當代自治區的立法阻礙與突破

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本文作者：陳文明工作單位：中南財經政法大學

自治條例難以出臺的障礙探析

自治條例至今難以出臺，不應視為自治權法制落后的表現。相反，這一現象表明在對民族區域自治權進行具體規定的法制化進程中，立法者秉持的是一種極為審慎的立法態度，即在現實社會基礎尚未具備、條件尚不成熟的時候，不宜在立法工作中冒進。否則，即使制定了也不免束之高閣。就當前民族區域自治地方發展的社會現實基礎而言，自治條例的制定和頒行還存在以下幾點障礙:(一)民族區域自治地方仍處于社會轉型的摸索期縱觀新中國成立以來的歷程，其中并無適宜自治條例出臺的時空條件和政治環境。從1949年10月1日算起，共和國共走過六十多年的歷程，這六十多年大致可以劃分為前三十年與后三十年。前三十年，即1949年到1979年，我國處于社會主義建設的探索期，對于什么是社會主義、怎么建設社會主義，我們在很長一段時間內沒有完全弄明白。探索的過程中產生了很多失誤，付出過慘痛的代價，也耽誤了很多工作，自治條例就屬于其中之一。例如，1957年開始啟動自治條例(草案)的立法，在工作取得了顯著進展，進入報請國務院提請全國人民代表大會常務委員會批準后實行的階段的時候，因為反右斗爭的開展，工作被迫中止。［3］(P2)1978年12月，黨召開了十一屆三中全會，開始“撥亂反正”，拋棄了“以階級斗爭為綱”的口號，決定把全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來，中國人民進入了改革開放和社會主義現代化建設的新時期。以鄧小平為核心的黨中央逐步開辟了一條建設具有中國特色的社會主義道路。30多年來，百廢待興，許多工作從零開始。就民族區域自治地方而言，一方面，民族區域自治地方大多處于西部欠發達地區，較之東部發達地區或中部地區，民族區域自治地方經濟發展非常落后，并不具備相應的立法條件;另一方面，中央與地方關系仍然處于探索期，這在東部發達地區尚且還未形成成熟合理的央地關系模式，遑論西部欠發達地區;尤其是在經濟發展落后、民族傳統多元且復雜的民族區域自治地方，有關民族區域自治權的諸多問題尚未厘清，自然無法加以立法規定。更何況，就當下而言，民族區域自治地方的重點在于經濟發展和民生保障，在于借助西部大開發的春風實現社會經濟的良好發展和各民族群眾民生權利的保障。民族區域自治地方仍然需要國家和其他經濟發達地方的經驗支持和資源輸入。(二)中央與地方權力劃分、利益分配的難題還未有效破解1991年，全國人大辦公廳將廣西上報的《廣西壯族自治區自治條例(草案)》第18稿送各部委征求意見，多數部委均提出了10條以上的否定性意見，最終導致該草案被否決。這些部委反對草案，原因是草案中涉及了中央與地方權力劃分、利益分配的問題。自治條例必然涉及到中央與地方權力劃分問題。按照美國等西方國家的慣例，中央和地方權力分配問題屬于一國憲制問題，應由憲法加以規定，地方權力采用概括保留的方式進行規定，凡是憲法中沒有禁止的都可以擁有，以此明確地方權力范圍。在我國，憲法及相關法律對中央與地方權力的分配只作原則上的規定，權力的邊界不甚明了。我國曾長期實行權力高度集中的體制，地方自治的文化傳統和社會基礎較為薄弱，地方往往受制于中央。在此種背景下，由地方牽頭制定自治條例，由于缺乏權威性，必然會因國家部委的掣肘，而只能進退失據、無所適從，最終不了了之。