立法制度的依法行政探索

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本文作者：趙晉陽工作單位：山西省晉城市政協(xié)

第一，現(xiàn)行行政立法的有關(guān)規(guī)定不夠完善、不夠具體、不好把握，立法權(quán)限的劃分不夠清楚、立法程度不夠全面，必要的立法技術(shù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范，只對相對人約束而對行政行為人缺少必要的制約，致使在行政行為中執(zhí)法行為人出現(xiàn)違法行為。如某地自來水公司為了收費，強行將本市居民的水表統(tǒng)一更換，不交費不更換者將按盜水戶處理。而他們的依據(jù)是上級的有關(guān)規(guī)章、條例。這些規(guī)章、條例只注重行政行為人的權(quán)利，而忽視了相對人!即公民"的權(quán)利，已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要。第二，由于受既得利益的支配，某些參與立法的部門為保護狹隘的部門利益和地方利益，借當(dāng)前行政立法之機爭權(quán)奪利，以立法之名行行業(yè)壟斷之實；片面強調(diào)部門利益，忽視全局利益；越權(quán)立法，違規(guī)立法，甚至以立法的形式縱容和庇護亂收費、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的基本權(quán)利。這樣，使依法行政在源頭上就受到污染。如某市衛(wèi)生行政部門在制定全市醫(yī)療衛(wèi)生改革方案時規(guī)定：凡行政事業(yè)單位的工作人員，要扣除部分工資作為醫(yī)療費交給衛(wèi)生行政部門，而職工就醫(yī)時再墊支醫(yī)療費，年底報銷。而且，就醫(yī)必須在衛(wèi)生行政部門指定的幾家醫(yī)院就診，否則不予報銷。像這樣既不合理又不公平、嚴重侵害公民權(quán)益的所謂改革方案，卻能以行政規(guī)章的形式號令全市，這就使依法行政在基礎(chǔ)上出現(xiàn)了偏差，違背了社會主義市場經(jīng)濟公平、公正的原則，不利于我國的社會主義法制建設(shè)。完善行政立法是依法行政的法律基礎(chǔ)。《中華人民共和國立法法》已于九屆全國人大三次會議審議通過，從日起施行。該法律的頒布施行，對規(guī)范立法活動，完善立法制度，發(fā)展社會主義民主，促進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，將起到重要的積極作用，對我國行政立法將起到指導(dǎo)作用。為了更好地依法行政，必須完善行政立法制度，使行政立法真正走上良性發(fā)展的軌道，為依法行政奠定堅實的基礎(chǔ)。為此，我們提出以下幾點思考：

規(guī)范行政立法程序。《中華人民共和國立法法》是我國第一部全面而系統(tǒng)地規(guī)范立法活動、具有憲法性質(zhì)的法律，對于行政立法具有重要的指導(dǎo)性作用。在今后的行政立法工作中，我們必須維護《立法法》的權(quán)威，嚴格按照《立法法》的要求，規(guī)范立法程序。在立法過程中，從行政法規(guī)的名稱、規(guī)劃、起草、征求意見和協(xié)商、行政法規(guī)的清理到行政法規(guī)的審定、，都要按照法定程序執(zhí)行。特別是起草行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門的意見，對于涉及其他主管部門的業(yè)務(wù)或者與其他部門關(guān)系密切的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門協(xié)商一致。起草行政法規(guī)同時還應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行內(nèi)容相同的行政法規(guī)進行清理，如果現(xiàn)行的法規(guī)將被起草的法規(guī)所代替，必須在草案中寫明并予以廢止。行政法規(guī)起草工作完成后，由起草部門將行政法規(guī)草案報送政府審批。

擴大人大立法權(quán)限。立法權(quán)限是行政立法中的關(guān)鍵所在。行政機關(guān)作為法律的執(zhí)行者，同時又是規(guī)則的制定者，它濫用職權(quán)的可能性比以往任何時候都大。因此，必須明確人大和政府的行政立法權(quán)限。行政法律法規(guī)的制定，哪些應(yīng)當(dāng)由人大制定，哪此由政府制定，在立法權(quán)限上要有明確的劃分。在實踐中，行政法規(guī)議案主要是由行政部門起草，政府提出。人大常委會提出的行政法規(guī)議案很少，其他主體提出的就更少。行政立法要步入法制軌道，就必須改變這種實踐中行政性立法議案由政府大包大攬的狀況。有必要在行政立法中樹立“立法回避”觀念，并落實為可操作的具體制度，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，擴大人大立法權(quán)限。人大立法處于一種超脫的位置，沒有利益上的瓜葛和牽扯。因而，在行政立法中要由過多地依賴政府行政部門逐步轉(zhuǎn)變到更多地依靠人大及其常委會等立法機關(guān)，以保證行政法律法規(guī)的公正性，為政府行政部門依法行政奠定基礎(chǔ)。

c劃分，還是立法程序的規(guī)定，都必須有利于保證人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，體現(xiàn)人民的意志和愿望。行政立法要以最大多數(shù)人民的最大利益為根本原則，保障人民群眾通過多種途徑參與立法活動，擴大公民有序的政治參與。在行政立法指導(dǎo)思想上，實現(xiàn)由管理老百姓到保障公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變，重視公民的保護，強調(diào)公民與政府權(quán)利義務(wù)的平衡，切實保護人民的民主權(quán)利。要充分吸納民意，實行開門立法，建立行政立法聽證、論證制度，通過媒體公布行政法律法規(guī)草案，廣泛聽取和征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見，征求法律專家學(xué)者的意見；要堅持群眾路線，深入調(diào)查研究，聽取基層群眾的意見，做到集思廣益、多謀善斷。

維護社會主義法制的統(tǒng)一。法制的統(tǒng)一是社會主義制度建立的必要條件和重要表征之一。沒有統(tǒng)一完善的立法制度，就談不上社會主義法制。近年來，在行政立法中還存在著越權(quán)制定法規(guī)、規(guī)章的現(xiàn)象；有些法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間相互矛盾、沖突；有些法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量不高，存在著不顧國家整體利益而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些都在一定程度上損害了國家法律制度的嚴肅性、權(quán)威性，影響了國家法律制度的統(tǒng)一，也給行政執(zhí)法造成了一定的困難和混亂。因此，一定要認真加以清理。在行政立法中要貫徹三條立法原則：一是一切法的形式都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸，保證行政立法體系內(nèi)部的和諧一致。同時，要完善行政立法備案審查機制、改變和撤銷機制、監(jiān)督機制等，嚴格按照《立法法》進行行政立法，維護社會主義法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。