淺議行政授權的立法

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本文作者：冀小龍工作單位：西北政法大學

通過以上分類將對我國行政授權立法的總體情況有一初步的了解，但是立法實踐往往是復雜的，我們不能以一概全，而應繼續探索發現，以求對其有更新地認識。

我國行政授權立法中存在的相關問題

行政授權立法的正當性經得住實踐的論證，已經成為現今社會的一種通說，隨著我國改革開放和建設社會主義市場經濟的深化與發展，我國的行政授權立法迅速地發展起來，貫穿于國家行政管理的各個領域，為我國的經濟建設作出了極大地貢獻，受到了政府與理論界的重視，但是在制度確立與發展中，關于這種制度的弊端，人們也有不少的議論，主要質疑集中在授權立法對權力機關立法權的沖擊和授權立法的濫用上，基于此，人們認為應當嚴格限制行政授權立法，甚至有學者提出“授權立法利弊得失皆有，兩相權衡，弊大于利，得小于失。國家權力機關的立法權應當集中行使，減少或避免授權分散。”筆者認為這種觀點不免有點極端化，目前，行政授權立法已經成為一種社會現實，我們所要關注的不應再是它的存廢問題，而應該是如何發揮其優越性，克服其存在的弊端，從而讓其更好地執行。但是縱觀我國的行政授權立法，我們發現確實存在著一些問題，主要表現在以下幾個方面。1.行政授權立法的立法理念缺失行政授權立法理念缺失表現在兩方面，一方面，行政授權立法既具有行政性又具有立法性，同時又要考慮到授權性，行政授權立法應當有立法的科學性和實踐性，但是在立法實踐中，一些法規、規章內容缺乏科學性，概念模糊，邏輯性差，有的甚至包含了大量道德的、籠統的要求，缺乏可操作性；一些行政機關不考慮出臺的法規、規章是否符合本地的實際狀況，盲目跟風出臺相關法規、規章，造成了法制資源的浪費。另一方面：不論是對授權機關還是受權機關，行政授權立法都是職權行為，所以授權者和立法者都應當謹慎負責對待，但是現實立法中行政機關往往尋租部門利益，有利握權、無利授權、該授不授、該立不立現象時有發生。2.行政授權立法相關授權事項規定不明確這主要是從授權立法的實際操作層面來分析的，主要表現為現實立法中授權理由不明確，授權范圍和應遵循的原則不明確，缺乏相應的授權期限和授權標準規定，授權立法程序混亂、過于簡單、缺乏立法程序的嚴肅性，授權規定的文字表述不夠規范、不夠明確或者過于彈性，如法條沒有直接明確規定受權機關在授權的情況下“應當”制定行政法規或者行政規章。這些問題直接導致了行政授權立法中亂立法、不立法或者以通知、決定代替立法的現象。雖然《立法法》第10條、第11條對我國人大專門授權國務院制定行政法規的立法目的、原則、范圍以及與正式法律的接軌問題進行了規定，但是這些規定是否適應于其他的法條授權，以及如何來具體運作則沒有相應的依據。在總體上來講我國現在需要一部專門的授權法對行政授權立法的主體、授權范圍、授權目的以及授權立法程序進行相應的規定。3.行政授權立法缺乏應有的監督機制監督是保障制度運行的最好機制，再好的制度如果沒有監督的話都有可能偏離制度本意。授權立法作為一種技術性和實踐性較強的立法活動，本應有完善的監督機制，但是我國目前行政授權立法的監督卻不盡如人意。首先，立法機關對授權立法的監督控制不力，立法機關的授權是行政機關行政授權立法權力的來源，立法機關應該對授予行政機關的本該屬于自己行使的權力負責，其可以進行授權控制、撤銷控制和備案批準控制等。但從目前的情況來看，立法機關并沒有很好發揮自己的監督權，立法機關的授權范圍、性質和程序等都不甚明確，喪失了授權監督的第一道防線；立法機關對行政機關制定的行政立法所擁有的撤銷權和改變權幾乎從來未行使過，其備案審查也只是僅備不查、不告不理。其次，行政監督成效不大，行政機關內部上級對下級的變更、撤銷監督權的行使缺乏應有的機制保障，同時由于受部門利益影響的評價，人們對其不持支持態度。再次，司法機關的監督審查權行使不到位，雖然我國沒有建立起司法機關審查行政授權立法的司法審查制度，但是實際上人民法院享有對行政規章的參照使用權，即合法的使用，不合法的不予使用，其實際上享有了一定的審查權，但是在司法實踐中，由于受人民法院地位的限制，這項監督權沒能發揮實效。最后，行政授權立法的監督缺乏社會民眾的參與，民眾意見沒有得到應有的重視，民主制度賦予了人民群眾監督權，而且法制發展中公民對行政授權立法的建議也越來越多，但是真正被接受并進行相應審查的幾乎沒有。

