海運(yùn)碳減排立法趨勢(shì)與策略

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本文作者：朱作鑫工作單位：國(guó)務(wù)院法制辦

國(guó)際海事組織的碳減排立法

國(guó)際海事組織（IMO）成立于1959年，是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)中負(fù)責(zé)航運(yùn)安全與保安、防止船舶污染的專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)《國(guó)際海事組織公約》規(guī)定，IMO的宗旨之一是“在有關(guān)防止和控制船舶造成海洋污染的問(wèn)題上，鼓勵(lì)并促進(jìn)普遍采用可行的最高標(biāo)準(zhǔn)”，并有權(quán)處理所有與上述宗旨有關(guān)的行政和法律問(wèn)題。為保證其宗旨的實(shí)現(xiàn)，IMO設(shè)定了兩項(xiàng)重要職能：一是審議由成員國(guó)或國(guó)際組織提交的提案并提出建議；二是制定公約等法律文件。IMO自成立以來(lái)，一直致力于防止和控制船舶污染海洋環(huán)境，制定了《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約1978年議定書》（MARPOL73/78）等一系列重要國(guó)際公約。20世紀(jì)90年代《環(huán)境與發(fā)展宣言》通過(guò)后，IMO即著手對(duì)MARPOL73/78進(jìn)行修訂，并于1997年通過(guò)了一項(xiàng)新的議定書（97議定書），增加了標(biāo)題為“防止船舶造成大氣污染規(guī)則”的附則Ⅵ，將IMO在環(huán)保方面的工作擴(kuò)展到了大氣領(lǐng)域。自2002年起，IMO將國(guó)際海運(yùn)碳減排問(wèn)題提上議事日程。2003年，IMO第23屆大會(huì)作出一項(xiàng)題為“IMO船舶碳減排政策與實(shí)踐”的大會(huì)決議，敦促M(fèi)EPC建立必要的機(jī)制，以限制或減少國(guó)際海運(yùn)碳排放，根據(jù)該決議，海運(yùn)減排問(wèn)題成為以后MEPC會(huì)議的重點(diǎn)議題。在2008年4月召開(kāi)的MEPC第57屆會(huì)議上，IMO秘書長(zhǎng)提出的“關(guān)于加快國(guó)際海運(yùn)碳減排工作的提議”獲得通過(guò)，該提議提出建立國(guó)際海運(yùn)碳減排法規(guī)框架的原則。2010年3月召開(kāi)的MEPC第60屆會(huì)議開(kāi)始討論從技術(shù)措施、營(yíng)運(yùn)措施和市場(chǎng)機(jī)制3個(gè)方面入手全面推動(dòng)國(guó)際海運(yùn)碳減排目標(biāo)，并設(shè)定了具體的路線圖。2011年7月15日，IMO通過(guò)唱名表決方式通過(guò)了97議定書附則Ⅵ的修正案，增加了第4章“船舶能效規(guī)則”，這既是IMO歷史上首次通過(guò)適用于所有國(guó)家船舶的與碳減排相關(guān)的強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)，也是人類歷史上第一部專門針對(duì)國(guó)際海運(yùn)碳減排的法律文件。在解決了通過(guò)技術(shù)措施、運(yùn)營(yíng)措施來(lái)減少國(guó)際海運(yùn)碳排放的問(wèn)題后，2012年2月27日，MEPC第63屆會(huì)議根據(jù)有關(guān)路線圖的安排，審議了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制限制或減少國(guó)際海運(yùn)碳排放問(wèn)題的報(bào)告，并決定對(duì)市場(chǎng)機(jī)制可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家以及其他消費(fèi)國(guó)和工業(yè)國(guó)帶來(lái)的影響進(jìn)一步開(kāi)展評(píng)估，以期早日出臺(tái)一套統(tǒng)一的全球航運(yùn)碳排放國(guó)際法。

