國內合作金融立法探究

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我國合作金融立法的可行性

對于合作金融立法是否具有可行性，提出質疑的專家學者往往這樣認為：一是法律所稱的合作金融主體部分缺乏內部系統性，難以對其歸納出統一的適用規則，無法構成嚴密的有機整體；二是從實然法角度考量，認為各國合作金融相關法典內容大多不一致，具有很大差異，并無統一的規律。這些觀點都有一定的偏頗之處。從涉及合作金融方面的各制度之間的關系和國外合作金融法的發展趨勢判斷,這一立法也有理論和現實的可行性。1、合作金融各制度之間具有內部關聯性，無法截然分開如合作金融機構登記制度和監管制度本來就緊密相關，并且它們與合作金融機構主體資格認定、機構制度也有許多共同規制領域。在市場經濟已經充分發展的今天，各合作金融制度更加相互關聯、不可分割。2、合作金融很多制度之間具有非獨立性和從屬性如合作金融主體與合作金融活動不可相互獨立，一方的成立要以另一方為前提，只有這樣，才能保證合作金融機制合理運行。3、金融發展差異的關鍵在于法律制度的安排與大陸法系的合作金融立法成熟的國家相比，我國的合作金融立法很不完善。但中國人民銀行制定的《農村信用合作社管理規定》以及中國銀監會頒布的《農村資金互助社管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》等法律文件，表明合作金融各種制度開始被關注，信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會、合作金庫等合作金融組織形式本身具有關聯性、有待于發展成嚴密統一的有機整體。上面所述的專家學者關于大陸法系國家合作金融立法的負面評價主要是基于德、法、日等國對于城市合作金融或者農村合作金融等特別法律不規定或內容各異，都不具有全面性。在監管上,德國依據《德國合作銀行法》，其監管特色集中體現在兩個有權主體即金融監管局和聯邦中央銀行對監管事務的分工與協調上：金融監管局主要負責各州銀行的日常監管,而聯邦中央銀行的職權主要集中于統計方面[4]。日本各項法律法規都詳細規定了各種合作金融機構的經營范圍、監管事項和權限等，使日本的合作金融活動真正做到了有法可依，同時也為合作金融的穩健運營提供了法律保證[5]。但是只要認真研讀，正如上面所提到的各國合作金融立法共性，讀者們不難發現其總則和農村信用合作社等部分的內容是驚人相似的，盡管具體規定必然會體現各個國家和地區的不同特點。其相似程度可以與各國《民法典》的體系安排和制度設計相媲美。我國眾多專家、學者都對這些相似部分進行過細致分析，也是我國制定合作金融立法的基本依據和借鑒對象。另外，絕大多數制訂了合作金融法律體系的國家仍然在不斷地對其進行修訂補充，很少有要求廢除的聲音。合作金融活動中新制度層出不窮，各國也不斷頒行新的合作金融單行法規。盡管德國有完備的《民法典》，近年來也頒布了很多民事單行法律法規。實際上，絕大多數國家和地區的合作金融法律體系是穩定而有活力的。在我國廣闊的大地上，隨著“三農”發展以及城市化進程的加快，城鄉個體經濟以及中小企業遍地開花，但融資難一直是廣大城鄉個體經營戶和中小企業的硬傷。由于其經濟規模小，又無法提供商業銀行信貸必要的抵押品，只能被拒絕在信貸大門之外。通過民間融資則往往易于涉嫌非法集資罪，如溫州眾多中小企業老板為此連夜“跑路”，對當地經濟發展帶來沉重打擊。合作金融是合法融資渠道的最佳選擇，能夠滿足廣大城鄉個體經營戶和中小企業的融資需求，降低交易成本。隨著合作金融在城鄉的興起，廣大中小經濟個體的合作、參與意識增強，為合作金融組織的發展奠定了基礎。

制定我國“合作金融法”的建議

制定專門法律,營造保障合作金融發展的制度化和規范化法律環境。有無專門的立法是一個國家合作制金融組織是否走向規范發展道路的重要標志[6]。展望我國合作金融立法前景，加快合作金融立法進度，給中國合作金融機構應有的法律保護，在社會主義市場經濟高速發展的今天，更好地使城鄉居民以及中小企業擁有便利的融資渠道。關于合作金融立法的結構與內容建議，主要有以下幾個方面設想：首先，目前我國合作金融相關法律雜亂無章、體系混亂，缺乏總綱性的合作金融規范加以協調。對合作金融的統一立法雖然也只是制定一部單行法性質的法律規范，但這部單行法將起到合作金融法律方面一般法的作用。其次，合作金融各制度間的系統性、整體性以及從屬性、非獨立性要求合作金融統一單獨立法。在全國立法機關主持下，有關部門的人員和法學家、金融學家、實務工作者進行統一立法活動，為提高立法質量作出制度保障以及程序保障。最后，從立法技術角度考量，合作金融各制度不具有單獨成法的必要。從合作金融活動的快捷、安全和穩定角度來說，對相應的合作金融主體唯一可行的辦法就是將合作金融規制于統一的獨立的通則性立法中。（雖然仍有人質疑合作金融機構為法人，但國際上大多數專家學者一致認為合作金融機構應當有其獨立法人人格，以此保障合作金融穩健發展。筆者認為，合作金融機構屬于獨立的社團法人。從合作金融的基本特征不難找出答案：1、合作制是合作金融遵循的基本原則，這也是合作金融機構區別于其他金融機構的標志；2、合作金融主體是社會經濟中作為平等主體的自然人、法人以及其他組織；3、合作金融機構創設的目的在于合作金融主體為了改善自身經濟條件和獲取便利融資服務并進行金融活動。并且現實中存在的信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會、合作金庫等都符合社團法人的法律屬性，區別于其他法人類型。進一步建立健全合作金融監管制度，結合合作金融組織發展的特點，充分發揮銀行管理部門的職能作用，不斷探索和完善監督管理機制，促進合作金融組織快速、規范、健康發展。1、主要是對合作金融機構的注冊登記、解散、清算以及合作金融法的適用進行規范；2、關鍵是明確監管部門。在立法時，根據信用合作社、合作銀行、資金互助合作社、民間合作基金會、合作金庫的性質，將其歸屬于中國銀行業監督管理委員會。3、可行的是通過制定并經營標準、規范格式合同、完善信息披露等措施降低風險。總的來說，除了一般性的事后懲罰外，監管的關鍵是從制度上真正實現。四、結語當前金融改革已進入關鍵時刻,如何把黨中央、國務院關于深化金融體制改革、防范和化解金融風險的戰略決策落到實處,除合作金融機構自身努力外,還需要一個良好的外部法律環境。依法規范執法部門對合作金融機構的行政監管和執法監督,對金融體制改革到位和正常運行有著重大的意義。

本文作者：史雙洋蔡麗麗夏少敏工作單位：浙江農林大學