(三)如何突出民族特色和地方特色的難題還未有效破解民族特色和地方特色，是自治條例的根本屬性和本質要求，也是自治條例的生命力所在。廣西壯族自治區人大常委會也曾對自治條例的立法提出要求:在制定自治條例的過程中必須做到具有鮮明的民族特色，重在特殊性、靈活性上下功夫，促進民族自治地方立法工作的健康發展。這一原則要求高屋建瓴，是十分正確的，為立法工作指明了努力的方向和前進的道路。為此，起草工作領導小組有關專家、工作人員進行了深入地調查研究，通過走訪群眾、田野調查和座談交流等方式，廣泛征求各地區、各部門、各界人士的意見，力圖充分地體現廣大人民群眾的意愿和利益要求，為自治條例賦予民族特色和地方特色的靈魂。然而，由于相關理論準備和實踐經驗的不足，如何強化民族特色和地方特色始終是一個無法破解的難題。作為自治條例上位法的《民族區域自治法》1984年開始實行，1994年列入修改立法規劃，2001年才通過修正案。《民族區域自治法》的相關規定比較宏觀，還需要國務院制定《〈民族區域自治法〉實施辦法》才能具體指導各自治區條例的制定。然而，《〈民族區域自治法〉實施辦法》遲遲不能出臺。2005年5月，國務院才頒布了《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》。從實踐方面來看，五大自治區自治條例至今無一出臺，經驗借鑒無從談起。(四)有關民族區域自治的立法技術不嫻熟自治條例的制定工作是一項開創性的工作，需要高超的立法技巧和戰略眼光。由于自治條例未能調動全國性的專家和力量，集合各方面的智慧，導致立法技巧嚴重欠缺。例如，在自治條例的制定過程中，廣西注重征求政府各有關部門的意見，這是好的經驗。但因為沒有對這些意見進行深刻的審查和甄別，將某些不太適宜的意見照搬進自治條例中，導致自治條例部門利益化，過分強調局部經濟利益的訴求。把一些短期利益上升到自治條例規范的高度，不僅不科學、不合理，也加大了其獲準通過的阻力。自治條例(草案)第19稿第34條第3款規定:“在自治區境內開發資源的企業所生產的初級產品，優先在當地加工。”這條意見似乎是經貿部門提出的，在擬定草案的時候(二十世紀九十年代初期)，也許此條規定能照顧到一定的經濟利益。但很快，隨著市場經濟體制的發展，此條規定就已落伍。自治條例(草案)第19稿草案第59條規定:“自治區的財政預算支出按國家規定設立百分之五的機動資金和百分之五的預備費，機動資金按照上年決算的正常支出數額、預備費按照當年支出預算數額計算，由中央財政按年度專項核撥。”第60條規定:“由于國家財政體制的變更、國家政策統一調整以及發生重大自然災害等原因，導致自治區財政發生減收或增支時，由上級國家機關專項補助。”第66條規定:“自治區境內的中央直屬企業上繳中央財政及其主管部門的收入，由上級財政部門全額返還自治區，不列入收入基數，由自治區自治機關合理安排使用。”［4］(P223～241)這些規定應該屬于預算方面政府規章所規范的范圍，似乎是財政部門提出的，規定太過于細枝末節，將其寫入自治條例明顯不合適，過分抬高了相關部門利益的地位。部門提出如此意見可以理解，但起草小組應該果斷地不予采納。一者，這些規定存在違背法律位階體系、由下位法越位規范上位法的嫌疑，必然引起中央有關部門的強烈反對而導致其難以獲得批準通過。二者，立法者應具備長遠戰略眼光和立法技巧，把握全局和大體，超越經濟利益(特別是短期經濟利益)的訴求，體現立法的宏觀性、科學性、靈活性。

