論雄安新區立法權配置的啟示

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摘要：雄安新區作為踐行國家新發展理念的現代化試驗城市，合理的立法權限配置是為其發展提供法治保障的前提。通過分析設區的市立法權行使困境，以設區的市立法權限為依托，在此基礎上充分發揮國家賦予新區建設的創新先試優勢，探索合理擴張立法權的可能性，并根據新區當前規劃與實際需要，優化立法工作機制，適應京津冀協同大局，構建更具創新性與開放性的立法權配置方案。

關鍵詞：雄安新區；立法權配置；設區的市立法權

當前雄安新區已進入大規模城市建設的加速期，各行業發展亟待制度規范，盡管中央對新區立法路徑尚未作出明確指示，但從其設立批復與規劃方向來看，在立法權配置上不僅要盡快填補立法主體空白，為新區建設提供法治保障，同時也要明確立法基調，利用創新發展優勢為其他地區提供標桿與經驗。在具體立法設計上，除借鑒深圳經濟特區與上海浦東新區的立法模式外，也可從設區的市立法權限配置入手，以其行使立法權過程中的各類情況作為啟發，一方面針對問題加以改進，另一方面，吸收設區的市立法配置的長處，基于新區建設需求進行大膽構想。

一、我國設區的市立法權行使概況

賦予地方立法權是我國在探索立法體制完善發展中重要里程碑，為推進地方特別是設區的市的立法工作、實現地方治理法治化提供了權力保障。包含289個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市在內，目前全國共323個設區的市、自治州、不設區的地級市具有地方立法權，根據《立法法》的規定，設區的市人大立法權被限定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個事項范圍內。（一）我國設區的市立法權行使現狀。享有地方立法權后，各設區的市堅持黨的領導，積極投入立法工作并取得進展。據統計，自2015年立法法修改至2018年底，274個設區的市共制定地方性法規948件，包括立法條例228件，地方性法規720件。2018年間全國323個設區的市共制定地方性法規441件，其中274個被新賦予地方立法權的設區的市共制定地方性法規352件，包括立法條例30件，地方性法規322件。2019年10月至11月，31個省、自治區、直轄市人大常委會批準設區的市、自治州地方性法規和自治條例、單行條例共212件，其中批準新制定的立法條例4件，地方性法規167件。在前述167件歸屬于設區的市立法權限內的地方性法規中，城鄉建設與管理領域共86件，環境保護領域共66件，歷史文化保護領域共13件[1]，通常情況下，法規數量與立法需求呈現出正相關關系，普遍來看，設區的市在城鄉建設管理與環境保護領域存在較大立法細化的空間與需求，相應地，如果追求精細化治理則需要權限進一步擴張。（二）我國設區的市立法權行使的困境。自2015年起，各地積極投身法治建設，立法工作整體向好，但在實踐中也顯露出大量問題，因此形成的低質量立法違背了賦予地方立法權的初衷。把握設區的市立法權遇到的困境與難點，是構建雄安新區立法權配置的重要思路。