美國金融科技立法監管對我國的啟示

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摘要：金融科技有助于降低交易成本、提高市場效率，但同時也因其“空白型金融創新”的特質給傳統金融監管方式帶來嚴峻挑戰。美國在金融科技的立法方面，強調“建章立制，立法先行”，創制法律規范具有前瞻性；在監管方面，秉持“負責任的創新”的監管理念，創新監管范式，力求實現金融創新與合法合規之間的動態平衡。我國可合理借鑒美國的立法和監管經驗，加強金融科技的頂層設計和立法建設，創制新的專門性立法，構建有利于金融科技發展的監管協調機制，研究以行為監管為導向的監管范式，構建包容性監管制度，探索完善中國式“監管沙箱”機制，最終建構“技術驅動型”的金融監管體系。

關鍵詞：金融科技；立法；頂層設計；監管沙箱；技術驅動型監管

一、引言

2018年2月，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）在其的研究報告中將金融科技（Fintech）定義為“新技術支持的金融創新，它能夠創造新的商業模式、應用、流程或產品，從而對金融市場、金融機構或金融服務的提供方式造成重大影響”[1]。安永會計師事務所（Ernst&Young）在2019年7月的《全球金融科技采納率指數》（EYFintechAdoptionIndex,2019）中，首次將“由傳統金融機構（如銀行、保險公司、經紀公司和財富管理公司）提供的創新型技術支持服務”，納入金融科技定義，并指出“創新型金融科技企業已經歷了初步涉足金融行業的初期階段，蛻變為成熟競爭者，在全球范圍內得到高度重視，影響力不斷提升，金融科技賦能步伐進一步加快”。創新型金融科技企業、傳統金融機構以及其他科技與服務企業的多方互動正在形成金融科技生態圈，這一新的多邊合作生態圈將取代原有的兩兩合作的單一模式，金融科技企業能夠結合創新商業模式和技術，賦能傳統的金融服務[2]。目前，金融科技已經被全球主流金融市場所認可，金融科技的發展已成為全球性的潮流。但我們也必須理性地認識到，金融科技在通過技術創新降低交易成本、提高金融市場效率的同時，其“脫媒化”“去中心化”等屬性使得金融系統需要面對的風險更加復雜，其“空白型金融創新”的特質，亦給金融監管當局帶來了巨大挑戰。如何實現科學立法、有效監管，如何在包容創新與合法合規之間實現動態平衡，成為擺在各國立法、金融監管機構面前的一個重要且緊迫的問題。對于中國而言，目前面臨的監管挑戰尤為突出，影子銀行等非正式金融機構風險頻繁發生，特別是互聯網金融行業加速出清，給金融監管與社會穩定造成了嚴峻挑戰。