自治條例出臺面臨的機遇

盡管障礙依然存在，但應看到的是，黨和國家、各民族地區一直沒有停止對自治條例立法的探索。隨著西部大開發的日益推進，民族區域自治地方的社會和經濟得到較大幅度發展。就此而言，自治條例的制定和出臺也面臨著諸多機遇。(一)黨和國家越來越重視民族區域自治的立法工作黨的十三屆四中全會以來，我國進入了全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新階段。黨中央、國務院連續召開了三次中央民族工作會議，黨和國家在民族工作理論和實踐上不斷進行探索、創新和發展。進入新世紀以來，面對復雜多變的國際形勢和國內改革發展穩定的繁重任務，正確認識和處理民族問題，切實做好民族工作，對于全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化，對于鞏固和發展全國各族人民的大團結、確保黨和國家長治久安，對于開創中國特色社會主義事業新局面、實現中華民族的偉大復興，具有重大而深遠的意義。黨和國家將民族區域自治作為解決我國民族問題的一條基本經驗，作為我國的一項基本政治制度和社會主義的一大政治優勢。在新的歷史條件下，黨團結帶領各族人民建設中國特色社會主義，堅持和完善民族區域自治制度，必然要解決自治條例的立法難題。2005年5月，中共中央、國務院頒發《關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》，明確提出:要按照民族區域自治法的有關規定，抓緊制定配套的法律法規、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的具有中國特色的民族法律法規體系。此外，民族區域自治制度的研究已納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《中共中央、國務院關于進一步加強民族工作、加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》的部署和要求中。這些都為自治條例的制定出臺創造了可貴的外部條件。(二)廣西改革發展事業的迫切需要近年來，隨著中國－東盟自由貿易區的全面建成和泛北部灣經貿合作的加強，廣西經濟社會發展迅速，經濟總量不斷上新臺階。中國南寧－新加坡經濟走廊建設全面提速，國家批準設立東興國家重點開發開放試驗區、南寧內陸開放型經濟戰略高地，廣西與周邊省區的聯合與合作更加緊密。區域合作的新形勢和跨越發展的新要求使廣西更加迫切需要法制和體制機制創新，同時也為自治條例增加民族特色和地方特色提供了基本素材。(三)長期的立法實踐已經積累了寶貴經驗2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。中國特色社會主義法律體系，是指我國自改革開放以來，享有立法權和司法解釋權的國家機關，堅持在中國共產黨的領導下，為保障人民民主專政的國家政權及國家、集體和公民個人的合法權利而制定并修正的憲法、法律、行政法規和地方性法規的法律體系的總稱。中國特色社會主義法律體系，是全面實施依法治國的基本方略和建設社會主義法治國家的基礎，是新中國成立60多年特別是改革開放30多年來經濟社會發展實踐經驗制度化、法律化的集中體現，它為自治條例的出臺提供了堅實的基礎和保障。新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，我國民族法制建設取得了巨大的成就，初步形成了中國特色民族法律法規體系。截至2004年底，民族自治地方共制定現行有效的自治條例133個，單行條例418個。民族自治地方根據本地的實際，對婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補充規定有68件。至此，我國初步建立起了以憲法和民族區域自治法為主干，包括國務院及其職能部門制定的行政法規、部門規章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，各省、自治區、直轄市和地方各級人大、政府制定的民族方面的法規、行政規定等在內的民族法制體系。這些也將為自治條例的出臺提供技術支撐。