第一，越權立法。根據全國人大官網報道顯示，不少城市在獲得地方立法權之初，對循環經濟、婦女權益保障等超出立法法規定范圍的立法事項行使立法權。地方立法出現偏差，一方面反映出《立法法》在對設區的市立法權限范圍界定時存在問題，條文中“等方面的事項”曾引發激烈爭議，應如何理解“管理”、“等”字眼、如何理解行政區域的具體行政管理事項成為焦點問題。盡管法工委在相關會議中解釋，立法權限僅包括“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個方面，但對任一方面具體涵蓋內容的界定依然過于模糊，例如有關社會公共服務、流動人口管理等社會管理類事項，是否在“城鄉建設與管理”的包括范圍內，如果進行相關規制，是否屬于越權立法，對此并無斷論。另一方面也顯示出當前立法審查機制的不完善。其一，《立法法》規定設區的市行使立法權應當遵循不抵觸原則，而省、自治區人大常委會對此只進行合法性審查，在審查標準上“不抵觸”與合法性審查關系不明，難以明確判斷是否存在越權立法。其二，在省、自治區人大常委會對設區的市地方性法規進行審批過程中，時常會出現因疑難問題無法決斷，而干脆擱置拖延的處理方式，此種情況下設區的市進退兩難，缺乏救濟途徑，從而導致相關立法項目久拖不決，影響立法效率。此后要保障設區的市立法權妥善行使，不僅應進一步明確設區的市立法權限范圍，解決具體工作中操作難問題，還需健全立法審查機制，通過合理的批準制度與備案審查制度，實現設區的市立法權在限權與放權之間的平衡。第二，重復立法與立法權缺位。伴隨地方立法主體擴容帶來的法律法規數量的增長，在某一領域特定事項上，橫向的不同地區之間的法規內容出現重復與雷同，縱向的下位法對上位法總體復制、局部修改的現象也大量出現。這種形式立法不僅違背了賦予地方立法權的原意，同時也是一種立法不作為。而與重復立法并存的則是立法缺位，由于一些地方立法機關怠于進行調查研究，對立法事項進行簡單拼湊，本應得到地方立法權重視的復雜繁瑣、但對生產生活至關重要的事項被忽略省略，從而造成立法空白。究其原因，一方面，由于立法權限劃分不清，僅通過列舉式限定設區的市立法權范圍，不夠嚴謹科學，加之我國中央與地方，省級與設區的市之間立法權限的“職責同構化”[2]，且立法法規定了效力位階原則，對于同一事項，上位法與下位法之間僅在適用的行政區劃范圍，以及法律適用程序上略有區別，這種權限交叉所導致的結果就是“幾乎所有的立法主體都規定所有的事情，但所有的事情在所有的立法層級都得不到有效的規定”[3]。立法缺位則同樣存在這層原因，中央、省級立法與設區的市立法、地方政府法規與設區的市立法之間缺乏明確分工，法規條例缺乏針對性，勢必導致立法扎堆、立法空白的現象。另一方面，立法工作的配套機制不健全，其一，缺乏有效的社會監督手段，一些設區的市為追求政績，在立項評估、審議表決等程序性事項上存在明顯缺漏。其二立法隊伍松散，許多西部城市由于經濟較為落后，使得法律人才短缺，立法水平低下。盡管賦予設區的市地方立法權，但缺少配套機制的輔助，仍難以發揮地方靈活立法的優勢。

