、處理政府與市場關系的過程。我國反壟斷法除了需要自身不斷的探索和實踐，他國反壟斷法的發展和經驗亦值得我們參考和借鑒。通過借鑒別國先進經驗找到抑制壟斷和促進公平競爭的最佳方式，從而優化現有的反壟斷法律制度。

二、反壟斷法執法機構的發展

由于我國的經濟立法一直采取單行立法的模式,每個單行法只調整某項特定的對象,并根據國家機關的職能劃分和任務平衡的原則規定一個主管機關,多頭管轄的現象便不可避免。本輪機構改革前，根據國務院關于反壟斷執法工作的部門職責分工，在國務院反壟斷委員會的組織、協調、指導下，反壟斷執法呈“三足鼎立”的格局，執法內容和執法授權模式都不盡相同：即商務部門負責“經營者集中審查”（企業并購行為的反壟斷審查，事權在中央，省級無事權）；原國家發改委負責查處“價格壟斷行為”（普遍授權至省級）；原國家工商總局負責查處“市場壟斷行為”（價格壟斷行為除外，一事一授權至省級）。這種多頭的執法體制容易導致法律的真空，減損執法的統一性和權威性，使得實質上沒有一個明確的機關對反壟斷執行總體負責，不同的部門之間難以協調，從而降低了執法力度，這種構架下帶來的交叉執法、執法沖突、效率低下等弊端,影響反壟斷法保護市場經濟發展效力的發揮，不適應我國社會主義市場經濟建設和高質量發展。在這種情況下，黨中央、國務院審時度勢、英明決策，此次機構改革組建國家市場監督管理總局并設立反壟斷局，將國家工商行政管理總局、國家發展和改革委員會、商務部的反壟斷執法與國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合。各省級政府也按照國家的機構改革設置，統一設置了相應的反壟斷執法機構，結束了原來長達十年之久的反壟斷執法“三龍治水”的局面，實現了三合一。統一反壟斷執法機構的設立將有利于提高反壟斷執法的效率、權威性和穩定性。消除了原來存在的職能交叉問題，有利于優化執法資源，提升監管效率；完善了反壟斷監管體制機制的頂層設計，有利于構建公平競爭的市場環境、服務人民對美好生活的需要；執法可預見性和統一性增強，這有利于營造法治化、便利化、國際化的營商環境，推動我國高水平的雙向開放。反壟斷執法機構實現整合，是我國反壟斷工作發展歷史上的具有里程碑意義的一件大事，使反壟斷執法機構優化、協同、高效地維護我國經濟發展向前邁出一大步，為實現反壟斷服務于國家治理體系和治理能力現代化提供了堅實的組織保障。