歐盟的碳減排立法

近年來(lái)，歐盟在運(yùn)輸行業(yè)立法應(yīng)對(duì)氣候變化方面非常活躍。今年初，歐盟委員會(huì)更是提出要在2012年年底前采取行動(dòng)將國(guó)際海運(yùn)碳減排納入歐盟碳減排承諾的立法建議，并就可能采取的具體措施征求歐盟公民、歐盟成員國(guó)政府部門、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等各方面意見(jiàn)。從歐盟委員會(huì)公布的文件來(lái)看，歐盟國(guó)際海運(yùn)碳減排政策的基本架構(gòu)和主要內(nèi)容包括以下4個(gè)方面：1.適用范圍：包括全程或者部分是在歐盟成員國(guó)港口之間進(jìn)行的海運(yùn)活動(dòng)，只要船舶有航段在歐盟區(qū)域內(nèi)，不管其排放行為是否發(fā)生在歐盟區(qū)域內(nèi)，均適用該政策。2.適用對(duì)象：所有駛?cè)搿Ⅰ偝龊屯窘?jīng)歐盟成員國(guó)港口的船舶。3.減排措施：歐盟委員會(huì)提出了四項(xiàng)可能采取的具體減排措施：①建立排放補(bǔ)償基金，由船舶所有人或者管理人為排放二氧化碳的船舶繳納。②船舶強(qiáng)制性減排目標(biāo)。歐盟將根據(jù)歷史排放量或者船舶能效指數(shù)，為每一艘船舶設(shè)定強(qiáng)制性減排目標(biāo)。③排放權(quán)交易機(jī)制，參考EU-ETS，將海運(yùn)碳排放納入歐盟碳排放交易體系。④征收排放稅，船舶可在每次靠泊港口時(shí)或按照年排放量繳納稅金。4.法律責(zé)任：包括罰金、禁止開(kāi)展海運(yùn)業(yè)務(wù)等處罰。

中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

從目前IMO和歐盟開(kāi)展的立法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)國(guó)際海運(yùn)碳減排進(jìn)行立法規(guī)制已成為國(guó)際海事法和國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)政府及有關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，從法律上積極應(yīng)對(duì)，以更加開(kāi)放和務(wù)實(shí)的心態(tài)去迎接國(guó)際海運(yùn)碳減排的新挑戰(zhàn)。一方面，建立我國(guó)碳排放交易機(jī)制，并將航運(yùn)（海運(yùn)）業(yè)納入排放交易體系。我國(guó)“十二五”規(guī)劃已經(jīng)明確提出要逐步建立國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)，目前已經(jīng)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并要求著手研究制定碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理辦法。上述地區(qū)除北京外都是航運(yùn)發(fā)達(dá)省（市），其中天津、上海、廣東及深圳更是擁有發(fā)達(dá)的海運(yùn)業(yè)，可以在起草碳排放權(quán)交易試點(diǎn)管理辦法時(shí)，考慮將航運(yùn)（海運(yùn)）業(yè)納入碳排放交易體系，明確本地區(qū)航運(yùn)（海運(yùn)）業(yè)碳排放權(quán)交易的基本規(guī)則。在測(cè)算并確定本地區(qū)碳排放總量控制目標(biāo)和排放指標(biāo)分配方案時(shí)，根據(jù)歷史排放量或者船舶能效指數(shù)計(jì)算出本地區(qū)航運(yùn)（海運(yùn)）業(yè)排放指標(biāo)配額，并將其分配給船舶所有人，減排成本較低的船舶所有人可以通過(guò)加強(qiáng)管理、限制航速等手段將排放量控制在所分配到的額度之內(nèi)，并可把多余額度作為商品出售，同時(shí)從自身的排放額度中扣減相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓額度；減排成本較高的船舶所有人可用低于自身減排成本的價(jià)格購(gòu)買排放額度，以滿足其超出所分配到的排放額度。另一方面，可以考慮參照瑞典等歐洲國(guó)家做法，對(duì)航運(yùn)（海運(yùn)）業(yè)征收碳排放稅。對(duì)這一措施，各方爭(zhēng)議較大，反對(duì)者認(rèn)為目前我國(guó)開(kāi)征碳排放稅的時(shí)機(jī)尚不成熟，開(kāi)征碳排放稅會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等。筆者認(rèn)為，雖然開(kāi)征碳排放稅對(duì)于海運(yùn)業(yè)等能源密集型行業(yè)在短期內(nèi)會(huì)有一定影響，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必要代價(jià)。通過(guò)對(duì)船舶征收碳排放稅，可以倒逼海運(yùn)企業(yè)淘汰能效低的老舊船舶，提高船舶能效和營(yíng)運(yùn)效率，實(shí)現(xiàn)綠色減排目標(biāo)，最終提升我國(guó)船隊(duì)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于負(fù)面的影響，可以采取必要措施予以降低和消除：①設(shè)定一定期限的過(guò)渡期，給予海運(yùn)企業(yè)更新淘汰老舊船舶必要的時(shí)間，在此期限內(nèi)不征收船舶碳排放稅；②開(kāi)征時(shí)對(duì)海運(yùn)企業(yè)實(shí)行較低的稅率，或者給予稅收減免優(yōu)惠；③根據(jù)稅收中性原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)那些沒(méi)有征收碳排放稅的國(guó)家或地區(qū)航線的海運(yùn)企業(yè)，進(jìn)行稅收返還或給予補(bǔ)貼。