二、雄安新區借鑒設區的市立法的必要性與可行性

構建雄安新區立法權配置，在借鑒浦東、深圳發展經驗的同時，以設區的市立法權限作為依托，一方面基于新區亟待填補當前立法空白，應當為后續建設提供長遠可行的制度保障，另一方面則考慮到國家對雄安的歷史定位與整體城市規劃，在應有的立法體制上加以創新。（一）必要性：獲得地方立法權的迫切需要。當前，雄安新區設立黨政辦公室、黨群工作部等7個部門作為內設機構，由中共河北雄安新區工作委員會負責新區建設管理工作。在2018年的《國務院關于河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）的批復》中強調，為全面推進新區建設縱深發展，應當積極出臺配套政策，強化主管部門職能責任。雄安新區投入建設后進展迅速，道路交通建設、環境治理以及企業落戶等各行業發展均需要科學完備的立法進行規范與保障，而現有制度規范與體制機制在一定程度上并不能滿足建設需要。根據深圳經濟特區立法經驗，1981年全國人大常委會授予廣東省人大及其常委會制定經濟特區單行經濟法規的權力，在經濟特區成立近十年后，于1990年在深圳建立設區的市級的人大及其常委會，隨后又授予深圳市人大及其常委會制定經濟特區法規的權力，同時在2000年通過的《立法法》第65條、第81條中再一次明確了經濟特區立法的優先適用效力。反觀雄安新區，如果仿照深圳初期，以全國人大常委會授權河北省人大及其常委會制定雄安新區法規，固然能夠暫時解決新區立法缺失問題，但省人大自身立法任務繁重難以全面兼顧，且對雄安新區具體建設進展與實際立法需求缺乏精準把握[4]，依賴河北省人大代為立法不是長久之計。自建立設區的市級人大及其常委會、獲得立法授權后，截至2017年6月底，深圳市人大及其常委會制定法規共220項，其中特區法規共180項[5]。根據《中共中央國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》的定位，雄安新區享有省級經濟社會管理權限，中央及地方省委也將根據新區建設工作情況適時下放市場準入、社會管理等審批許可權限，中國區域科學協會會長楊開忠據此分析，在社會管理權限上，雄安新區將高于作為副省級城市的深圳市。盡管在起步階段雄安新區不具備設區的條件，但根據全國人大對東莞市、三亞市以及嘉峪關市等不設區的地級市賦予地方立法權的前例，加之中央給予雄安新區作為“千年大計”的特殊地位，借鑒深圳經濟特區經驗，在雄安新區建立設區的市級人大及其常委會，賦予地方立法權，是保障新區完善基礎建設、實現城市治理的應然之舉。（二）可行性：汲取設區的市立法的不足。第一，依托設區的市立法權限，探索創新立法權配置范圍。我國地方立法權經歷了從建國之初《共同綱領》規定僅大行政區、省、市人民政府委員會有與其事權相關的立法權，到1979年頒布《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》恢復省、自治區、直轄市的人大立法權，再到2015年《立法法》修改賦予設區的市立法權，由凋敝到繁榮的三個階段。賦予設區的市立法權，其目的在于給予地方更大的治理空間和更完善的制度保障，進一步發揮地方積極性，提高工作效率。雄安新區作為首個由中共中央、國務院印發通知成立的國家級新區，一方面是疏解北京非首都功能、優化京津冀城市布局和空間結構的重要戰略舉措，另一方面也是探索經濟發展、城市建設的現代化創新試驗田，在2017年4月1日的《中共中央國務院關于設立河北雄安新區的通知》中提出要加強政策創新，落實法治保障，為雄安新區建設提供框架支撐。據上文所述，現階段雄安新區缺乏基本立法權來源，可借鑒深圳特區經驗配置設區的市立法權，但同時應當利用中央基于探索新區建設的自由政策，根據新區當前規劃與實際需要，構建更具創新性與開放性的立法權配置。根據中共中央、國務院關于對《河北雄安新區規劃綱要》的批復，依托設區的市關于城市建設管理、環境保護與歷史文化等方面的地方立法權，且雄安新區在創新發展、城市治理、公共服務等方面享有先行先試權[6]，因此，可著力在城市管理、環境保護與產業發展等領域爭取更多權限。在城市管理領域，一方面積極執行已出臺的政策，穩妥有序承接首都外遷的機關單位、高校以及公司企業等機構組織，另一方面則應制定傾斜性優惠政策，面向全國吸收引進高端人才，完善配套設施與公共服務，加快建成高水平社會主義現代化城市。在環境保護領域，制定區域性資源環境承載能力的生態紅線，在基礎配套健全的條件下大膽試驗垃圾分類、土壤修復等治理方案，貫徹生態文明建設、綠色發展理念。在產業發展領域，突破現有設區的市立法權限范圍，引進高新技術產業，妥善承接行業領跑企業總部的落戶，鼓勵發展節能環保產業，為雄安新區發展創新型經濟提供重要基礎。第二，克服重復立法與立法權缺位，優化立法權配置機制。如上文所述，由于中央與地方立法權劃分不清，加上“職責同構化”，設區的市立法權未能充分發揮填補法律漏洞、細化法律規則的作用。因此可以前車之鑒，一方面，合理擴大雄安新區立法權限，借鑒全國人大以及立法法對經濟特區授權的相關規定。深圳特區在遵循憲法、法律及行政法規基本原則的前提下，可以對已有相關立法的具體規定作出變通，并在本行政區域內具有優先適用效力，且立法采取備案而非審批制，這一立法舉措在深圳經濟特區發展實踐中得到良好印證。立法權的有限擴張能夠有效激發地方治理積極性，同時在一定程度上也減輕了中央的立法壓力。另一方面，通過明確雄安新區立法范圍，盡量減少與上位法重疊的可能性，集中力量進行精細化立法，填補法律滯后于社會發展帶來的缺漏。因此可通過對區域特色及發展情況的分析，根據問題導向與體系意識在重點領域爭取權限，發揮地方接近生活實踐、貼近群眾需求的靈活優勢，加強重點領域的立法建設。

