經濟特區立法的成果與改善

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本文作者：黃喆工作單位：中南財經政法大學

深圳經濟特區立法存在的不足

深圳經濟特區立法在取得可喜成績的同時，也存在許多不足之處，需要完善。(一)授權立法制度仍未完善深圳經濟特區授權立法的權限在理論和實踐上還存有爭議，而且隨著深圳經濟特區立法數量的增加，深圳經濟特區授權立法的法規沖突問題也日益嚴重，引起了學界廣泛的關注和重視。一直以來，深圳經濟特區授權立法因其權限范圍的不明確而常被學者所詬病，即使在《立法法》頒布以后，也未能從正面解決這一問題。雖然深圳市通過頒布《深圳市制定法規條例》，列舉了其授權立法的立法事項，為這一問題的解決提供了參考，但《深圳市制定法規條例》畢竟是地方性法規，只能在深圳經濟特區的范圍內適用，并沒有徹底解決經濟特區立法權限不明確的問題。一是在授權立法決議中，并未涉及任何具體的立法事項，使授權立法在立法實踐中難以操作;二是深圳經濟特區變通立法的權限不明確。即對于深圳經濟特區法規，既沒有列舉可變通的事項，也沒有做出任何禁止性的限制，使其在實踐中難以把握。而隨著各類法規、規章的增多，法規沖突的問題也開始凸顯，成為了其授權立法的主要障礙之一。第一，授權立法與法律相沖突。如國家在某些領域出臺了相關法律后，深圳經濟特區卻沒有及時廢止原有的經濟特區法規，造成了經濟特區法規與法律的沖突。第二，授權立法與地方性法規相沖突。即在深圳經濟特區獲得雙重立法權后，有可能導致同一立法主體制定的經濟特區法規和地方性法規發生沖突，應如何適用，《立法法》卻沒有明確的規定。(二)部門立法利益化傾向嚴重隨著社會、經濟和科技的飛速發展，深圳經濟特區的立法所涉及的領域變得越來越廣泛，所要調整的社會關系也日益復雜，并由此導致了立法專業性和技術性要求的提高。在這種情況下，政府部門參與立法成為了提高立法效率和立法質量的關鍵。但現行的立法程序更多的是賦予了部門立法的權力，而較少涉及其責任，使得部門立法缺乏有效的限制。在這種情況下，政府部門參與立法的結果是弊大于利。一方面由于部門自身利益的驅使，會使各部門在將立法視為進行權力和利益分配的重要手段，導致立法的部門傾向嚴重;另一方面，承擔立法任務的各部門為追求立法效率，而常常忽略了立法的民主性。如《深圳經濟特區公證條例》第十八條規定了“應當”公證的事項。其中包括房地產贈與和繼承。這種強行公證的規定給公證機關帶來大量的公證費收入，但卻為公民房地產的贈與和繼承帶來了額外的成本。而《深圳市人民代表大會常務委員會議事規則》、《深圳市人民政府制定深圳經濟特區政府規章和擬定深圳經濟特區法規草案的程序規定》等法規、規章對立法過程中征求意見的規定，都是偏重于征求有關政府部門和上級部門的意見，對征詢“公民、法人和其他組織”意見的，則僅限于“草案的內容涉及公民、法人和其他組織的重大權益，或對深圳特區有重大影響的”情況。