綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法機(jī)制論文

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一、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法機(jī)制特色及探討意義

1.平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法機(jī)制特色

想要探究平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法機(jī)制特征，首先就應(yīng)探究平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)自身擁有哪些特征。

（1）實(shí)驗(yàn)與試驗(yàn)的區(qū)別

其實(shí)細(xì)心的人不難發(fā)現(xiàn)，以往我國在設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)使用的是“試驗(yàn)”區(qū)，而唯獨(dú)這次平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)使用的字眼是“實(shí)驗(yàn)”區(qū)。媒體的報(bào)道一直將二者不加區(qū)分混為一談，筆者認(rèn)為這是錯(cuò)誤的做法，實(shí)驗(yàn)與試驗(yàn)二詞雖然在一般表述或某些語境下可以相互替換，但在此處卻是不能相互替換的。認(rèn)真研究在2011年12月國家發(fā)改委《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃》，“試驗(yàn)”一詞僅《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃》中出現(xiàn)了兩次，其余均為“實(shí)驗(yàn)”。這就令人意識到在《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃》中將“實(shí)驗(yàn)”與“試驗(yàn)”區(qū)別對待。接著看下出現(xiàn)次數(shù)較少的“試驗(yàn)”二字，其中一次便是《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃》對“先行先試，大膽創(chuàng)新”的解釋：“圍繞深化兩岸交流合作，在開發(fā)規(guī)劃、經(jīng)營管理、利益共享等方面先行試驗(yàn)，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、社會、行政等管理制度，探索兩岸合作新模式。”這是最為權(quán)威的對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展原則之一“先行先試”的解釋。不難看出，此句中出現(xiàn)的“試驗(yàn)”是對先行先試的解釋，而“先行先試”一詞根據(jù)據(jù)開篇的論述即為實(shí)驗(yàn)區(qū)核心價(jià)值理念之一。因此筆者在此大膽地做一總結(jié)：在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)相關(guān)的用詞中，具有兩岸特色的“試驗(yàn)”才是“先行先試”，才能成為“實(shí)驗(yàn)”區(qū)。

（2）法域之沖突

在以上的“實(shí)驗(yàn)”與“試驗(yàn)”區(qū)別的論述中，可以看出平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立特征之一乃是為了促進(jìn)海峽兩岸合作交流，是國家對臺政策實(shí)踐的首發(fā)站，其設(shè)立意義更加深遠(yuǎn)更為宏觀。而不僅僅像之前國家設(shè)立的其他試驗(yàn)區(qū)，成立僅為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)而申請?jiān)O(shè)立。身為準(zhǔn)法學(xué)人，在看待平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)這一問題中，應(yīng)當(dāng)意識平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)是具有“兩岸交流”為特色的對臺政策落實(shí)的重要之地，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法律構(gòu)建方面同樣也具有“兩岸交流”特色，從而促進(jìn)海峽兩岸合作交流、祖國統(tǒng)一。但同樣應(yīng)意識到，不僅在文化交流方面海峽兩岸存在著一定的差異，在法律方面海峽兩岸也存在著一定的差異。最顯著的便是兩岸法域之不同。猶如我國香港和澳門特區(qū)，“一國兩制”方針之下，兩個(gè)不同的法域在交流碰撞中必定會呈現(xiàn)一些不一樣的火花。這些火花有利也有弊。其正面效應(yīng)便是可以相互借鑒，在彼此的交流中得到不一樣的啟發(fā)，使得正面效應(yīng)最大化。而負(fù)面效應(yīng)則是兩個(gè)法域間多多少少都會有不盡相同的地方，需要調(diào)節(jié)交流，尋找適當(dāng)?shù)牡缆肥苟呲呌谝恢禄６教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建立正是符合了這樣的需要，成為我國對臺政策的先行實(shí)驗(yàn)田。我國是個(gè)法制社會，毫無疑問，一切的言行都應(yīng)在法律的基礎(chǔ)之上完成。因此平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)則成為了兩大法域相互交流、調(diào)節(jié)、發(fā)揮正面效應(yīng)最大化的首要選擇平臺。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法制建設(shè)同樣將成為了具有“兩岸交流”特色的先行先試區(qū)域。

