生態(tài)文明濕地立法考量

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一、問題的提出

報(bào)告指出，堅(jiān)持人與自然和諧共生，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。而作為與海洋和森林并駕齊驅(qū)的全球第三大生態(tài)系統(tǒng)的濕地，是集水資源、土壤、氣候等多種環(huán)境要素為一體的孕育者，有著豐富的自然資源和生態(tài)價(jià)值。因此，為了實(shí)現(xiàn)“建設(shè)美麗中國”的偉大目標(biāo)，在舉國探討生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的道路上，離不開對于中國濕地保護(hù)立法的研究。

二、中國濕地保護(hù)的相關(guān)政策和法律制度現(xiàn)狀

中國自1992年加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》以來，對于濕地的重視程度和保護(hù)力度都在不同程度得到了體現(xiàn)。2003年國家林業(yè)局等9個(gè)部門共同編制了《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃》;2013年3月國家林業(yè)局頒布《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，成為我國首部國家層面的濕地保護(hù)部門規(guī)章;2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂，將濕地以獨(dú)立自然要素的身份進(jìn)行規(guī)定;2016年3月《濕地保護(hù)條例》被國務(wù)院列入立法工作計(jì)劃，由林業(yè)局起草完成，但目前還并未出臺(tái)公布［1］;2016年12月國務(wù)院辦公廳公布了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，細(xì)化了濕地修復(fù)的具體措施;2017年11月國家林業(yè)局從新修訂了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，明確全面保護(hù)的方針，對臨時(shí)占用的濕地實(shí)行限期生態(tài)修復(fù)。自2003年8月1日《黑龍江省濕地保護(hù)條例》開始實(shí)施起，到2018年7月1日《海南省濕地保護(hù)條例》為止，15年間有27個(gè)省份出臺(tái)了地方濕地保護(hù)條例。而沒出臺(tái)濕地保護(hù)條例的部分省份也通過濕地保護(hù)修復(fù)制度方案、濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園專項(xiàng)管理規(guī)定等文件作為濕地保護(hù)的依據(jù)。地方法規(guī)除了各省的保護(hù)條例，還包括管理辦法和管理?xiàng)l例，如:《福州市濕地保護(hù)管理辦法》、《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等都是針對當(dāng)?shù)鼐唧w問題而設(shè)定的實(shí)施辦法，以求更好的指導(dǎo)當(dāng)?shù)貙?shí)際濕地保護(hù)工作。