完善優化我國行政授權立法制度的措施建議

行政授權立法存在著以上的問題，需要引起我們的重視，但是正如上文所說，我們現在所要討論的不應是它的存廢問題，而應該是如何進一步的完善這種制度，我們認為應從以下幾個方面完善優化我國的行政授權立法制度。1.樹立正確的授權立法理念首先，明確行政授權立法是一種民主行為和職責行為，是一種神圣的職責，立法者應在充分考慮民意的基礎上忠于法律，忠于職責，淡化部門利益，做到行政授權立法“有需而授，該立則立，完善法制，服務于民”。其次，必須保證行政授權立法符合法律的科學性，行政授權立法應有法律的規范性，應當避免政策性、口號性、道德性的規定，既要符合授權法的精神，又要體現出實踐的操作性，要邏輯嚴謹，行政授權立法制定出的規范性文件一定屬于法律的范疇，即行政法規和行政規章。再次，行政立法機關應當保證行政授權立法符合本地、本部門的實際情況，可以適當借鑒，但應綜合考慮授權立法的實施效果、立法效益，確保其忠于授權法的本意。2.制定一部完善的調整行政授權立法的法律行政授權立法作為一個過程，先要有一部授權法，我國雖有授權法，但是大都比較分散，內容過于籠統，而且規定不一。目前行政授權立法中出現的法律沖突和立法混亂的現象，和我國缺乏一部授權立法法律有著必然的聯系。制定一部授權立法法律，并不是說要對授權立法的所有事項都作出具體而詳盡的規定，授權立法法律可以對下列事項進行規定：首先，可以規定授權立法包括行政授權立法的基本原則、法律地位、授權機關、受權機關、授權理由、授權事項和范圍等，作為授權立法的權限依據。其次，可以規定授權立法的立法方式、立法期限和時間、立法程序、立法的操作性要求、立法的文字表述、立法文本名稱等，作為授權立法的程序依據。最后，可以規定授權立法的立法限制事項、立法責任、立法審查備案、立法撤銷變更、立法監督等，作為授權立法的效力保障依據。之所以要對這些事項進行不同于一般授權條文的規定，是因為這些事項具有全局性、指導性、普遍性。比如在對某行政機關的授權中用到：“由某機關另行制定實施細則”，那么“實施細則”詞語應該如何進行解釋，是直接制定行政法規、行政規章，還是像立法實踐中那樣，政府可以將其制定為通知、決定等規范性文件，這就需要進一步明確。又如專門授權立法和法條授權立法兩種授權方式的適用范圍也有必要予以明確。①3.完善我國行政授權立法的監督機制縱觀法制發展，我們深知保持對權力的高度懷疑和警惕是法治社會應有的態度，行政授權立法在立法實踐中被廣泛地運用，為了防止行政授權立法權的濫用，我們有必要加強對其的監督。首先，加強和完善立法機關對行政授權立法的監督。立法機關應當切實履行監督職責，從授權到備案對行政授權立法的權限、范圍、可操作性和法律價值進行必要的監督和評價，要用好自己的授予權和批準權，要敢于用自己的撤銷權，加強對行政授權立法的備案管理。其次，落實行政機關自查自糾的監督機制。完善行政授權立法的報批制度，由政府法制部門對其進行批準、備案和管理，上級政府要敢于用自己的撤銷權和變更權，落實行政授權立法監督審查責任制，建立責任追究機制；落實行政復議制度，拓寬行政授權立法的監督渠道。最后，加強司法審判監督、擴大民眾監督力。切實保障司法獨立，保障人民法院有效行使對行政規章的參照使用權，使這項“有限的司法監督權”落到實處，可以建立相應級別行政立法的司法審查制度，即根據憲法和法律規定，由最高人民法院對國務院制定的行政法規進行審查。②對行政授權立法的監督應當重視廣大民眾的力量，要進一步完善行政授權立法聽證程序、行政授權立法意見聽取程序、行政授權立法效能民眾參評制度，充分發揮人民的監督主體地位。綜合以上監督措施，筆者認為以下監督機制可以嘗試：在省級以上人大常委會機關設立一個行政立法審查委員會，其組織由人大機關、行政機關、司法機關派員及公民代表組成，它的日常工作是審查行政立法，包括行政授權立法的合法性，進行批準和備案管理；在行政立法的具體運用中，如行政復議或者行政訴訟中產生沖突，可以直接提交審查委員會，由其召開例會，要求行政立法機關對其行政立法進行合法性說明；經過審查如果合法的話，使用將不會存在問題，不合法的話，將由審查委員會協調相關行政機關予以撤銷或變更，或者以人大常委會名義予以撤銷。行政授權立法制度發展到今天，被各國承認并確立下來，既與其制度本身的優越性有關，又是順應世界經濟發展、現代政府管理創新的必然要求。行政授權立法制度與我國地域遼闊、經濟發展不均衡的現實相結合，促進了我國的經濟發展和社會主義法制建設，與此同時其本身也暴露出了諸如立法理念缺失、立法技術不夠成熟、監督缺位等與我國發展不相適應的弊端，但是我們不能就此來否定行政授權立法，這些弊端的出現是和我國復雜的國情有關的，我們評價一種制度一定要和特定的國情相結合，我國行政授權立法具有正當性，我們所要做的就是結合實際克服其弊端，使其不斷優化，相信在立法理念回歸、立法技術成熟、實現有效監督的情況下，我國的行政授權立法制度必將無愧于偉大的法治時代。