二、美國金融科技監管最新立法動態：監管延伸與監管創新

（一）兩部金融科技監管法案引介。美國作為全球最大的金融市場和科技強國，金融科技行業發展迅速，金融業態和應用創新迭出。而在金融科技的立法與監管方面，美國政府秉持“負責任的創新”的監管理念，對金融科技領域的新生事物高度敏銳，并適時納入立法規范和監管范圍。2019年1月和3月，美國議會代表分別提交了兩項金融科技法案，意在建構針對金融科技的法律框架，在創設新的監管議事機構、厘清監管協調機制的基礎上，強化對金融科技的監管。2019年1月3日，《金融科技保護法案》（H.R.56,FintechProtectionAct）正式提交美國國會。該法案由眾議院金融服務委員會代表TedBudd與StephenF.Lynch，MarkMeadows，DarrenSoto和WarrenDa-vidson等四名眾議院議員作為共同提案人提交國會。法案旨在設立“打擊恐怖主義和非法融資獨立金融科技工作組”，對從事恐怖活動的組織和人員，以及使用虛擬貨幣從事非法融資活動的組織和人員進行獨立調查，并為實施有效監管提供必要的建議；設立“創新和金融情報領域的金融科技領導力計劃”，用以支持開發能夠偵查恐怖活動和使用虛擬貨幣從事非法融資活動的工具和程序，并進行創新授權和資助。目前該法案已通過眾議院審議，正在由參議院內設銀行、住房和城市事務委員會審議[3]。2019年3月4日，《金融科技法案2019》（H.R.1491,FINTECHActof2019）正式提交美國國會，目前該法案正在眾議院審議中。該法案全稱為《促進創新和新技術，使企業家創造和雇用2019年法案》，由眾議院代表DavidScott提出，旨在成立金融科技委員會，創建金融創新辦公室和金融科技董事顧問委員會，加強對金融科技初創公司的監管，促進美國國內就業市場穩定等。目前該法案已經通過公示階段，正在由眾議院內設金融服務委員會以及除農業、能源和商業委員會外的其他委員會審議[4]。（二）兩部金融科技監管法案的立法背景。1.《金融科技保護法案》的立法背景根據2018年5月美國國會議員KathleenRice起草的“虛擬貨幣恐怖主義用途國土安全評估法案”（HomelandSecurityAssessmentofTerroristsUseofVirtualCurrenciesAct），以及美國聯邦調查局（FBI）的獨立調查，美國立法當局開始注意監控由虛擬貨幣支持的恐怖主義活動。國會意識到聯邦政府有必要優先調查恐怖活動和非法使用虛擬貨幣等技術的活動，進而由美國立法機構確定將以虛擬貨幣為經濟來源的恐怖主義活動和利用虛擬貨幣從事非法用途的行為作為主要監管對象。在此背景下，《金融科技保護法案》正式提交美國國會審議。2.《金融科技法案2019》的立法背景針對金融科技行業，美國在聯邦層面并無明確的、法定的監管主體和常設議事機構，且缺乏必要的協調機制，導致出現“多頭監管”和“監管真空”等問題，不利于保護新型的科技公司和金融科技創新，更不利于激發企業家創新，以及解決現實存在的民眾就業等問題。在此背景下，2019年3月4日，《金融科技法案2019》正式提交美國國會審議。（三）兩部金融科技監管法案的主要內容。1.《金融科技保護法案》的主要內容。該法案的監管對象是“利用虛擬貨幣從事恐怖主義和非法融資活動的人及其行為”，在規制內容上更側重“舉報和懲戒”，在監管方式上以行為監管為主，同時鼓勵知情人舉報涉嫌支持恐怖活動和非法融資的行為，并給予專項獎勵。其主要內容如下。（1）設立“打擊恐怖主義和非法融資金融科技獨立工作組”。第一，授權財政部部長（工作組負責人）、司法部部長、國家情報局局長、金融犯罪執法網絡主任、特勤處處長、聯邦調查局局長等參與金融科技工作組的日常工作。第二，明確獨立工作組的職責：a.對從事恐怖活動的組織和人員，以及使用虛擬貨幣從事非法融資活動的組織和人員進行獨立調查；b.制定法律規范并提供必要的監管建議，以改善對恐怖活動和非法融資活動的監管；c.年度報告，在法案頒布之日后的一年內，以及此后每年，獨立工作組都應向國會提供年度報告，載明工作組在上一年度的調查結果和決定，以及工作組從事的立法活動、提出的監管建議。（2）財政部對向政府提供關于恐怖分子使用虛擬貨幣且其行為可能被定罪的重要情報的舉報人給予獎勵。第一，設立舉報人專項獎勵基金。法案建議美國財政部部長經與司法部部長商議后，由財政部發起設立一項基金，該基金專項用于向政府提供關于恐怖分子使用虛擬貨幣且其行為可能被定罪的重要情報的舉報人。為提供符合上述要求情報的舉報人提供最高不超過45萬美元的獎勵。第二，對使用虛擬貨幣的恐怖分子的罰款和沒收所得，財政部部長在事先獲得撥款的前提下：a.使用該款項根據本規定支付與該定罪有關的報酬；b.將剩余款項納入擬設立的“創新和金融情報領域的金融科技領導力計劃”。