地下水管理立法實踐與思考

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摘要：針對當前法律法規規章對地下水管理的規定相對分散、系統性不足等問題，河北省結合近年地下水超采綜合治理工作實踐，在總結經驗、廣泛借鑒的基礎上，對《河北省地下水管理條例》進行了修訂、完善，將其作為河北省地下水管理的綱領性法規。針對《條例》修訂的必要性、主要規定和制度設計進行了闡述,提出了推進《條例》貫徹落實的建議。

關鍵詞：地下水；立法；實踐；思考；河北省

2014年，河北省頒布實施《河北省地下水管理條例》（以下簡稱《條例》），成為繼新疆、遼寧之后第三個出臺地下水管理地方性法規的省份。該《條例》填補了河北省在地下水管理方面的法律空白，對全面加強地下水保護和管理發揮了有效作用。2018年，河北省結合本省實際，對《條例》進行修訂、完善，經河北省第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過，于2018年11月1日實施。

一、修訂《條例》的必要性

1.是解決地下水超采問題的迫切需要河北省是典型的資源型缺水省份，地下水超采嚴重。全省地下水累計超采量約1500億m3，超采面積近7萬km2，冀中南地區形成了集中連片的地下水漏斗區。長期大規模開采地下水，加之缺乏有效的監督管理，造成機井布局不合理、數量過多、密度過大，地下水水位大幅度下降，成為地表污水和廢水下滲的重要誘因，地下水水質日趨惡化，嚴重危及地下水飲用水水源地水質安全。解決地下水超采、污染等突出問題，急需完善地下水管理地方性法規。2.是保障城鄉居民供水安全的必然要求地下水在河北省城鄉居民生活供水中所占比例很高，《2017年河北省水資源公報》顯示，全省城鄉居民生活用水70％以上取自地下水，而在張家口壩上地區，城鄉居民生活供水水源全部來自地下水。受無序開發、污水排放及農業面源污染等影響，地下水供水安全形勢不容樂觀。因此，保障居民生活用水安全，必須加強地下水管理和立法保護。3.是落實最嚴格水資源管理制度、促進生態文明建設的重要內容作為重要的生態環境因子，地下水資源的管理和保護尤為重要，過度開采地下水和礦坑排水、尾礦堆放，不僅導致地下水資源枯竭，還會引發地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、海水入侵和地下水污染等諸多生態問題。加強生態文明建設，全面落實最嚴格水資源管理制度，急需進一步加強地下水管理立法工作，在全面規劃、優化布局的基礎上，統籌考慮水資源綜合開發利用、合理配置、有效保護，加強地下水監測站網建設，建立地下水管理和保護的長效機制，為河北省經濟社會持續發展提供水資源保障。