2.重視研究平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法機(jī)制的意義

（1）平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)特殊角色的內(nèi)在需求

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)立有著特殊的背景，因此綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)有著自身特殊的角色定位：“兩岸人民合作建設(shè)、先行先試、科學(xué)發(fā)展的共同家園。”它的角色定位具有鮮明的兩岸交流特色。但正因這樣的特殊角色，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在海峽兩岸的交流合作之中擔(dān)負(fù)的責(zé)任和歷史使命更顯巨大。因此平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)勇于扛起責(zé)任這面大旗，但同時(shí)必須敢于嘗試和創(chuàng)新，基于現(xiàn)有的對臺政策，適度放寬涉臺立法，尋求海峽兩岸合作交流、兩大法域間產(chǎn)生共鳴、產(chǎn)生最大正能量的最佳途徑。

（2）促進(jìn)海峽兩岸穩(wěn)定交流

海峽兩岸的交流合作由于受到一些復(fù)雜因素的影響，比如某些人借民主之名惡意宣揚(yáng)“臺獨(dú)”主張，故海峽兩岸的關(guān)系發(fā)展具有一定的復(fù)雜性、不確定性和敏感性。雖然兩岸之間的交流合作形成雙方共贏的良好局面不可逆轉(zhuǎn)，但仍應(yīng)對“臺獨(dú)”分子保持高度警惕。為防止不懷好意的臺獨(dú)分子試圖歪曲法律從而達(dá)到其“法理臺獨(dú)”的陰謀，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的效應(yīng)，防止和破解某些陰謀，經(jīng)得起更多的考驗(yàn)，于此同時(shí)促進(jìn)海峽兩岸的交流合作更加穩(wěn)定地發(fā)展。

（3）為國家今后涉臺立法提供經(jīng)驗(yàn)

隨著形勢的發(fā)展，海峽兩岸的交流合作不僅僅停留于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來方面，像漁業(yè)的合作、臺胞來閩讀書上學(xué)、臺胞在閩繼承等許許多多的事務(wù)也正隨著兩岸密切的交流合作而出現(xiàn)。而中央對涉臺的立法等方面暫時(shí)缺乏相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)。作為海峽兩岸交流合作的重要橋梁的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，它的法制建設(shè)猶如一片實(shí)驗(yàn)田，隨著在實(shí)驗(yàn)田中辛勤耕作，先行先試，將會累積方方面面的經(jīng)驗(yàn)，反饋給中央，為今后中央涉臺立法提供實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)。

（4）為兩岸尤其是臺商權(quán)益提供法律保障

海峽兩岸合作交流是互利雙贏的。比如平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，使得平潭成為了新聞媒體的焦點(diǎn)，身為平潭的一份子，筆者對此有著切身的體會：家鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施的大力興建和擴(kuò)建給當(dāng)?shù)匕傩諑砹私煌ǖ谋憷挥辛酥醒胫С郑教段嗽S多臺商加盟，經(jīng)濟(jì)水漲船高；家鄉(xiāng)父老的思維理念也由之前的較為閉塞轉(zhuǎn)變?yōu)榻蛹{新生事物；機(jī)遇不斷地出現(xiàn)在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。但是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)仍然存在著一定的不足，例如雖已成為熱點(diǎn)話題，且投資建設(shè)等方面人人都搶，但對于制度性的建設(shè)卻缺乏相應(yīng)的細(xì)化和深化，實(shí)踐探索性的問題鮮有人問津。想要解決這些問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加快平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法進(jìn)程，為其提供相應(yīng)的法律制度保障，明晰責(zé)任主體等，使得平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展建設(shè)更上一層樓。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法制建設(shè)不僅僅對本地區(qū)建設(shè)有著促進(jìn)作用，對臺灣同胞也有重要的作用。隨著兩岸的交流愈發(fā)頻繁，臺灣同胞來大陸的人次將與日俱增，尤其臺商同胞在大陸地區(qū)易于產(chǎn)生法律關(guān)系，而平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為兩岸交流的橋梁，其法律制度的誕生對于臺商的合法權(quán)益的保護(hù)更加重要。