（3）設立“創新和金融情報領域的金融科技領導力計劃”，明確金融科技在創新和金融情報項目中的領導地位，以支持開發能夠偵查恐怖分子和非法使用虛擬貨幣的工具和程序，并進行創新授權和資助。第一，財政部部長應為開發用于偵查恐怖分子和非法使用虛擬貨幣的工具和程序提供必要的經費支持。該計劃亦接收來自美國境內的學術機構、公司、非營利組織及其他實體的捐款。第二，該計劃優先考慮對如下技術或活動提供資助：a.非專有技術或基于社區共享的技術；b.在開源基礎上開發和的計算機代碼；c.主動為滿足“了解您的客戶”（KnowYourCustomers,KYC）下的法律法規要求，及對必須遵守美國政府法規的任何實體的反洗錢要求而實施的技術創新；d.協助執法機構對非法活動進行調查的行為；e.在去中心化平臺上進行的工具創新，以及實施配套的激勵措施。（4）對開發和應用的新技術提出明確要求。第一，符合全球通用標準。新技術的開發都應基于全球通行的標準，例如，要符合互聯網工程任務工作組（InternetEngineeringTaskForce,IETF）和萬維網聯盟（WorldWideWebConsortium,W3C）制定的各項標準。第二，符合現有法律法規的規范要求。軟件等新工具、新程序的開發及應用，應當符合銀行保密法在內的各項法律法規的要求，同時需要特別注意用戶隱私保護、反洗錢方面的工作。第三，公開訪問要求。要求工具和程序可供社會公眾免費使用。開發者可通過公開使用應用程序編程接口或軟件開發套件來滿足此要求。（5）就防止外國恐怖組織逃避監管，非法使用虛擬貨幣及相關事件向相應的國會委員會①提交報告。自法案頒布之日起180天內，經財政部部長、總檢察長、國務卿、國土安全部部長、國家情報局局長以及相應的聯邦銀行機構②、聯邦職能監管機構③協商后，聯合向國會相關委員會提交一份報告，該報告應當確定并描述外國恐怖組織為逃避制裁、資助恐怖主義、洗錢而使用虛擬貨幣和其他新技術且威脅美國國家安全的情況，并在此基礎上制定針對此類違法行為的應對措施。2.《金融科技法案2019》的主要內容。該法案的監管對象是“初創型金融科技公司”，該法案側重于“鼓勵和保護創新”，在監管方式上以功能監管為主。通過設立類似于“監管沙箱④”（RegulatorySandbox）的機制，并明確監管主體、議事規則、協調機制等方式，解決“多頭監管”和“監管真空”問題，從而達到保護初創型金融科技公司、支持合理金融創新和穩定就業的目的。其主要內容如下。（1）在美國財政部內設“金融科技委員會”（Fin-TechCouncil）。該委員會負責指定一家或多家金融監管機構作為合格金融科技初創公司的監管者，作為法定的執法監督機構。除委員會指定的監管機構外，任何其他聯邦金融監管機構都不得對合格金融科技初創公司采取任何執法行動。（2）明確對合格金融科技初創公司的要求。法案明確規定，符合如下條件（或可提供相關證明）的金融科技初創公司可以單獨，或者聯合向金融科技委員會提交申請書。第一，正在提供或打算提供此類服務：是一項新技術或對現有技術的創新應用；是一項金融創新業務；符合公眾利益；具有優化或改善金融產品服務的可能性；不會導致聯邦金融系統出現系統性風險；不會對保障消費者合法權益構成威脅；不存在不公平、欺詐或者濫用市場地位的行為。第二，其產品或者服務具有如下特征：a.為用戶提供了應用程序或者其他產品，但用戶總數不超過10,000個；b.員工人數不超過15名；c.已收到不超過5輪的風險投資；d.尚未與保險存款機構合作。（3）明確金融科技委員會對提交申請的金融科技初創公司進行資質審核、年度評估、撤銷許可及接受再申請的條件及相關流程。（4）設立金融創新辦公室（OfficeofFinancialIn-novation）。法案要求每個聯邦金融監管機構應設立金融創新辦公室，設辦公室主任一職，任期五年，辦公室主任須定期向聯邦金融監管機構負責人進行匯報。該辦公室的主要職責是：a.起草相關任務說明，其中應當明確包括“負責任的創新”；b.協調并公開指定的金融監管機構的相關監管行動；c.建立并維護一個易于訪問的網站，以便勞工局、監管者與金融科技初創公司進行溝通交流；d.解答問題，并落實行動；e.對符合相應條件的金融科技初創公司進行宣傳；f.為辦公室主任提供支持；g.參與制定有利于減輕金融科技初創公司監管負擔的規則，更好地保護符合相關要求的金融創新。（5）設立金融科技董事咨詢委員會（AdvisoryCouncilofFinTechDirectors）。委員會成員由每個金融創新辦公室主任，以及由財政部部長任命的具有金融監管專業知識的獨立成員構成。該委員會的主要職責是向聯邦金融監管機構提供有價值的政策法規及監管建議。（6）明確了金融科技的監管協調機制，確立了協調一致的基本原則。法案要求每家指定的金融監管機構在采取任何執法行動時，都應與其他各家指定的金融監管機構進行充分的溝通協調，避免出現監管真空和監管重疊，以及制定相互沖突或重復的法律規范，消除可能對合格金融科技初創公司發展造成不利影響的外部監管因素。