突破困境的原則、對策和措施

緊緊抓住上述機遇，促進民族區域自治條例的立法發展，必須遵循以下幾點原則:(一)遵循憲法規定的總原則、總道路民族區域自治是在中華人民共和國領土之內、在中國共產黨和中央人民政府統一領導之下、遵循憲法規定的總道路前進的、以少數民族聚居區為基礎的區域自治。一切民族自治地方必須遵循國家憲法規定的總原則、總道路，貫徹執行國家的政策、法令，履行國家憲法和法律規定的義務。(二)堅持開門立法、民主立法的原則自治條例涉及廣西發展大計和廣西各族群眾的切身利益，其制定過程必須堅持開門立法、民主立法的原則，以糾正“部門利益法制化”、“立法思路狹窄”和“技巧欠缺”之類的弊病。立法過程中堅持走群眾路線，讓群眾積極參與，實現立法民主化。具體而言，同時采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，使民主立法延伸到最起始階段，讓民眾的意志從立法的最初就得到體現，從而提高立法的透明度，拓寬人民群眾參與立法的渠道，使立法更好地集中民智、體現民意、符合民心。自古以來，民族精神和民族法制就不會“居廟堂之高”，而是“處江湖之遠”，通過口耳相傳、習俗、碑文等方式，滲透于社會生活的方方面面，為群眾接受和傳承，成為民族地區特有的社會關系的調整機制，與國家法一道調整社會生活、調節人際關系，為民族地區的社會和諧與穩定發揮作用。我們要發掘和總結這種民族精神和民族法制的精華，必須開門立法、民主立法。起草小組和工作人員必須深入地方和群眾當中進行調查研究，對自治區民族群眾歷史文化、生活習俗、情感意愿、權益保障予以特別關注，力求在立法工作中全面、忠實地予以反映。(三)加強對該項工作的領導因為自治條例關涉到中央與地方權力劃分和利益分配等復雜問題，其制定工作須在全國人大的統一領導下，組織協調各有關方面的力量，成立領導小組和專門工作機構，才能完成制定工作。具體到各自治區，則必須由自治區黨委來領導自治條例制定工作，自治區人大常委會負責具體操作。在我國現行的體制下，自治區黨委能夠有力地協調各方，調動社會各界資源，集中各方面智慧和力量，來完成自治條例的制定這樣一個歷史性的立法難題。(四)借鑒區外的立法力量自治條例的制定需要很高的立法技術和立法水平，所以不能單純依靠廣西的立法力量，而必須借鑒廣西之外的立法力量。對立法中遇到的重點和難點問題，通過設立重大課題、立法調研、招標、專題研討等方式，以優厚的條件邀請全國知名的法學家、社會學家、歷史學家加入到自治條例的制定工作中來。(五)加強與相關民族地區的合作自治條例的制定，牽一發而動全身，涉及國家在五個自治區之間利益平衡的問題。所以，廣西要加強與其他四個自治區的合作和溝通，研究借鑒其他民族地區處理民族問題的經驗和教訓，預先解決分歧問題，統一思想，共同爭取國家層面的參與、理解和支持。同時，廣西具有沿海沿邊沿江的區域特殊性，要加強對其他國家特別是周邊國家民族問題、民族政策理論與實踐的比較研究。加強泛北合作和對外合作新形勢對民族問題影響的研究，探索趨利避害、服務于我的有效途徑。(六)正確處理好理論準備和實踐探索的關系自治條例的制定出臺也許還將是一個長期的過程，我們要有這個思想準備，正確處理好理論準備和實踐探索之間的關系。一方面，繼續開展理論研究工作，對自治區政治、經濟、文化、宗教等方面的情況進行專項研究。［5］另一方面，我們必須解放思想，破除思想上的障礙，加強實踐探索，大膽將群眾實踐中總結出來的好經驗、好做法和學術理論研究的最新成果在廣西先試先行，通過實踐來豐富立法、檢驗立法、促成立法，不斷總結經驗，為自治條例最終出臺做實踐方面的準備，提供實證基礎。我們可以充分行使國家憲法和法律所賦予民族地方的法律變通權，根據廣西的特殊情況對法律規范進行變通執行，以解決民族習慣法與國家法的沖突問題，探索兩者逐步整合的有效方法，協助民族習慣法與國家法兩種規范體制互補、并用和對接。［6］在實踐中探索完善民族區域自治制度的具體舉措，解決民族自治地方依法行使自治權的具體問題。根據廣西經濟社會發展的新形勢、新要求，探索完善行政體制的有效途徑。(七)弱化經濟利益的訴求上文已講到，中央與地方經濟利益的分配協調問題，是一個歷史性的難題，需要國家層面的統籌考慮，需要有專門的辦法予以調整，自治條例沒有必要去碰這樣一個無法解決的難題。更不能把自治條例制定成了要求中央給予特殊的優待和照顧政策的辦法和規定，因為那會使得自治條例“變味”和“變質”，名不副實。所以，立法要科學，必須應領先于社會的發展，關注一些戰略上、宏觀和大局層面的利益訴求，超越局部經濟利益的過度考量關切，尤不可在細枝末節上斤斤計較、一爭短長。筆者相信，廣西壯族自治區如果能夠充分借鑒歷史經驗，利用好難得的歷史機遇，采取有力措施，必定能率先制定出臺自治條例，形成民族立法、自治的“廣西經驗”，為民族地區的科學發展作出貢獻。