三、雄安新區立法權配置構想

以設區的市立法中出現的問題為導向，雄安新區在立法權限范圍以及配套機制上可加以調整，按照實際需求配給權限，可大膽創新與上位法權限的劃分標準，完善立法配套機制，保證立法工作順利進行，同時應當始終把握好雄安新區“千年大計”的重要定位，為提高國家法治化水平樹立標桿，帶動其他省市一同進行改革創新。（一）探索立法權力擴張可能性。針對雄安新區當前立法空白，應當在借鑒深圳、浦東等開放經驗的基礎上抓住創新先試的關鍵點，借助輔助原則探究新區立法權有限擴張的可能性。“輔助原則”起源于羅馬寺院法，隨后經歷梳理與發展，成為歐洲以及歐盟規范社會組織、解決內部矛盾的重要原則，2003年我國《行政許可法》將其引入。輔助原則的內涵強調事務應當優先由能夠圓滿完成目標的最底層級的單位來處理，涵射在中央與地方、省級與設區的市之間立法權限劃分上，一方面中央權力應當著重于解決根本性、全局性、國家性事務方面，地方進行執行性立法，通過進一步細化具體內容、體現地方特色，使上位法在實施時更具操作性，而對于現行法足夠清晰完備的，地方則無須進一步制定法規條例，以此減少不必要的重復立法。另一方面，對于因“職責同構”導致的省市權利重疊部分，則由設區的市對涉及區域差異事務優先制定法律規范，在地方權限不足以支撐立法質量與效率問題時，再由省級立法機關進行填補完善[2]。例如京津冀霧霾治理僅靠一地對排污問題進行立法規制必然治標不治本，此類綜合性、區域性環境問題必須由多地聯合立法，因此應當屬于省級立法事項。而《唐山市港口條例》此類具有地方特定性的法規條例則可由設區的市自行調研制定。輔助原則落實到雄安新區立法權規劃上，由上文所述，首先應以設區的市立法權為基礎，排除集會游行示威、社會治安管理以及程序性規定等專屬憲法、法律調節的事項，在城鄉建設管理、環境保護等領域，針對雄安新區當前建設需要，對制定新區行業標準、完善工程安全監督機制、建設基礎設施與配套設施以及城區生態綠化等具有地方發展特色的法律規制，優先由新區行使立法權。其次，根據問題導向與體系意識在重點領域爭取權限，例如區域性環境治理與產業結構等不屬于設區的市立法權限范圍的事項。當前京津冀環境協同治理時，河北省層面以省級人大及其常委會為立法主體，雄安新區作為推進京津冀協同發展的重要力量，可爭取相應立法主體地位，甚至在發展中后期可主導協同立法，發揮創新發展示范區的領頭作用。在城鄉產業結構方面，可根據新區經濟發展需要，以全國人大授權同時備案審查等方式爭取權限，通過傾斜性政策法規鼓勵高端行業入駐，煥發市場活力。最后，對于雄安新區整體的立法規劃而言，應當積極響應《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，通過賦予地方更多立法權實現治理主體由單中心向多中心的轉變，在給予雄安新區“試錯權”的同時能夠開拓一種現代化城市治理的新思路。（二）優化立法工作機制。首先，創新立法審查機制。雄安新區可通過進一步完善備案審查制度加強立法工作建設，目前，全國31個省、自治區、直轄市人民政府都建立了規范性文件備案制度，根據《立法法》、《備案審查工作程序》以及《監督法》的規定，設區的市人大及其常委會制定的規范性文件由省人大常委會進行備案審查，雄安新區可通過創新完善評估與救濟機制，實現新區立法的合法性與合理性，一方面，建立事前、事中及事后立法評估機制，在雄安新區行使立法權的全過程中，對重難點問題通過邀請專家、學者以及法律工作者參與聽證論證，積極聽取各方意見，實時追蹤評估及時改進，從源頭減少與上位法抵觸可能性。另一方面，如果出現存在合法性問題或與上位法抵觸的情況，由全國人大常委會賦予新區立法復查的權利[7]，如果雄安新區以設區的市名義行使立法權，其地方性法規仍將交由河北省人大及其常委會審查，對于不予批準的論證理由有異議的，雄安新區可向全國人大申請復查。其次，加強立法隊伍建設。