三、美國金融科技立法的特點及監管邏輯

（一）強調“建章立制、立法先行”。法律作為一種強制性秩序，具有嚴肅性、權威性、規范性和約束性，對于維護經濟金融穩定、呵護金融創新具有重要的基礎性作用。立法是法律制度建設的第一個環節，制定系統完備的，具有前瞻性和適應性的法律規范有利于促進社會穩定和產業經濟穩健發展。美國在金融科技監管方面，重視法律的基礎性作用，劃出明確的法律紅線，積極釋放監管意圖和理念，并將監管的理念和監管范式融合到法律規范的條文當中，力求將金融科技提高資本配置效率、改進金融服務的作用發揮出來[5]。同時，在金融領域立法方面，具有一定的前瞻性，盡可能減少法律固有的“滯后性”對金融市場，特別是金融科技領域造成的負面影響。上述監管理念和立法特點在這兩部金融科技法案中都有所體現。（二）創新監管范式，呵護創新，倡導包容式監管。由于金融科技的邊界與傳統金融不斷發生沖撞，由此產生了如何平衡創新與合法合規的監管難題。面對此問題，美國立法機構和金融監管部門傾向于使用“監管沙箱”機制，即允許初創型金融科技公司在享受一定豁免權的、受限但安全的環境中從事科技創新試驗，并在符合特定條件下，可以被監管部門許可公開從事特定業務的一種創新監管機制。《金融科技法案2019》監管對象是“初創型金融科技公司”，它通過設立類似于“監管沙箱”的機制，實現保護初創型金融科技公司，支持合理金融創新和穩定就業的目的。在全球金融科技的浪潮中，如何轉換監管范式，實現包容式監管是各國（地區）政府審慎思考的重要命題。（三）重視金融科技監管的頂層設計，致力于消除監管套利，形成全國統一的監管體系。美國傳統的金融監管方式，容易導致聯邦層面和州層面的金融監管出現較大的差異性，甚至誘發一定的沖突，這種狀態不僅不利于金融科技初創公司的生存與發展，而且可能產生一定的監管套利。另外可能產生聯邦和州監管機構之間產生“監管競次”現象，即監管機構為了“取悅”本部門（轄區）的金融機構、吸引潛在監管對象或擴展監管實力范圍，競相降低監管標準，以致降低了整體監管水平，損害了消費者和社會公共利益。為了減少監管套利、監管競次和監管真空等問題在金融科技領域發生，美國立法機構特別注重立法的統一性與協調性。例如，《金融科技法案2019》提出在美國財政部內設“金融科技委員會”，明確每個聯邦金融監管機構應設立金融創新辦公室，以及設立金融科技董事顧問委員會等內容，都在力求完善金融科技監管的頂層設計，形成全國統一的監管體系。（四）對金融科技領域的新生事物高度敏銳，適時納入立法規范和監管范圍。虛擬貨幣作為一種新生事物，被越來越多地應用到經濟生活的各個方面，但同時它也被不法分子和非法組織用于洗錢、非法融資、支持恐怖主義等嚴重的違法犯罪活動中，作為一種新型的逃避監管的工具，對全球金融穩定與安全造成了巨大的危害。針對這類問題，2018年和2019年，美國國會議員先后提交《虛擬貨幣恐怖主義用途國土安全評估法案》和《金融科技保護法案》，強調聯邦政府應該優先調查恐怖分子非法使用包括虛擬貨幣在內的新型金融技術，進而由立法機構確定以虛擬貨幣為經濟來源的恐怖主義，并對使用虛擬貨幣進行非法交易等不法行為進行規制和嚴厲打擊。