三、反壟斷執法中存在的主要問題

（一）確立競爭政策的基礎性地位問題。我國經濟發展進入新常態，是黨中央綜合分析世界經濟長周期和我國發展階段性特征及其相互作用作出的重大判斷，是我們國家經濟發展階段性特征的必然反映，強調要把思想、行動統一到中央對形勢的認識上來，要把認識新常態、把握新常態、引領新常態作為當前和今后一個時期做好經濟工作的大邏輯。在新常態下的經濟發展新階段，要實現經濟可持續增長的目標和高質量發展，必須依賴資源使用效率的提升，而不是資源投入總量的增加。有限的資源能不能實現最有效率的配置，取決于競爭，但如果沒有一個公平競爭的制度環境，就無法實現資源使用效率的提升。為此，就需要確立競爭政策的基礎性地位，處理好競爭政策與產業政策的關系問題。我國是從計劃經濟、有計劃的商品經濟逐步進入中國特色社會主義市場經濟的，產業政策發揮過重要的作用。但是隨著經濟新常態的到來，各級政府還不能完全從市場經濟的競爭規則出發，還沒有處理好政府與市場的關系，制定的產業政策對不同產業、不同企業給予不同對待具有有“選擇性”特點，導致市場機制在資源配置中難以發揮決定性作用。市場競爭和政府作用之間的關系是經濟學上的世界性難題。為了解決這一難題，就要依靠深化經濟體制改革上的不斷努力實踐，這就需要有一個過程，不可能一蹴而就。對于反壟斷執法而言，切實提高執法的理論水平，破除行政性壟斷就需要與改革同步與經濟發展階段同步，改革改到哪里，反壟斷執法就要跟進到哪里，既不能缺位更不能越位，既不能對非競爭政策一味全部否定，也不能對政府過度干預市場畏手畏腳放任自流。（二）反壟斷執法隊伍戰斗力的問題。反壟斷執法隊伍形成戰斗力還需要一個較長過程。壟斷是市場經濟發展到一定程度后的產物，不僅僅發生在某個特定的行業或者某個特定的經濟領域，侵害的不僅僅是幾個經營者或消費者的利益，而且會對經濟生活中的競爭秩序造成嚴重破壞，甚至從根本上動搖一個國家的經濟基礎。反壟斷的對象往往是在市場上占支配地位的主體，是實力雄厚、規模龐大的企業，而反壟斷執法活動涉及面廣、專業性強、消耗時間長，要求執法人員必須具有一定的行政法規審查能力。在我國反壟斷法實施只有10多年的時間，原來執法機構不統一、力量分散，機構改革后人員變動較大，原來從事反壟斷工作的人員轉到其他崗位，一些沒有經驗的同志補充到反壟斷執法隊伍之中，特別是與我國經濟進入從高速度增長轉變到高質量發展的新常態，在大眾創業萬眾創新背景下新產業、新業態不斷產生相比，改革后反壟斷機構的執法人員專業性還不強，沒有足夠的法律、經濟管理和統計等方面的知識，在這種情況下應對任務如此繁重的反壟斷執法工作，呈現出捉襟見肘力不從心，全國上下反壟斷執法隊伍形成整體合力還需要一個較長時間的學習提高和隊伍融合過程。（三）企業對新時代市場經濟競爭規則的適應性問題。我國企業對新時代市場經濟的競爭規則還不完全適應。競爭是市場經濟發展的基礎和動力。堅持走社會主義市場經濟道路，市場經濟主體就必須運用市場競爭機制,遵循市場競爭規則開展積極的競爭。雖然在經濟運行中產生的競爭與沖突,對行業經濟發展產生極大影響,但競爭卻有著重要的積極意義。市場競爭不充分，會阻礙優勝劣汰和結構調整，難以形成完善的社會主義市場經濟體制。因此，企業必須運用合乎法律的、道德的競爭手段,進行規范、有序的公平競爭，最終實現雙贏的目標。但是，一些企業在觀念和管理上還不適應現代經濟發展的競爭規則，導致壟斷問題的發生。一方面是因為我國的市場經濟是從計劃經濟逐步過渡發展而來的，在一些領域、行業仍有較深的計劃經濟影子，企業對反壟斷法律法規不夠熟悉，把握不好合作與壟斷協議、占有市場與濫用市場支配地位、企業并購重組與違法集中之間的關系和區別，導致發生違法壟斷從而受到處罰。比如，有的把供給側結構性改革去產能去庫存，簡單地理解為企業的兼并重組。另一方面，與我國不崇尚競爭的人文環境有關。受儒家等文化傳統影響，“和氣生財”、“和為貴”的思想理念較為牢固，導致企業不善于在優勝劣汰的市場競爭中發展壯大自己，與競爭相比往往更愿意采取聯合的方式避免競爭，而導致壟斷協議違法問題的發生。