二、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)立法機(jī)制存在的一些問題

1.法域沖突問題

不久的將來，海峽兩岸將在以平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建立更加密切頻繁的交流合作關(guān)系。這固然能帶來數(shù)不勝數(shù)的正面效應(yīng)，但應(yīng)當(dāng)警惕一些漏洞可能被不法分子所利用。而這些漏洞可能就存在于兩岸交流的法律之中。俗話說，蒼蠅不叮無縫的蛋。那么，就應(yīng)當(dāng)更努力地將海峽兩岸的法律交流和中央乃至作為兩岸交流的首要選擇的平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法進(jìn)行未雨綢繆，讓不法分子無從下手。認(rèn)真分析海峽兩岸的法律交流，就會發(fā)現(xiàn)存在許多深層的問題。最為突出的便是上文提及過的法域的沖突問題。其產(chǎn)生的原因主要是兩大法域的不同，因人員的來往、經(jīng)濟(jì)合作、社會文化交流日益密切而產(chǎn)生的相關(guān)法律問題。其主要的表現(xiàn)形式是因法律內(nèi)容差異引起的管轄沖突和法律適用的沖突。其實(shí)解決區(qū)際法域沖突在我國也有前例可循，即香港和澳門回歸的同時(shí)也伴隨有法域沖突問題。但不同的是涉臺法域沖突帶有高度的政治敏感性。有些學(xué)者也提出，像美國這樣的聯(lián)邦制國家，其各個(gè)州都有不同的立法，相應(yīng)的也會因法律內(nèi)容的差異而產(chǎn)生沖突問題，美國的解決方式是出臺像《統(tǒng)一商法典》等這樣的統(tǒng)一法典，以解決爭端，因此我國也可借鑒其一些可取之處。但筆者認(rèn)為，我國不是聯(lián)邦制國家，而是單一制的國家。在聯(lián)邦制國家中，雖然各州間可能存在因法律內(nèi)容不同而產(chǎn)生沖突，但總的來說聯(lián)邦制國家的州之間的法律精神、立法宗旨、立法原則等都不存在本質(zhì)上的差異。而將目光聚焦于兩岸的法律，其立法歷史是不同的，雙方秉承的立法精神和宗旨也存在著一定的差異，因此不能像聯(lián)邦制國家一般可以頒布統(tǒng)一法典輕松解決。因此大陸更應(yīng)審慎處理作為先行先試的橋頭堡平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法問題，維護(hù)兩岸和平互利的交流合作。

2.立法主體合法問題

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法主體問題其實(shí)缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。毫無疑問的是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法一定會涉及諸多海峽兩岸的事務(wù)問題，而平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)不一定享有立法權(quán)。《立法法》第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項(xiàng)。”而從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃來看，其中許多事務(wù)涉及到《立法法》中只能制定法律的范疇。首先，是五個(gè)“共同”提倡的是治權(quán)是海峽兩岸共有，但堅(jiān)持主權(quán)統(tǒng)一。那么該方面涉及到了國家主權(quán)事宜，必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)吸引臺商重要的政策措施之一是有關(guān)海關(guān)、稅收等制度的優(yōu)惠。在經(jīng)濟(jì)方面無疑這些將成為海峽兩岸合作的重要一環(huán)節(jié)。因此平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的相關(guān)法律制度應(yīng)當(dāng)與之匹配。但從《立法法》第8條可以看出，涉及海關(guān)、稅收等制度必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定。其次，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為海峽兩岸交流的橋頭堡，將來伴隨著兩岸人員的往來，必定會產(chǎn)生相應(yīng)的法律關(guān)系，即上文論述的法域問題的沖突，具體表現(xiàn)便是管轄沖突和法律適用的沖突問題。關(guān)于此點(diǎn)也非地方法律法規(guī)所可以解決的。最后，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為先行先試之試點(diǎn)，許多方面應(yīng)當(dāng)沖破舊制度的束縛，大膽創(chuàng)新，積極尋求符合海峽兩岸合作發(fā)展的道路。在如此眾多的史無前例的多領(lǐng)域進(jìn)行合作交流，法律制度的建立自然應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)。但法律卻有著其相應(yīng)的穩(wěn)定性和權(quán)威性，不可隨意創(chuàng)新突破。因此平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法律制定想要突破應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)授權(quán)。

3.尚缺包容試錯(cuò)的心態(tài)

由于現(xiàn)今的時(shí)代變遷，信息透明度非常高，我國許多政策的實(shí)施都有幾十億雙的國內(nèi)外眼睛在共同關(guān)注。當(dāng)然這是件好事，說明我國的綜合國力的世界影響力越來越強(qiáng)，國內(nèi)民眾越來越關(guān)注時(shí)事等正面效應(yīng)。但凡事總有兩面，每個(gè)人都有每個(gè)人的想法，受到太多的關(guān)注，就容易被誤讀誤解。更何況，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為先行先試的試點(diǎn)，沒有先例經(jīng)驗(yàn)可循，完全依靠自身摸索創(chuàng)新走出一條適合海峽兩岸發(fā)展的道路。這是條非常需要勇氣和智慧而又充滿荊棘的道路。誰也無法保證平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的法律將百分之百地能解決海峽兩岸交流中能產(chǎn)生的所有問題，所有的改革和努力創(chuàng)新都有一定的試錯(cuò)可能，因此應(yīng)當(dāng)包容這樣的試錯(cuò)，看到他們背后的汗水，鼓勵(lì)他們努力地創(chuàng)新。但遺憾的是，每個(gè)人的想法總是不同，筆者認(rèn)為當(dāng)前社會暫時(shí)尚缺乏這樣包容試錯(cuò)心態(tài)，它在一定程度上阻礙了地方立法的大膽創(chuàng)新和改革。