四、金融科技給我國傳統金融監管帶來的新挑戰

目前，金融科技的應用與發展呈現出多業態、交叉性和爆發式的特點。多業態不但指傳統的銀證保的互聯網化，也指利用互聯網技術、大數據和云計算等新型信息技術從事資金融通、資金匯兌和借貸等傳統金融業務和金融數據加工分析、投研、投顧等新型金融增值業務；既包括了金融產品的互聯網創新，也包括了營銷渠道創新和服務模式創新。交叉性既指互聯網平臺直接開展金融業務，也包括金融產品和服務融入了社交以及線上和線下交互融合等元素。爆發式是指金融科技能夠巧妙地利用互聯網技術和線上平臺進行獲客，面對龐大的市場容量，其用戶數量和業務往往呈現爆發式的增長[6]。金融科技作為獨立發展的金融信息技術力量，逐漸形成了脫離于傳統金融機構和金融體系、突破了既往金融業務的模式，而且具有跨界混業經營和跨區展業的特質，這就使得原有金融業務的邊界模糊化，極大增加了我國金融監管的難度，給我國傳統的金融監管模式帶來了全新的挑戰。（一）金融科技的混業經營和跨區展業，對傳統金融監管構成挑戰。金融科技往往是跨界融合或者混業經營的產物，會使得原有金融業務的邊界模糊化，加大了金融監管的難度。我國現有的金融業監管框架主要是依照銀行、證券和基金、保險來劃分的，但當前金融行業已呈現加速混業經營的趨勢。伴隨著金融科技的發展，更加速了金融混業融合，金融科技依托互聯網技術進行展業，突破了時空和地域的限制，也對現有金融監管帶來了很大的挑戰。以互聯網小貸公司為例，根據《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定，小額貸款公司的審批與監管權限在各地金融辦（或相關機構），而小貸公司的實際展業范圍卻可擴展到全國各地區，因此容易出現監管重疊和監管真空問題。在缺乏必要規范和實時監控的情況下，小額貸款公司很有可能出現“野蠻生長”，容易導致新的金融風險的發生，進而影響金融秩序和社會穩定。（二）傳統金融監管在應用新技術實施監管方面還存在不足。隨著大數據、云計算、人工智能和區塊鏈等技術與金融創新融合發展，新型的金融科技商業模式大量涌現，傳統金融監管方式和手段，在對創新型金融業務品種、業務模式及底層資產進行監管時面臨一定的不足，較難做到數據穿透、全量統計和實時跟蹤。以間接誘發2015年“股災”的，為場外配資的HOMS系統為例，配資機構運用HOMS的子賬戶管理系統，能夠把一個信托賬戶拆分成多個獨立的賬戶單元，各個賬戶的投資指令均由配資機構統一匯總發送至證券公司，在該系統下，證券監管機構只能追蹤到配資機構，而無法穿透至底層實際參與交易的投資者。因此，監管部門掌握并利用新技術實施監管，加大監管科技的投入力度，進而提高監管的科學性、有效性就非常必要和緊迫。在監管實踐中，監管部門也正在努力順應監管新趨勢，搭建新的監管職能部門，并積極采用新的技術強化監管。以證券業監管部門為例，2019年12月，中國證監會正式成立科技監管局，其主要職能是在加強電子化、網絡化監管的基礎上，通過大數據、云計算、人工智能等科技手段，對證券市場進行全面、精準和前瞻的監管。科技監管局的成立，是證監會于2018年8月《監管科技總體建設方案》，完成監管科技建設工作的頂層設計以來又一重要的監管舉措。