三、生態(tài)文明視野下阻礙中國濕地立法的法律因素

雖然我國近些年在環(huán)境保護(hù)工作中的積極作為，一定程度上放緩了濕地退化的速度，但仍存在著諸多與生態(tài)文明發(fā)展需要不符的因素，從而阻礙了濕地保護(hù)工作的具體開展。(一)滯后的濕地立法理念不能適應(yīng)生態(tài)文明體制改革的需要第一，對生態(tài)價(jià)值理念的認(rèn)同存在偏差。目前現(xiàn)有立法中，不能從本質(zhì)上認(rèn)同濕地自身的生態(tài)價(jià)值，更多的是側(cè)重如何開發(fā)和利用濕地實(shí)現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)效益，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中對“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的貫徹出現(xiàn)了偏差。如:《陜西省濕地保護(hù)條例》第24條規(guī)定，僅需要有濕地占用方案并且通過環(huán)境影響評價(jià)的重要建設(shè)項(xiàng)目即可改變天然濕地的用途。這種以經(jīng)濟(jì)為中心的立法理念，與生態(tài)文明發(fā)展理念是相悖的，應(yīng)結(jié)合生態(tài)文明體制改革的理念，確立自然價(jià)值、自然資本的濕地立法新觀點(diǎn)。第二，缺乏統(tǒng)一、整體保護(hù)的思路。山水林田湖是生命共同體，這一理念已得到了廣泛的共識(shí)，因此應(yīng)在尊重自然規(guī)律的前提下，實(shí)行全面性的協(xié)同保護(hù)。而在實(shí)際濕地立法中，卻將濕地生態(tài)環(huán)境分割為水利、農(nóng)業(yè)、土地等不同的生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)。如《湖南省濕地保護(hù)條例》第5條將濕地保護(hù)的職責(zé)劃分到林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、水利、環(huán)保等部門［2］。這種看似高效化的分割模式，實(shí)際上打破了環(huán)境要素的完整性和平衡性。生態(tài)文明不僅要承認(rèn)存在于自然客體之間的關(guān)系，而且要把物種的整體和生態(tài)系統(tǒng)的共同體看作核心的關(guān)注點(diǎn)［3］。(二)國家層面濕地立法的缺失阻礙生態(tài)文明建設(shè)濕地在國家宏觀層面的規(guī)范性文件主要是:國家林業(yè)局頒布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和國務(wù)院辦公廳的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》。從立法性質(zhì)來看，兩部文件分別屬于國務(wù)院部門規(guī)章和中央政府公文;在具體適用中具有法律效力較低等問題。我國濕地類型眾多，在管理上分別由不同的部門針對其相應(yīng)的部分進(jìn)行管理;而目前林業(yè)部門的規(guī)章對其他部門的管理不具有約束力，上位法的缺失導(dǎo)致了我國濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體混亂。因國家層面立法的缺失，地方濕地立法保護(hù)起到了主要作用的同時(shí)，在相關(guān)規(guī)定上也出現(xiàn)了濕地定義和范圍模糊不一、保護(hù)目標(biāo)不明確、內(nèi)容雜亂零散和缺乏實(shí)際操作性等問題。如部分省份將濕地定義為“常年或者季節(jié)性的潮濕地域”;而部分省份卻定義為“常年或季節(jié)性積水的區(qū)域”。可知，各省對于濕地的定義存在著很大的差異，這也將導(dǎo)致我國各地對于濕地保護(hù)范圍的不同。法律作為具體實(shí)際操作的指導(dǎo)方針，出現(xiàn)的問題都是阻礙濕地部門工作開展因素，是制約生態(tài)文明發(fā)展的絆腳石。因此，不論是宏觀層面大方針的部署還是地方濕地具體的管理工作都缺少國家高位階法律的統(tǒng)籌指引。(三)落后的濕地管理體系不能適應(yīng)生態(tài)文明體制改革步伐我國環(huán)境管理體制在橫向關(guān)系上實(shí)行“統(tǒng)一管理與分部門負(fù)責(zé)相結(jié)合”，在縱向關(guān)系上實(shí)行“以塊為主”體制，嚴(yán)格按照行政區(qū)劃設(shè)定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)部門，屬于同級人民政府的組成部門［4］。濕地管理體制基于此模式下，以林業(yè)部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，其他部門如國土資源、環(huán)保、水利等部門進(jìn)行職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管配合。這樣的管理模式表面上看節(jié)約了政府資源，各部門利用自身優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)了對濕地的全方位保護(hù);但在實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了部門之間相互推諉，生態(tài)環(huán)境管理混亂等問題。《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出，將散落在其他部門的環(huán)境職責(zé)集中到一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。黨的報(bào)告上也提出“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管結(jié)構(gòu)”的“環(huán)保大部制改革”計(jì)劃。并于2018年3月17日上午，在十三屆全國人大一次會(huì)議上表決通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，針對自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境問題，整合原環(huán)境保護(hù)部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等其他部委，組建了自然資源部與生態(tài)環(huán)境部。在“環(huán)保大部制改革”的背景下，探索新的濕地管理模式以適應(yīng)生態(tài)文明體制改革。

