談論對美國禁酒令認識

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本文作者：秦寧工作單位：將軍煙草集團

美國禁酒令的主要內容

1917年12月18日，美國國會通過了“第十八條修正案”，該修正案共三款：“第一款本條批準一年后，禁止在合眾國及其管轄下的一切領土內釀造、出售和運送作為飲料的致醉酒類；禁止此類酒類輸入或輸出合眾國及其管轄下的一切領土；第二款國會和各州都有權以適當立法實施本條；第三款本條除非在國會將其提交各州之日起七年以內，由各州議會按本憲法規定批準為憲法修正案，不得發生效力。”該修正案于1919年通過了全美36個的審議，并于第二年在全美進行禁酒。1920年1月2日，《沃爾斯特法令》生效，該法令規定：“關于釀酒的戰時禁令在戰后繼續實施，任何含酒精量為0.5%的飲料均為酒精飲料；在禁止在禁酒令生效后釀造、出售這種飲料，自己在家里喝酒不算犯法，但與朋友共飲或舉行酒宴則屬違法，最高可被罰款1000美元及監禁半年。”為了有效促進法令的實施，美國聯邦政府專門設立了禁酒執法機構——禁酒局，負責監督檢查禁酒的執行情況。

美國禁酒令的后果

禁酒令實施以后，雖然實施嚴厲，但是美國社會并沒有像那些主張禁酒的人希望的那樣，從此和酒精告別。相反，由于禁酒法沒有適應市場的需求，更無視部分民眾的欲望，以及執法上的困難，最終產生了適得其反的后果，給社會帶來了許多負面影響。由于禁酒令，酒飲料在美國奇貨可居，為了牟取暴利，假酒、走私酒愈來愈烈，很多人鋌而走險，干起私酒制售的行當。一些不法商者在權衡違法成本和違法獲利的基礎上，在走私或制售私酒獲得的高額利潤的驅使下，千方百計地進行酒類的運輸和販賣。因為多數私酒并沒有通過社會管理機構的質量檢驗，也無需取得質量合格證，私酒的質量根本無法保障。更為嚴重的是，在缺少監管的情況下，有些不法商販和制酒者用甲醇來勾兌酒精，致使飲酒者中毒、失明、殘廢、死亡的人數急劇增加，黑市交易壯大了黑幫的力量，社會上犯罪現象不降反升，犯罪率直線上升，沒有真正改良社會風氣。事實上，事物的發展有其自身的規律，往往存在的東西就有合理的一面，也有它存在的基礎和原因。禁酒令期間，私酒、假酒的泛濫，說明市場的需求、消費者的需求還是很旺盛，否則，若沒有市場，制假走私者無私可圖，也根本不可能再去制假、走私。表面上看，美國的禁酒令，管制住了市場，沒有管制住人們的欲望，實則不是，說到底美國政府連酒類生產和貿易也沒有管住，更不可能管制人們的欲望。

美國禁酒令失敗原因分析

美國禁酒令的興起和發展，有其移民社會文化背景，但禁酒令的失敗，原因相對更復雜，有社會文化的變遷、人類嗜好、經濟發展等各方面因素，但歸結起來，主要有以下原因：第一，美國禁酒運動原先賴以存在的社會基礎發生了根本轉變。美國禁酒運動的蓬勃發展是由政治、經濟、文化背景基礎的，在19世紀初期，從歐州移民美國的清教徒的宗教信仰、文化水平以及科技發展落后是禁酒要求的客觀基礎，當隨著時代的進步，美國經濟發展了，經濟形式和生產組織方式逐步進入了城鎮化發展階段，居民文化水平和道德素質提高了，人類對酒的認識也發生了轉變，禁酒原先賴以存在的社會基礎發生了動搖。第二，禁酒所帶的社會正面效益沒有達到人民的期望水平。任何事物的產生必然都有正面效應和負面效應，美國禁酒令也不例外，通過禁酒令的實施，在一定的歷史時期產生的正面效應是大于負面效應的，特別是開始全面禁酒之初，飲酒酗酒者明顯減少，酒類貿易和酒類生產也受到了嚴格管制，受到了民眾的大力擁護和支持。但在隨后的發展過程中，地下酒類生產、非法貿易產生，嚴重干擾了正常的社會秩序和人民的生活，使社會產生了對禁酒令執行的不滿，促進了禁酒令解除的步伐。第三，禁酒目標與手段脫節，禁酒令執法不到位，法律沒有得到較好執行，是禁酒令失敗的另一原因。禁酒令的產生順應了民意，也得到了民意的支持，但是因為高昂的執法成本和難以承受的數量眾多的執法隊伍，使用保證禁酒令執法到位所需的人、財、物的支持難以持續。第四，禁酒令與美國的社會需求背離，在執法過程中與美國的價值觀背離。美國社會的價值觀向來以尊重個人的自由為最高準則，但禁酒令在實施過程中，因為要強制改變飲酒需求者的習慣，是抑制其需求，而不是通過疏導的方式來達到禁酒之目的，必然會遭到酒類生產者和需求者的大力抵制與反對。美國歷史學家布爾斯廷對此評論道:“在美國從來沒有象禁酒令這樣的法令會影響甚至侵犯人民的生活習慣、日常風俗和飲食。風俗習慣在生活中會對人民的行為產生具有法律一樣的約束力，當限制這種習慣的法律被列入憲法時，便會產生生活習慣與法律之間的沖突，禁酒禁得越徹底離成功越近，離失敗也就為時不遠了。”可見，禁酒令遭到廢除是勢在必然。第五，美國30年代經濟危機助推了禁酒令的解除。經濟大蕭條使得美國政府急于尋求經濟復蘇的方式，恢復市場需求和消費者購買力，恢復社會的供需平衡，而取消禁酒令，允許酒類生產和貿易，一方面可以增加GDP，增加酒類生產和交易的就業人員數量，另一方面，可以有效的增加各級政府的財政收入，解決因經濟危機而帶來的財政危機。