對設區的市在立法中存在的人才短缺問題，雄安新區可充分利用現有政策，例如除“三校一院”項目外，根據《河北雄安新區規劃綱要》披露將在雄安建設世界一流研究型大學，屆時必定會面向全國吸收各學科領域人才，因此在立法過程中可合理利用其中的法律專家、學者，開展學術研討會、座談會，完善立法聽證論證工作。同時，也可借鑒其他省市人才政策，通過對高學歷法學專業畢業生發放生活補貼、住房優惠等舉措，充實新區立法隊伍。另外，在提高參與立法人員專業技能的同時，應當組織深入學習貫徹系列重要講話精神，弘揚社會主義敬業風氣與創新意識，鼓勵立法人員積極投身薄弱、復雜、瑣碎領域，推動雄安新區法治建設與制度完善。最后，促進公眾廣泛參與。雄安新區立法應當充分利用互聯網與數字化技術普及的優勢，建立開放成熟的信息公示系統，方便公眾參與立法，提升公民法律意識與社會責任感，同時強化公眾對雄安新區立法的備案審查監督，及時公開審查意見與修改結果，保障立法工作的科學性與合理性。另外，根據國務院的《關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》，且雄安新區作為現代化經濟體系的新引擎，應當鼓勵有代表性的公司企業、行業協會發表意見，聽取各類訴求并積極反饋，加強立法協商，配合立法評估機制不斷提高立法質量，在促進公眾共識的同時降低法律實施成本。（三）適應京津冀協同大局。雄安新區作為帶動河北省內發展、推動京津冀區域協同的重大部署，應當利用新區技術創新與政策創新的優勢，加強京津冀區域治理重點領域科學聯動。根據《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》的要求，京津冀三地要加快實現環境保護、交通布局以及產業協作等方面的協同發展，在對雄安新區立法權進行規劃設計時，應當向以上三個方面傾斜，以適應京津冀區域協同治理的大局。2020年1月18日，天津繼河北、北京以后出臺的關于機動車和非道路移動機械排放污染防治條例審議通過，這項條例作為首部京津冀區域協同立法，為后續雄安新區參與協同立法提供了重要借鑒。在《批復》中強調雄安新區應當以互聯網、物聯網以及數字城市等技術為支撐，以建設完整的城市信息管理數據中心為基礎，打造智能城市治理體系，因此在規劃立法權配置的同時，應當依托技術優勢盡可能完善立法配套制度，為今后立法、執法等工作提供輔助機制。首先，雄安新區在完善前期數字化建設的基礎上，可以通過搭建京津冀信息共享平臺，以環境保護、交通布局以及產業協作等領域信息為主，促進三地對區域立法事項協同立項、協商起草、同步審議，對生態紅線、企業及機動車排污情況等必要事項制定統一標準，加強區域內部協調性與緊密性。其次，可以雄安新區為牽頭主體，通過設立區域協調工作辦公室，主管京津冀三地合作事項，便于后續開展跨區域、交叉執法，加強區域聯合治理。在環境保護方面，建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制[8]，并進一步開展生態水源保護林建設，共同改善區域生態環境。在交通布局方面，促進區域交通網絡一體化，及時共享工程進度信息，加快連通首都中心城區、天津、保定等城市，推進綜合交通運輸體系的建立完善。在產業協作方面，雄安新區應穩妥有序承接首都外遷企業，同時要進一步深化區域產業分工，帶動高新技術產業等在三地發展聚集，提升京津冀區域整體產業競爭力。最后，可依托公眾參與平臺建立協同治理監督機制，及時公布京津冀地區治理成果與實施進度，不僅能夠及時回應人民群眾關心、關注的重大問題，促進群眾的社會參與，同時在公眾監督下，能夠有效減少決策失誤、提高區域治理能力，實現京津冀地區長足發展。

四、結語

實現地方立法權合理配置不僅能夠鼓勵地方積極主動行使權力、提高治理水平，同時也能夠加快國家范圍內法治體系的建設與完善，雄安新區作為國家“千年大計”，對其立法權配置必然慎之更慎，根據設區的市行使立法權的狀況以及黨中央深化改革的態度來看，實現國家治理體系現代化，應當由中央進一步放權給地方，因此以雄安新區為試點，探索立法權有限擴張是必要且可行的。

作者:陸洲 龍汝 單位:河北大學