四、生態(tài)文明視野下中國濕地保護(hù)立法的完善

(一)遵循生態(tài)文明體制改革理念進(jìn)行濕地立法。生態(tài)文明體制改革理念在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中做出了闡述，具體可以概括為，在發(fā)展中應(yīng)該認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在價(jià)值，做到發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的相統(tǒng)一，明確生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，在探索與尊重中摸清自然生態(tài)的內(nèi)在規(guī)律并予以充分利用。濕地作為生態(tài)環(huán)境中的重要組成部分，濕地立法應(yīng)緊密結(jié)合生態(tài)文明體制改革的理念，將生態(tài)文明體制改革充分融入到濕地立法工作中去。第一，應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)到濕地作為重要的生態(tài)系統(tǒng)，所具備的不可替代的價(jià)值功效。在發(fā)展的過程中更應(yīng)注重協(xié)調(diào)好保護(hù)和發(fā)展之間的關(guān)系，在尊重濕地生態(tài)環(huán)境的資本和價(jià)值下，順應(yīng)濕地環(huán)境的自然規(guī)律。明確保護(hù)自然就是增值自然價(jià)值和資本的過程，也是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力。為此，在濕地立法中我們更應(yīng)該將生態(tài)價(jià)值放在首位。避免發(fā)生為了建設(shè)項(xiàng)目而隨意占用濕地的情況;對于不得不占用濕地的問題，應(yīng)對占用的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行考量和估價(jià)，為濕地爭取合理的回報(bào)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在濕地立法中應(yīng)嚴(yán)格控制占用濕地、改變濕地用途的行為，對于使用的情況應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，并對相關(guān)個(gè)人、單位或組織收取同等價(jià)值的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于恢復(fù)和治理濕地。第二，應(yīng)樹立統(tǒng)一、整體保護(hù)的理念。2016年12月公布的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》中明確提出，要將全國濕地納入保護(hù)范圍。而目前在我國的大部分立法主要存在著不能將現(xiàn)有資源看成一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)以及不能對全國濕地進(jìn)行全面保護(hù)的問題。針對這個(gè)問題，濕地立法可以參考其他部門法的立法模式，針對濕地保護(hù)，可以從濕地污染防治、濕地生態(tài)保護(hù)及濕地資源管理等角度進(jìn)行相關(guān)立法。在地方濕地保護(hù)條例中除了加大對于濕地內(nèi)野生動(dòng)、植物的保護(hù)外，還應(yīng)對周邊區(qū)域以及水域等與其相關(guān)的自然資源進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，即注意自然資源的流通和聯(lián)系性，對生態(tài)整體進(jìn)行保護(hù)。應(yīng)按照生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理念構(gòu)建濕地法律;運(yùn)用社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多種手段結(jié)合當(dāng)?shù)馗鞣N環(huán)境要素，形成相互協(xié)調(diào)的法律制度。其次，應(yīng)該避免像《遼寧省濕地保護(hù)條例》中出現(xiàn)的，只規(guī)定向重要濕地引進(jìn)物種和施放防疫藥物的審批和監(jiān)控，而對其他天然濕地的情況未予以規(guī)定的現(xiàn)象。在濕地的立法保護(hù)工作中應(yīng)糾正這種思想，中央在相關(guān)立法中應(yīng)該加強(qiáng)法律法規(guī)的正確引導(dǎo);地方在濕地立方工作中應(yīng)該衡量掌控區(qū)域內(nèi)的濕地具體情況，將資源進(jìn)行合理的分配，確保濕地保護(hù)工作的全面進(jìn)行。(二)推動(dòng)符合生態(tài)文明建設(shè)需要的國家層面濕地立法出臺(tái)。中國濕地面積廣闊，相較于其他生態(tài)系統(tǒng)，得到的關(guān)注卻較少。筆者認(rèn)為在國家層面的濕地立法構(gòu)建上，應(yīng)制定《中華人民共和國濕地法》(以下簡稱《濕地法》)。法律是除了憲法之外的最高位階規(guī)范，制定《濕地法》可以引起各部門及公眾的重視，從意識(shí)形態(tài)上認(rèn)識(shí)到濕地對于生態(tài)文明建設(shè)的重要性;其次，法律的制定流程和內(nèi)容更為嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范，對于濕地的定義、使用、保護(hù)和監(jiān)管等方面能做出更為準(zhǔn)確且具有實(shí)際操作的指導(dǎo)。再者，《濕地法》的出臺(tái)可以更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作，使目前的濕地保護(hù)管理工作更具備可實(shí)際操作性。在《濕地法》出臺(tái)前，盡快頒布《中國濕地保護(hù)條例》是盡快解決上位法缺失的最好途徑。為具體的做好濕地保護(hù)和管理工作，更好的適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的需要，筆者認(rèn)為，對于國家層面的濕地立法都應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。第一，應(yīng)確定統(tǒng)一的濕地概念。濕地概念的選擇上，應(yīng)結(jié)合我國濕地自身特點(diǎn)，盡可能多的將中國范圍內(nèi)各類型濕地都概括進(jìn)“濕地”概念里。因此，從形式上，在對“濕地”的定義中既通過特征描述對濕地范圍作出準(zhǔn)確的概括，同時(shí)通過具體列舉濕地類型的方式更加直觀的呈現(xiàn)濕地的范圍類型。