五、美國金融科技監管立法對我國金融科技審慎監管的啟示

結合我國本土金融科技行業發展和監管現狀，并觀照美國金融科技的現時狀態，我們會發現，兩個國家在金融科技領域面臨的問題與挑戰具有一定的相似性：首先，金融科技都較早起步，并且發展迅猛，應用場景呈現多元化，且應用潛力巨大；其次，目前為止，都沒有頒行針對金融科技的專門性法律規范，已有的金融監管法律規范，亦沒有專門針對金融科技作出修訂和增補；再次，金融監管部門都有較強的探索新的包容審慎監管的意愿，力求在鼓勵適度金融創新實踐與不發生金融風險之間做到動態平衡。美國金融監管部門在較早之前試行的“監管沙箱”機制，以及我國金融監管部門一直強調的建立健全金融科技監管基本規則體系，著力打造包容審慎的金融科技創新監管工具等，都說明了監管者的態度，釋放了針對金融科技轉變傳統監管范式的積極信號。最后，目前都尚未形成針對金融科技的全國統一的監管協調機制及配套的監管框架。在美國，聯邦層面、州層面及地方政府層面針對金融科技的監管規則不盡一致，垂直化、常態化的監管協調議事機構尚未建立；在我國，針對金融科技的監管，中央層面的金融監管機構（主要是“一行兩會”）與地方金融監管機構（主要是指地方金融監管局）也尚未形成統一的監管協調機制，垂直層面的監管框架也沒有確立。有鑒于此，美國此次金融科技立法及擬頒行的監管規范、擬確立的常態化監管議事機構等舉措對我國具有一定的適應性和借鑒價值，未來針對我國金融科技的立法、監管等問題，可合理觀照和鏡鑒美國的相關經驗與規范體系。（一）加強金融科技立法建設，構建包容性的金融科技監管框架。強調立法先行、有法可依，是實現金融科技有效、科學監管的根本出發點和制度基礎。因此，對于我國而言，積極構建并持續完善金融科技法律框架就變得非常急迫和必要。針對金融科技領域的立法，主要分為兩種方式：一種是在現有法律框架內進行增補和修訂，將金融科技納入現有的民商事法律和金融法律等基本法律體系中；另一種是“另起爐灶”，以部門規章的形式，創制新的專門性的法律規范。兩種方式各有利弊。第一種方式，在現行基本法律框架內對相應的民商事法律法規及貨幣、證券等金融領域法律法規進行修訂完善，法律位階更高，對推進金融科技與法律規范的融合方面具有積極作用；同時，也有助于在一定程度上克服法律“滯后性”的固有特征，在一定程度上實現“與時俱進”。但是，此種立法方式也存在明顯缺陷，即按照《中華人民共和國立法法》及相關法律規范規定的立法程序，立法修改從提議到審議再到審議通過，周期會相當漫長，難以滿足金融科技行業即時性的立法需求，對金融科技領域發展需要明確和協調的問題，迫切需要解決的困局，也難以在短時間內解決，或者給定規范性建議或指引。此外，在規范條款的內容方面，原則性內容更強，無法做到足夠的細化，針對性和可行性方面存在顯性不足。第二種方式，以部門規章的形式，創制新的專門性的法律規范，在時效性、規范性、指引性和可行性方面更具優勢，更能適應日新月異的金融科技行業的現實需求。但這種方式，因為法律位階較低，因此，在實際執法過程中，涉及跨部門間的溝通、協調問題，可能會遇到一些難題。另外，當其作為下位法與上位法出現沖突的時候，仍須遵照上位法執行，因此在不修改上位法的情況下，其實際規范和執行效果存在打折扣的可能性。從金融科技發展的現實需求來看，創設單行法律規范可能更適宜，更有利于促進金融科技的穩健發展。從立法的實操層面，可考慮由中國人民銀行牽頭，會同中國銀保監會、中國證監會、國家外匯管理局及其他有關部門，以部門規章的形式制定。