美國禁酒對于我國控煙立法的啟示

一是控煙立法應與經濟和社會生活相適應。透過美國禁酒歷史分析，任何法律法規的出臺，都是和國家的政治、經濟、文化相適應的，上層建筑要有一定的經濟基礎作支撐。當立法所賴以存在的條件或基礎發生變化后，應及時對其中的相關條款或整部法律進行修訂與完善，以與眼前的經濟和現實情況相符合。我國的控煙法規要充分考慮我國經濟還不很發達的現實狀況，煙草行業仍是國家財政收入的支柱行業，對于國民經濟和基礎設施建設，幫助解決就業人口等各方面依然發揮巨大作用，煙草企業仍然有擴張和發展的沖動，我們應該引入市場競爭和加強生產替代，調節各方面利益關系，符合市場和經濟發展要求，終止煙草擴張趨勢。二是控煙立法應考慮我國的市場需求和經濟全球化背景。美國禁酒失敗的嚴重后果之一便是禁酒與需求的背離。在我國的煙草需求仍然較為旺盛，煙草消費市場龐大，例如：2010年我國的卷煙銷量為6340萬箱，占了世界卷煙總銷量的35%。我國目前的吸煙人數高達3.5億人，是世界上吸煙人口最多、市場需求最大的國家。我國的控煙立法必須考慮到市場需求以及需求替代問題，防止在禁止或控制國內煙草生產和銷售的同時，引起走私、黑假制售窩點的死灰復燃，造成對國家、社會更為嚴重的傷害。從全球范圍看，美、英、日等經濟發達國家和南美地區的一些人均國民收入較高的國家，卷煙消費市場已經過了充分發展、現已處于總量穩定或趨勢性下降的狀態；以中國、東歐為主的一些中等偏下收入的國家和地區，經過較快發展，進入了消費和需求基本穩定階段，發達國家有進一步開拓發展中國家煙草市場的趨勢。三是控煙立法應兼顧吸煙者與被動吸煙者的權利。控煙立法要很好的保障和規范人們的自由，應尊重各方面的利益和權利，主要有兩層含義：一是保護被動吸煙不接受被動吸煙的自由權利，保護被動吸煙者的身體健康；二是規范吸煙者的自由，因為法律的自由是相對的，不侵害他人的自由應受到保護，侵害他人的自由應受到法律的規范和約束。通過規范吸煙者的自由，可以最大程度的保護被動吸煙者的身體健康，也保護了吸煙者本身的身體健康。鑒于此，控煙立法應限制煙民于公共場所吸煙和其他危害他人身體健康的行為，宣傳在居家和私人空間吸煙對于自身健康的危害，給予戒煙支持與幫助。四是控煙立法應充分考慮執法成本。美國禁酒令失敗的原因之一，是禁酒目標與手段的脫節，事實上，在我國禁煙手段及所需的社會資源是相當龐大的，在控煙手段或執法手段上跟不上法律規定的要求，必然會出現美國禁酒法令所出現的尷尬境況，導致控煙不能實現，反而可能更加泛濫。我國煙草控制立法應事先研究、籌劃執法成本、執法手段和執法效果的問題。目前，從我國各地控煙立法及執法經驗看，已經出現了有法不依、執法困難的問題，例如，上海等地已經出臺了公共場所禁止吸煙的條例，但在這些城市的禁煙執法過程中，普遍存在的困難就是執法者不明確、執法部門或單位力不從心，他們多數是由衛生行政部門、愛衛會等部門聯合或牽頭執法，因為執法資金、人員的缺少，執法成效不大，公共場所禁煙法成為一紙空文。

綜上所述，美國禁酒令經歷了醞釀、發展、失敗的曲折經歷，我國的控煙立法應充分借鑒美國禁酒令失敗的經驗教訓，充分考慮我國煙草的市場需求、人文、習俗、經濟、社會背景，因時制宜的出臺能夠適應我國國情的控煙法規，保護民眾健康，避免出現負面社會影響，促進社會的和諧發展。