整合我國濕地總體情況，從生態(tài)整體角度進(jìn)行相關(guān)定義和保護(hù)，筆者認(rèn)為可以將濕地定義為:是指具有重要生態(tài)調(diào)控功能的常年或季節(jié)性的淡水、半咸水、咸水的水域(積水)地帶，以及低潮時(shí)水深不超過6米的水域，既涵蓋沼澤、灘涂、泥炭地、珊瑚礁、濱海、湖泊、洪積平原、草甸及冰川等自然生態(tài)系統(tǒng)，也包括水庫、池塘、水稻田、蝦池、鹽池、沿海養(yǎng)殖地等人工生態(tài)系統(tǒng)。第二，應(yīng)確保內(nèi)容體系完整。除了包括總則、濕地規(guī)劃、濕地保護(hù)、管理監(jiān)督、法律責(zé)任和附則外;還應(yīng)就現(xiàn)行法律法規(guī)中散見于其他部門法中涉及濕地的內(nèi)容進(jìn)行評估和整理，將對濕地保護(hù)具有統(tǒng)籌指導(dǎo)性的內(nèi)容進(jìn)行梳理歸納。例如，在濕地立法上，應(yīng)結(jié)合《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》確定濕地修復(fù)的主體、權(quán)利義務(wù)、修復(fù)資金來源以及修復(fù)的方案等內(nèi)容。同時(shí)，還應(yīng)該針對焦點(diǎn)問題予以關(guān)注和回應(yīng)。作為國家層面、具有指導(dǎo)意義的上位法，應(yīng)結(jié)合生態(tài)文明體的內(nèi)容以及目前的試點(diǎn)情況，確立權(quán)屬清晰的濕地資源產(chǎn)權(quán)制度、落實(shí)生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度、完善濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度等目前濕地保護(hù)存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。(三)探索“環(huán)保大部制”背景下構(gòu)建濕地管理新體系。“環(huán)保大部制改革”是指，為了實(shí)現(xiàn)對山水林田湖的統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)，國家對原有的環(huán)保部門進(jìn)行整合，形成自然資源部和生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)我國國土內(nèi)的所有自然資源和生態(tài)環(huán)境。濕地管理體制的探索離不開國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的探索。統(tǒng)一、完善的管理體制不是一蹴而就的，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有國情和實(shí)際情況，通過試點(diǎn)觀察的形式，有序探索并推進(jìn)。2018年3月的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中指出，由自然資源部負(fù)責(zé)濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé);生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)擬定并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作。相較于原有模式，“大環(huán)保機(jī)制”解決了之前交叉管制、多頭監(jiān)管和“碎片化”的管理問題，將職責(zé)整合，更有利于集中、綜合、全面的管理環(huán)境問題。濕地管理體制改革應(yīng)及時(shí)調(diào)整步伐，結(jié)合生態(tài)文明體制改革的要求，積極探索濕地管理的新模式。具體到濕地的管理上，目前仍是由國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)全國濕地保護(hù)工作。可以在其下設(shè)濕地管理處，負(fù)責(zé)全國濕地規(guī)劃、監(jiān)管和協(xié)調(diào)與濕地相關(guān)的工作。一方面是獨(dú)立辦公可以單獨(dú)、集中地處理濕地問題，避免與其他資源混同處理，提高濕地管理效率;其次，節(jié)約行政資源的同時(shí)，便于領(lǐng)導(dǎo)地方濕地管理工作的開展。隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的深入，地方也會(huì)逐步推進(jìn)“大部制改革”計(jì)劃。可以在地方設(shè)立與國家自然資源部和生態(tài)環(huán)境部對應(yīng)的廳、局級單位，并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于同級人民政府。如此，間接的擴(kuò)大資源環(huán)境部門的行政權(quán)力，避免因地方保護(hù)主義而形成的只重發(fā)展而忽視環(huán)境的情形。在各層級的資源管理部門可以單獨(dú)設(shè)立濕地保護(hù)的相關(guān)管理處，專門負(fù)責(zé)各層級的濕地保護(hù)管理監(jiān)督工作。針對目前對于濕地執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況;應(yīng)該在立法上認(rèn)可環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)查出違法行為的職權(quán)。確保各級資源生態(tài)部門能夠切實(shí)有效的對濕地進(jìn)行管理工作。針對重點(diǎn)濕地和濕地公園，應(yīng)嘗試由基層成立的濕地機(jī)構(gòu)進(jìn)行專門管理的方式，如新疆的瑪納斯國家濕地公園就由該縣成立的濕地公園管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)、重點(diǎn)的“看管”。對濕地保護(hù)管理體系的建構(gòu)離不開黨和國家的強(qiáng)力支撐，因此在國家機(jī)構(gòu)變革之際，對濕地管理體系的探討必須結(jié)合國家“大部制改革”，在改革中抓住機(jī)遇，取精華去糟粕，探索構(gòu)建適合中國濕地管理的新模式。

五、結(jié)語

如何更好的保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境、充分發(fā)揮其生態(tài)價(jià)值，是我國乃至全球治理生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措。在生態(tài)文明體制改革的大背景下，濕地立法應(yīng)緊跟時(shí)代步伐，結(jié)合國家“大環(huán)保機(jī)制”，在濕地立法理念、管理體系和法律責(zé)任上做出相應(yīng)的改進(jìn)，并積極推動(dòng)國家層面濕地立法的出臺(tái)和頒布，以形成完善的濕地立法保護(hù)體系。

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作者:趙英杰 陸宇菲 單位:東北林業(yè)大學(xué)