四、關于反壟斷執法的幾點建議

反壟斷法作為為經濟發展保駕護航的法律制度，規制生產關系中不適合市場經濟發展的問題，以維護社會主義市場經濟的生產關系更適應生產力的發展，使社會主義制度的優越性得到充分釋放。在經濟發展進入新常態下，如何堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持依法行政，改進和完善反壟斷執法更好地發揮反壟斷法作用，促進中國特色社會主義市場經濟高質量發展是擺在每個執法者面前的問題。筆者認為應該強化以下幾個方面工作。（一）堅持黨對反壟斷工作的領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。在反壟斷工作中，首先要突出政治站位，既要準確把握經濟發展的新特點，又要準確把握現實國情；既要與發達經濟體的反壟斷規則相銜接，又要堅持中國特色社會主義制度走自己的路；既要推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局，又要促進加快建設統一開放、競爭有序的市場體系；反壟斷執法不但要及時運用經濟發展的創新理論，還要在全面依法治國的戰略布局下堅持依法行政，在確立競爭政策的基礎地位上，保障市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。這些都需要堅持黨對反壟斷工作的領導，也是四中全會“把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力”的必然要求。（二）加強中國特色社會主義的理論創新。從立法過程可以看出，我國反壟斷法的產生完全不同于西方。首先，與西方私有制下的資本主義市場經濟不同，我國堅持和發展的是社會主義基本經濟制度，是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存的社會主義市場經濟體制。我國經濟發展獲得巨大成功的一個關鍵因素，就是在社會主義條件下發展市場經濟，既發揮了市場經濟的長處，又發揮了社會主義制度的優越性。其次，我國的反壟斷法是社會主義市場經濟發展到一定程度的產物，它雖然借鑒了西方的經驗，但是因其服務的對象是社會主義市場經濟與資本主義市場經濟不同，就決定了中國的反壟斷執法堅決不能完全照搬西方的模式和方法，要走中國自己的反壟斷道路。中國的反壟斷執法要堅持我們的制度優越性，有效防范資本主義市場經濟的弊端，堅持辯證法、兩點論，在社會主義基本制度與市場經濟的結合上下功夫，把兩方面優勢都發揮好。為此，應從兩方面下功夫。首先，加強社會主義經濟理論的創新。反壟斷執法維護的是市場經濟競爭規則，市場經濟的理論是反壟斷執法的基礎?，F代經濟理論起源西方不過有300多年的歷史，并且在不斷向前發展。我們是在中國共產黨領導和社會主義制度的大前提下發展市場經濟，只有幾十年的歷史，到什么時候都不能忘了“社會主義”這個定語。為此，我們要充分發揮社會主義優越性和市場經濟優越性，把這兩種優越性有機統一，加強自己的經濟理論創新。其次，加強社會主義反壟斷執法的理論創新。中國經濟發展已經并將繼續證明，社會主義市場經濟是超越傳統計劃經濟和資本主義市場經濟的最先進的經濟制度和體制，依靠的就是經濟理論的創新與實踐。反壟斷執法是與經濟發展同步的，為此中國反壟斷執法必須堅持馬克思主義的立場觀點方法，創新自己的執法理論體系，與社會主義市場經濟創新理論緊密結合，才能更好、更準確、更有效地維護社會主義市場經濟的競爭規則，促進社會主義市場經濟高質量發展。（三）加強和改進反壟斷執法。反壟斷執法與在社會主義制度下發展市場經濟一樣，馬克思主義經典著作中沒有講過，前人沒有做過，沒有現成的經驗、成功的模式可供翻版和摹版。中國特色社會主義進入新時代，反壟斷執法必須做到“四個堅持”、與時俱進，把理論創新與實踐相結合，為經濟高質量發展服務。第一，加快提高執法隊伍專業技術水平。反壟斷執法的理論技術要求較高，特別是相關市場界定、經濟學分析、法律論證等環節都需要專業的知識作為支撐。面對機構改革后的執法隊伍重構，各級執法機構都要把加強學習、提高經濟理論、法律知識水平作為頭等大事抓好，盡快提升執法技術水平。國家層面應該增加頻次多組織培訓、研討、分析。各級執法機構在現有條件下，應該加強與高校、科研機構的協調合作，充分發揮專業機構的智力優勢，帶動執法水平的提升。各級財政部門應在經費上給予大力支持。第二，加強執法隊伍建設。壟斷問題與經濟發展速度、經濟活躍程度息息相關，常常帶有跨省跨區域性的特點。從我國的實踐來看，經濟發達地區較欠發達地區發生壟斷問題的幾率更高，使得發達地區反壟斷執法機構具有更多的實踐經驗，隊伍更加成熟?？陀^造成全國的執法力量發展不均衡，執法隊伍水平高低不齊。從而導致有的地區人手不夠，有的在面臨重大壟斷案件時能力不足的現象。為此，國家應該加強各省反壟斷執法人員的統一調度，加強聯動執法，在未來可以考慮建設垂直執法隊伍，增強跨區域協同執法能力。第三，加強經濟政策協調落實。中國特色社會主義經濟建設理論不斷發展，促進新常態下經濟高質量發展的政策不斷向前推進。強化競爭政策的基礎性地位、推進供給側結構性改革、進一步優化營商環境、促進民營企業發展壯大、吸引商投資等這些經濟政策都不是一個部門就可以獨立完成和落實的。同時，在區域化與全球化發展的新階段，我國提出并推動共建“一帶一路”倡議，要更加重視互聯互通、互利共贏、互利互惠政策的落地實施，加強反壟斷的國際合作，為中國企業走向世界提供競爭政策上的有力支撐。為此反壟斷執法機構應該加強與其他部門之間的協同配合，形成合力，推進國家治理體系和治理能力現代化建設，從維護經濟競爭秩序上促進各項政策的有效實施。第四，強化反壟斷執法的研究與普法。一方面，隨著我國市場經濟的不斷向前發展，競爭規則將越來越發揮重要的作用。特別是進入新時代，新經濟新業態新模式不斷產生，如何包容審慎地規范其中的競爭規則，更是反壟斷執法要面臨的挑戰。解決反壟斷工作的難題應對挑戰，加強理論研究變得越來越重要。但是目前，全國幾乎沒高校設置專門的反壟斷法學科，為此要重視反壟斷的學科建設，增加專業人材的儲備，讓專業的人做專業的事，以適應反壟斷執法的需要。另一方面，要在促進統一開放競爭有序的市場體系建設上，大力倡導競爭規則的先進理念，普及反壟斷法律法規知識，在具體執法過程落實普法責任，處理好執法與普法、執法與服務的關系，既要對破壞市場競爭秩序的違法行為給予打擊，又要讓公平競爭的規則理念深入人心。

作者:婁權正 單位:吉林省市場監督管理廳反壟斷處