二、《條例》修訂的主要內容

原《條例》共6章50條，此次刪除了2條，增加了14條，修改了44條。修訂后的《條例》共6章62條，主要圍繞落實最嚴格水資源管理制度，以嚴格控制地下水開采為重點，以實現地下水采補平衡、良性循環及水資源可持續利用為目標，堅持創新突破，吸收借鑒，著力解決地下水管控不嚴、計量不全、處罰無力等瓶頸問題，從嚴格控制取水審批、嚴格機井管理、嚴抓節水治理、嚴肅處罰追責四個方面，全面加強地下水保護和利用。1.明確實行最嚴格水資源管理制度，嚴格地下水取水許可為貫徹落實《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)，強化紅線管理，嚴格取水審批，促進地下水可持續利用。《條例》明確規定縣級以上人民政府是落實最嚴格水資源管理制度的責任主體，要劃定地下水開發利用紅線;明確規定地下水取水許可由省水利廳統一審批，同時考慮便民實際，實行受理、辦理、查詢業務一網通辦，提高行政效率和服務水平；細化了不予批準取用地下水的情形，明確對高耗水產業項目、取水許可總量已達控制指標增加取水量的、取水可能對水功能區水域使用功能和社會公共利益產生重大損害的、水資源緊缺和生態脆弱地區開荒墾殖擴大種植面積等情況不予批準取用地下水；完善了地下水考核評價制度，將地下水開發利用控制、水位控制等目標完成情況、制度建設和措施落實情況作為省、設區的市人民政府對下一級人民政府考核的重要內容。2.建立了取水井關停機制，嚴控地下水開采為有效控制地下水開采，按規定要求關停城鎮自備井和農灌井，《條例》明確了地下水井關停的幾種情形：限期關停城鎮公共供水管網覆蓋范圍內的自備井;封填具備地表水灌溉條件和退耕還林還濕區域的農業灌溉井;封存備用農業休耕區域的農業灌溉井;按計劃關停深層地下水漏斗區的深層農業灌溉井。同時，《條例》還規定了地下水開采的原則，應當分層取水、高效利用，以淺層為主，禁止越層混合開采;明確了深層地下水作為飲用水源、戰略儲備或者應急水源，應當嚴格限制開采。3.完善了節水治理措施，促進地下水可持續利用農業是地下水取用大戶，應當通過經濟手段和獎勵手段，推動農業用水由粗放式向集約化轉變，促進地下水可持續利用。《條例》按照2016年中央1號文件《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》的要求，明確農業用水實行總量控制和定額管理制度，推進農業灌溉井計量，建立農業水價精準補貼和節獎超罰機制；細化了不同區域農業節水措施；建立了多種水源聯合調度機制，明確縣級以上人民政府水行政主管部門應當合理配置、高效利用外調水、本地地表水和非常規水，壓減地下水開采;完善了地下水涵養措施，明確縣級以上人民政府應當推進非常規水源利用和退耕還濕，提高地表水存蓄能力，增加地下水替代水源。4.強化了地下水監督管理各項制度，實現地下水精細化管理《條例》規定省人民政府水行政主管部門應當組織取水井驗收，明確監督管理部門；縣級以上人民政府水行政主管部門應當加快“四網一平臺”建設，完善地下水監測站網，健全水資源監控體系，推進地下水水文地質數字信息化；嚴格取水井監管，縣級以上人民政府水行政主管部門應當落實取水井登記、建檔、認證和監督管理制度，建立信息管理系統，實現地下水的有效、動態和精準管理。《條例》還對建立地下水管理協調合作機制、違法者聯合懲戒機制作了明確規定。5.嚴格法律責任，加大處罰力度《條例》規定了嚴格的法律責任，提高了違法成本，加大了處罰力度，保證了《條例》的剛性和約束力。規定未經批準取水的責任，明確由縣級以上人民政府水行政主管部門按照禁止開采區、限制開采區和其他開采區劃分予以不同程度的處罰，對已開鑿的取水井責令限期封閉;規定了損壞地下水設施的責任，明確對侵占、損壞或者擅自移動地下水監測設備、取用水計量設施及其標志的違法行為予以處罰;明確了越層混合開采地下水以及將不符合農用標準和環境保護標準的固體廢物、廢水施入農田的處罰;明確了對違反《條例》規定應當實施封閉的取水井逾期不封閉的，水行政主管部門可以依照《中華人民共和國行政強制法》的規定申請人民法院強制執行并提高了處罰幅度。

三、立法過程中幾個重點問題的把握

1.關于地下水管理體制《條例》修訂時國家機構改革正在進行，考慮到改革后水利部的職能將有所調整，其中涉及水資源調查和確權登記職責劃歸自然資源部，排污口設置管理劃歸生態環境部等，但國家有關部門的“三定”方案還未出臺，相關職能具體劃分還不明朗，并且相關法律、法規未修改，河北省機構改革也還未開始。因此，在地下水管理體制上仍按當時現行職責劃分來確定水利與國土等部門的職責。2.關于水資源費改稅問題河北省作為財政部、國家稅務總局和水利部確定的水資源稅改革試點省份，目前已全面開征水資源稅，原《條例》中關于水資源費的規定已不符合河北省實際。但是，由于國家有關資源稅方面的法律尚未出臺，按照稅收法定的原則，在地方立法中不宜對稅種、稅率做出具體規定。因此，刪去了第三十八條涉及水資源費的有關規定。3.關于嚴格地下水取水審批的問題按照河北省委、省政府的部署，修訂后的《條例》對地下水取水許可權限作了調整，由原來的省市縣三級分級審批修改為省水利廳統一審批。這是落實最嚴格地下水管理制度的重大改革，也是從源頭上治理地下水超采的有效舉措。按照立法主動適應改革需要的原則，《條例》第十九條、第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十三條、第二十四條、第四十三條完善了地下水取水許可的有關規定。4.關于將地下水綜合治理納入法規的問題按照黨中央、國務院關于推進地下水超采綜合治理的要求，將河北省實施地下水超采綜合治理方面形成的“節、引、蓄、調、管”等有效措施及時上升為地方性法規。《條例》第三條將綜合治理、總量控制、采補平衡確定為地下水管理的基本原則和遵循;第十七條完善了年度用水計劃制度;第二十五條完善了水源熱泵管理制度;第三十二條、第三十五條、第三十六條、第三十九條、第四十條進一步細化了地下水綜合治理具體措施，對合理調整經濟結構、產業布局和種植結構，增加地表水源，壓減地下水開采量，實現地下水采補平衡作了具體規定。在加強治污設施建設方面，按照全國生態環境保護大會關于提高城鎮污水收集處理能力的要求,第二十九條規定在城市排污管網未覆蓋的鄉鎮、飲用水水源保護區、濕地和自然保護區周邊，縣級以上人民政府應當有計劃地組織建設鄉鎮污水處理站和分散式污水凈化設施，防止污染地下水。