非“重大”的情況都不需要征詢公民、法人和其他組織的意見。［2］50由此可見，部門立法在立法的專業性和效率上存在一定的優勢，但部門立法現象過于普遍則會導致法規的公正性和民主性都有所削弱，而且相關部門各自為政的做法極易造成法規沖突。因此，對于部門立法，應從立法程序上進行嚴格的控制，防止部門濫用立法權和保障公民在立法過程中的合法權益。(三)公眾參與立法制度缺失公眾參與是現代立法的一個重要環節，尤其是與公民切身利益直接相關的法規制定過程中，應該廣泛征求公眾意見，以保證立法活動的民主性和法規內容的正當性。但在當前深圳經濟特區立法中，公眾參與立法制度存在著以下幾個方面的缺陷:一是公民參與立法的范圍過于狹窄。公民僅僅可以在立法起草的階段參與到法規制定中，而立法的審查和公開等階段則無公民參與的規定。二是對于聽證會的規定還不夠完善。只規定“涉及較多企業和公民利益的”才舉行聽證會，顯然是為聽證會的召開給予了過于嚴格的限制，不利于保護公民在立法中的知情權和參與權，而且在實際操作中，有關部門往往因過分追求立法效率而忽略了聽證的環節，或是將聽證會的召開作為一種形式上的要求，對于公民的疑問任意推脫而不予答復，實際上并未聽取和采納公民的建議和意見。三是立法信息公開制度有待完善。立法信息公開包括立法文件公開、立法程序公開和公布法規等，現階段深圳經濟特區在立法文件和立法程序信息公開方面仍有待完善。四是立法機關對于公眾參與立法的實施狀況缺乏相應的責任機制。這是公眾參與制度存在諸多漏洞的最終原因，缺乏了相應的責任機制，立法機關并不需要為其在公眾參與制度中的過錯行為承擔任何的義務和接受任何處罰，導致了公眾參與環節在實踐中難以全面有效地開展。(四)個別法規內容有失公平公平正義是社會主義法治的核心目標和社會主義法治理念的價值追求，也應當是立法工作必須遵循的原則。缺少了對公平的維護，法將失去其權威性，也難以得到公民的遵守，在深圳經濟特區立法中，應當平衡好利益與公平的關系，絕不能為追求利益而犧牲公平。但在現存的深圳經濟特區法規中，卻存在著為追逐利益而忽視公平的情況。如1993年7月24日深圳市第一屆人大常委會第十七次會議通過的《深圳經濟特區房地產轉讓條例》規定，轉讓人超過房地產買賣合同約定時間30日仍不交付房地產的，受讓人有權解除合同。也就是說，轉讓人延期交付房地產不超過30日的，受讓人無權要求解除合同。1999年6月30日深圳市第二屆人大常委會第三十三次會議通過的修改決定又將30日改為90日。有關部門要求修改的理由是，延期交付房地產超過30日的情況經常發生，受讓人都要求解除購房合同，勢必對特區房地產的發展帶來不利影響。為了促進特區房地產發展，立法允許房地產開發商違約延期交房90日，并且在違約期間限制購房人要求解除合同。［2］53，54以上規定既違反了我國《合同法》“當事人一方延遲履行債務，另一方當事人有權解除合同”的規定，又與公平正義的基本法治理念背道而馳，是值得商榷的。