三、解決平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)法律機(jī)制的若干建議

1.平等協(xié)商簽訂協(xié)議

目前我國實(shí)行“一國兩制”，在香港、澳門回歸之時(shí)法域間的沖突其實(shí)已有可循的經(jīng)驗(yàn)。如香港、澳門提出的區(qū)際司法聯(lián)系包括法律沖突的解決途徑便是通過簽訂區(qū)際協(xié)議。但應(yīng)當(dāng)引起注意的是臺灣的區(qū)際協(xié)議具有高度政治敏感性，需要處理巧妙得當(dāng)。筆者以淺薄的學(xué)識大膽提出假設(shè)，認(rèn)為可適當(dāng)繞開政治話題，因?yàn)楫吘故欠煞矫娴膮f(xié)議，雙方可平等協(xié)商效仿香港和澳門特區(qū)與大陸簽訂區(qū)際協(xié)議，從而方便海峽兩岸交流與合作。

2.酌情借鑒不同法域間的可取之處

顯然，各個(gè)法域間無法直接否定其中任何一個(gè)法域。臺灣的法域也有值得借鑒的地方。這便是在法域沖突之時(shí)產(chǎn)生的正面效應(yīng)之一。應(yīng)當(dāng)抓住這個(gè)機(jī)遇，審視自身的相關(guān)法域，大膽分析借鑒，積極攝取對方的精華部分。在此基礎(chǔ)上探討出更加適合大陸的一些法律條文。

3.積極爭取全國人大及常委會授權(quán)立法

為解決立法主體問題，筆者認(rèn)為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)積極爭取全國人大及常委會的授權(quán)立法。在《立法法》中規(guī)定可由地方立法的事項(xiàng)，地方可自主立法，但如上文論述中提及的應(yīng)由全國人大及其常委會的立法時(shí)，地方則不可擅自立法。期間存在著一個(gè)問題，相對來說，地方更加地了解自身的發(fā)展，在獲得授權(quán)立法之后，地方立法者才能為本地的發(fā)展保駕護(hù)航。

4.給予包容，大膽創(chuàng)新

中央應(yīng)當(dāng)在政策上給予大力的支持，包容創(chuàng)新改革可能出現(xiàn)的一些偏差，并能從中吸取經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方大膽創(chuàng)新。例如當(dāng)兩岸交流越來越頻繁，許多法律問題將會浮現(xiàn)：臺灣居民在大陸的醫(yī)保銜接問題、臺灣孩童就學(xué)問題等。而臺灣的醫(yī)保制度與大陸存在一定的差異，那么此時(shí)就需要法律的創(chuàng)新。也許有些學(xué)者會認(rèn)為筆者的論述多此一舉，屆時(shí)將會有新一輪的政策出臺。但要意識到，政策與法律存在著區(qū)別，不可相互替換。毫無疑問，政策是法律的補(bǔ)充。政策是靈活多變的，相比之下，法律是權(quán)威的，是具有穩(wěn)定性的，因此上升成為了法律才能更好地保障各方當(dāng)事人的權(quán)益。因此不僅在對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的政策上應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，包容試錯(cuò)，在其立法上更應(yīng)如此。

5.吸收臺灣專業(yè)人士參與立法研討

在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的立法上，一定有不少直接涉及臺灣同胞的權(quán)益的內(nèi)容。為更好地聆聽當(dāng)事人的聲音，也為避免剃頭擔(dān)子一頭熱，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)吸收臺灣的專業(yè)人士參與立法的研討過程。了解臺灣的風(fēng)土人情、歷史文化，了解臺灣同胞的想法，吸收臺灣專業(yè)人士的意見建議，使最終制定出的法律能良好地服務(wù)于海峽兩岸的交流。

作者：何潤南單位：福州大學(xué)法學(xué)院