在立法內容上，應當明確監管主體、明確監管職責和邊界；創新監管理念，厘定對金融科技公司的監管原則、規則，增強監管的專業性、統一性和穿透性；對監管的規則體系、監測分析框架以及業務評估等方面的工作進行細化和明確；重視與現有法律規范的銜接性和一致性，保證不與國家法律和行政法規等上位法相抵觸；重視金融數據標準法制化建設，制定金融科技領域數據標準體系，通過各類技術標準、規范指引、工作手冊的方式完善配套規范，從而構建起統一的，既有原則又有實操規范的法律規范框架；在實際執行層面，可考慮先選取若干金融科技發育良好、基礎較為雄厚的地區作為試點，授權試點地區選取符合一定條件的金融科技機構作為試點單位，根據試點的情況，逐步優化和完善監管規則。此外，監管規范還應當著力提升數據共享特別是不同司法管轄區之間數據共享能力，提高數據質量、強化數據標準實施、探索建立金融數據標準監管評估制度，進一步強化數據隱私保護規則、確定對隱私保護的底線等方面開展金融數據標準法治化建設工作。對待金融科技，需要制度制定者、立法者和執法者重點考慮平衡創新和合法合規之間的關系，使監管的包容性和有效性在實踐中實現靈活、動態平衡。包容適度創新的制度理念，以法治為核心的制度體系和更加科技化的制度執行，是金融科技創新驅動發展的制度性基礎和保障。（二）完善頂層設計，探索金融科技的監管協調機制及新的監管范式。金融科技具有很強的延展性，涉及貨幣、（類）證券發行與交易、支付清算、外匯交易等多元化應用場景，由此涉及的監管部門也較多。如何在現在分業監管格局之下，實施審慎有效監管，厘定部門監管的邊界，明晰權責，建立充分有效的信息共享機制，就顯得格外重要。有鑒于此，需要進一步完善頂層設計，明確針對金融科技監管的協調機制。中國人民銀行于2017年5月15日成立了“金融科技委員會”，其主要職責是組織研究金融科技對貨幣政策、金融市場、金融穩定和支付清算等領域的影響；編制金融科技發展戰略規劃及政策指引；探索建立金融科技創新管理機制，引導新技術在金融領域的正確使用；利用新技術豐富金融監管手段，提升跨行業、跨市場交叉性金融風險的甄別、防范和化解能力。但針對跨地域、跨行業、跨市場的金融科技業務如何加強監管協調，目前還沒有明確的機制，有待進一步的研究和落實。未來，應當充分發揮金融科技委員會作為核心機構的監管作用，探索建立適合我國國情的，針對金融科技的監管協調機制，細化監管協調規則，建立常態化的，多部門（包括中央金融監管部門之間，及中央地方監管部門之間）聯動的議事形式和信息共享機制，真正解決監管真空和監管重疊等問題。此外，還應當研究以行為監管為導向的新的監管范式。金融科技業態呈現出多元化、混業化、場景化、生態化的趨勢，在此背景下，很難區分傳統金融模式中直接金融和間接金融的業務邊界，傳統的分業監管、機構監管模式容易出現監管失能和監管僵局狀態。因此，需要探索以行為監管為導向的新的監管范式，可考慮借鑒證券監管的思路，強化金融消費者保護，加強信息披露制度建設[7]。（三）探索完善中國式“監管沙箱”機制，建構“技術驅動型”金融監管體系。“監管科技”①（Regtech）是將信息科技在監管領域的運用，監管機構開發和采用服務于符合監管要求的新技術，從而樹立技術驅動的思維，并從更有效的監控工具和模擬系統中受益，以評估未來立法改革的后果。“監管科技”的發展為監管機構進行虛擬化、封閉性、多元化的技術型監管或監管測試提供了可能性，并且能夠為監管活動中的各方提供強有力的數據和隱私安全保障。“監管沙箱”是一種重要的監管科技手段和全新的監管工具。它的顯著特點和優勢在于既劃定了剛性的監管底線，又提供了柔性的創新空間，在試錯成本最小化的前提下，更好地積累監管實踐經驗。在“監管沙箱”的實施過程中，可考慮按照如下路徑開展監管科技的試點和推進工作。首先，明確“監管沙箱”機構的權限依據與邊界，這是“監管沙箱”合法性的核心，同時對監管者的“放寬要求”進行明確和限制，明確制度放寬的邊界、制定更加明確的監管方式，有利于預防權力尋租和被實驗機構套利。