四、加強地下水管理任重而道遠

1.加大宣傳力度，增強全民法治意識將《條例》學習宣傳作為一項重要工作抓緊抓好，強化內部學習，增強全省水利系統干部職工的法治意識，不斷提高自身綜合業務水平，筑牢依法行政的工作基礎。搞好對外宣傳，利用世界水日、水法宣傳周、法制宣傳日等重大節日，精心策劃，加大水資源管理政策、法規及節水知識宣傳，進一步提高全社會節水、惜水、愛水意識。特別要抓住領導干部這一“關鍵少數”，增強領導干部學法用法能力，提高領導干部法治思維和法治能力。嚴格依法行政，營造依法治水、依法管水的良好氛圍。2.完善配套制度，健全管理體制機制《條例》明確了地下水管理體制是“縣級以上人民政府水行政主管部門負責本行政區域內地下水的統一管理和監督工作，其他有關部門在各自的職責范圍內負責地下水有關工作”，但在具體落實過程中還需要研究制定相應的配套制度。比如，如何建立水利、自然資源、生態環境、城鄉建設部門協調聯動機制，如何建立監測資料共享平臺，如何對違法開采地下水的行為實施聯合懲戒等；再比如，如何落實地下水開發利用的相關制度，水庫、公共供水企業、農業用水、地熱水、施工降水、疏干排水取水許可的問題。解決這些問題，必須加大研究力度，制定務實管用的配套制度，確保《條例》貫徹實施。3.加大投入力度，為地下水管理提供資金保障《條例》第五條第二款明確“縣級以上人民政府應當健全完善地下水超采綜合治理投入機制，合理安排地下水保護、節約資金，保障地下水管理工作開展”。建立穩定的財政投入機制，發揮政府在水利建設中的主導作用，依法保障水資源管理人員經費、地下水監測設施設備、水環境治理及相關規劃編制，才能更好地為水資源管理保駕護航。目前，一些市縣的水資辦、節水辦人員經費還未納入地方財政預算，過去這些人員工資依靠征收的水資源費，水資源稅改革后基本收入都得不到保障，阻礙了水資源管理工作的全面開展。同時，要加快地下水保護與利用規劃及專項規劃的編制，全面落實監管職責，加大依法治水、管水力度，努力開創地下水依法管理新局面。4.加強隊伍建設，優化水行政執法環境《條例》已經賦予縣級以上人民政府水行政主管部門統一管理和監督地下水的職責。雖然河北省各市、縣都有專門水資源管理機構負責地下水日常監管工作，但從人員構成上看，基層隊伍普遍存在學歷低、專業人員少的現象，與實際管理要求相差較大，且現有專業技術人員專業不對口，年齡結構偏大，如不能及時補充新生力量，必將影響水資源管理工作的正常開展。水政執法方面還存在事權劃分不清、人員綜合素質不高、人為干預執法的現象，阻礙了基層水行政執法的權威性和公正性。對此，一方面要加大水政水資源管理專業人才的引進力度，強化管理人員培訓，提高管理人員專業水平，另一方面要加強源頭管理，把水事案件從事后處罰轉移到事前控制上來，降低經濟損失，減少社會影響，營造良好的水事秩序。

參考文獻：

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[2]張瑞美，等.水資源管理立法現狀與供給側改革的新要求[J].水利經濟，2018（1）.

[3]馬磊.河北省地下水超采綜合治理實踐及啟示[J].中國水利，2017（7）.

作者:石錦麗 單位:河北省水利廳