完善深圳經濟特區立法的思考

(一)完善經濟特區授權立法，充分有效行使雙重立法權解決深圳經濟特區授權立法的現存問題，關鍵在于明確授權立法的權限。深圳經濟特區的授權立法只有原則性的規定，但缺乏具體立法事項的規定。從現有的深圳經濟特區授權立法權限的規定來看，對于立法類別和形式的規定是較為明確和具體的，即根據全國人大常委會的授權決議，深圳市人大及其常委會、人民政府分別可制定法規和規章，在本經濟特區范圍內適用;但卻未能具體列舉出具體的立法事項，只規定了“遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則”，作為深圳經濟特區授權立法的權限。這種限制方法的靈活性很強，給予了經濟特區立法極大的自主性和自由度，但卻在操作性、控制越權立法和減少法規沖突等方面存在較大的缺陷，總而言之，現有的權限規定的方法是弊大于利。筆者認為，對于深圳經濟特區授權立法的權限范圍界定應采取原則性規定和禁止事項列舉相結合的方法，明確列舉出經濟特區法規禁止涉及的事項，以增強經濟特區立法實踐的可操作性，減少立法活動的爭議，并從源頭上解決法規沖突的問題。此外，這也有利于解決授權立法和職權立法交叉行使所造成的法規沖突問題，以促進雙重立法權的有效行使。(二)發揮人大主導作用，控制部門立法傾向從理論上講，全國各級人大及其常委會作為權力機關，應當在立法工作中起主導作用，但實際上由于深圳經濟特區立法以市場經濟法規為主，其專業性和技術性較強，相關政府部門介入過多，再加上部門利益的驅使，導致了深圳經濟特區立法出現了較為明顯的部門利益傾向，削弱了深圳市人大及其常委會在立法工作中的主導作用。部門過多介入立法活動，除了導致法規內容產生不當的部門傾向外，還會極大的削弱立法的民主性，使法規成為了政府部門管理的工具而缺乏了其應有的社會性和服務性，難以取得良好的社會效益，且由于各部門在立法活動中過分追求部門利益的最大化，將最終導致經濟特區法規沖突的現象加劇，極大地阻礙經濟特區法治建設的進程。因此，要解決部門立法的傾向，必須加強深圳市人大及其常委會在立法活動中的主導作用。具體地說，深圳市人大及其常委會對一些必須由政府業務部門起草的法規項目，要主動提前參與法規草案的論證工作，協調法規起草中各部門之間的分歧，指導處理法規起草中遇到的疑難問題，說服有關部門以整體利益為重，局部利益服從全局利益。對一些容易產生部門傾向的法規項目，盡量不讓部門起草，而由人大或其常委會組織力量起草。如邀請專家學者以及實務部門富有實踐經驗的同志組成專門的立法研擬小組起草法規草案。［3］而且，深圳市人大及其常委會的主導作用應當貫穿于經濟特區立法的各個環節，同時也需要一定的立法經費作為保障。(三)提高公眾參與程度，增強立法的民主性增強立法的民主可以使制定的法律更加符合實際，為保障深圳經濟特區立法的民主性，提高公眾參與的程度是其重要途徑。對于完善現有的公眾參與制度，筆者的建議如下:首先要健全地方立法聽證制度，減少舉行聽證會的條件限制，凡涉及公民利益的法規制定，在有必要時均應召開聽證會，而不應將聽證會的舉行局限于某些特定的立法中。立法機關還應當保障聽證參加人、利害關系人充分行使權利和充分發表意見，讓立法機關能夠及時了解事實、獲取有用信息和資料。其次要逐步完善立法信息公開制度。立法機關應及時向社會公開相關的立法信息，保證立法工作的透明度。完善立法信息公開，擴大公民參與立法活動的范圍，有助于充分地發揮地方立法積極作用，實現人民對立法機關立法活動的監督。最后要建立地方立法輔助制度。立法機關應當重視專家、學者在立法中的作用，在立法過程中舉行專家座談會或論證會，不僅有利于解決法案起草中的專業性、技術性問題，同時也能增強法規的科學性和民主性。建立立法輔助制度，首先要明確輔助人員的職責范圍，確定立法輔助人員的配備方式，以確定適當的輔助人員。立法機關可以通過設立專門的立法助理辦公室來負責立法輔助人員的管理。總之，公眾參與立法是現代立法的基本原則之一，只有保障公民能夠參與立法，并為法規的制定提出建議和意見，才有利于保證法規內容的科學性和民主性，而且能有效地克服立法中的部門利益傾向。(四)完善監督機制，強化立法監督立法監督作為立法活動中的關鍵環節，應當明確監督的主體、形式和內容。根據全國人大常委會的授權決議，深圳經濟特區法規需要“報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案”，即深圳經濟特區授權立法的監督主體為全國人大常委會、國務院和廣東省人大常委會，監督形式為備案。但從授權立法的理論出發，其授權主體的范圍是欠妥的。深圳經濟特區獲得了全國人大常委會授予的立法權，并代表授權主體行使部分立法權，其立法行為應直接對授權主體負責并接受其監督。而現有的監督主體是多元化的，既違背了授權立法監督的理論要求，又不利于明確各監督主體的責任和權限。再加上單純的以“備案”作為監督形式，導致經濟特區立法都是備而不查，造成了立法監督的缺位。而對于監督內容，全國人大常委會的授權決議并無明確規定。由此可見，深圳經濟特區授權立法的監督機制從主體、形式到內容都不盡合理，有必要進行改革和完善。改革現有的監督機制應從以下幾個方面入手:第一，從監督主體的確認上，宜將全國人大常委會確定為授權立法的監督機關，改變以往監督主體分散且分工不明的狀況。第二，監督方式應由單一的備案制度改變為備案審查制度，使以往對于經濟特區立法“備而不查”的情況得以改善。第三，應當明確立法監督的內容，一方面包括對立法內容的監督，即對經濟特區法規、規章內容的合法性進行審查，另一方面還要進行立法程序合法性的監督，強調依法立法。通過立法內容和程序的監督，能有效地保障法規內容的公平合法，減少法規沖突的發生，并促進立法活動的科學化和民主化，控制部門立法的利益化傾向。