“監管沙箱”的監管規則以部門規章的形式頒行。其次，有序推進分類試點活動，不斷探索創新的工具和路徑，提高監管的能動性和科學性。對金融科技領域的“監管沙箱”先行開展分類試點具有重要意義：若試點項目成功應用，則逐步進行規模化推廣；若試點項目出現不利影響，則及時暫停或中止項目，可有效減少負外部性影響，試錯成本也可最小化。2019年12月23日，中國人民銀行營業管理部會同有關部門組織召開了北京市金融科技創新監管試點啟動會，正式啟動了金融科技創新試點工作。2020年1月14日，中國人民銀行營業管理部向社會公示了6個金融科技創新監管試點應用②，這有可能是中國式金融科技“監管沙箱”的重要探索。未來金融科技試點工作應秉持“健全規則、嚴控風險、公開透明、及時總結”的原則有序推進，并根據實際情況開展“信息公開、產品公示、公眾監督”等柔性監管效能評估工作，按照規范確立的常態化監督管理機制，利用“監管駕駛艙”“冒煙指數”等監管大數據，及時將“入箱”的金融機構和科技公司的最新動態進行公示公開，促進信息透明；同時要著力引導持牌金融機構和BigTech等科技公司在依法合規，充分保障金融消費者保護權益的前提下，開展科技賦能金融的產品和業務探索，不斷豐富符合我國本土實際的、與國際接軌的金融科技創新監管工具和監管路徑，有效提高監管能動性和科學性，為金融科技的創新監管提質增效。再次，構建以技術應用為中心的監管科技制度體系。第一，強化計算機程序設計語言規則、數字化監管庫等底層基礎設施建設，實現監管規則向數字化轉型，這是最基礎的一步。第二，建設以監管應用平臺為核心的信息基礎保障制度，監管應用平臺是整合不同架構的業務系統、處理多源異構的監管數據、實現資源動態分配的重要載體，也是實現監管科學性、先進性、有效性的重要抓手[8]。第三，實現監管數據的自動化采集。監管科技的本質是通過監測和分析金融大數據進行主動型、技術化監管。注意利用應用程序接口、系統嵌入等方式，使金融科技公司與金融監管機構之間實時數據交互傳遞，實現動態監測，早發現、早預警、早介入，使監管實現全流程覆蓋，最大程度發揮監管的能動性。第四，構建監管協調聯動機制，破除監管可能涉及的金融、信息通信、征信等領域之間的數據壁壘，真正實現監管信息的互聯互通。第五，還應當積極參與國際合作，參與相關技術標準的研討和制定，學習和借鑒國外金融科技領域較為先進的監管工具、監管技術和監管治理框架[9]。

六、結語

金融科技是技術驅動的金融創新，在我國有廣闊的發展空間和巨大的應用潛力，也有助于推動我國金融業高質量發展。2019年8月，中國人民銀行印發《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》，明確提出未來三年金融科技工作的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務和保障措施等，為金融科技在我國的發展指明了方向和路徑①。2019年12月31日，央行金融科技委員會在關于2020年重點工作會議中重點強調，“健全金融科技監管基本規則體系，著力打造包容審慎的金融科技創新監管工具，組織金融科技應用試點，引導金融機構運用科技手段賦能金融提質增效”[10]。當下及未來，我國需要進一步加強金融科技領域的戰略部署，強化頂層設計，強調“立法先行”，夯實金融科技的制度性基礎，將域外最新的立法經驗、監管理念和監管方式，與我國本土資源稟賦相結合，融入具體的法律規范和指引細則中，優化金融科技產業治理體系，構建包容審慎的金融監管制度。同時，積極將創新監管范式作為重要突破口，以點帶面，有效帶動金融科技行業發展，從而真正地將金融科技打造成為金融高質量、內涵式發展的“新引擎”。

作者:李真 袁偉 單位:清華大學