營商環(huán)境規(guī)制建設(shè)反思與創(chuàng)新思考

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［摘要］我國營商環(huán)境規(guī)制史就是國家大發(fā)展的見證史，就是飛速進(jìn)步史。70年就走完了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到摸索出市場經(jīng)濟(jì)法制體制兩個(gè)階段。市場營商環(huán)境的外在調(diào)整，即使是用法律法規(guī)規(guī)制調(diào)整，也必須讓位于營商環(huán)境內(nèi)在動(dòng)力的自發(fā)調(diào)節(jié)，特別是政府用行政權(quán)力法律化的手段過度調(diào)整營商環(huán)境，必將對市場起到巨大的破壞。我國未來營商環(huán)境法律規(guī)制會(huì)越來越符合營商事物的本質(zhì)。

［關(guān)鍵詞］營商環(huán)境;營商環(huán)境規(guī)制史;行政權(quán)力

法律化手段古寓“法疏則民愚、法嚴(yán)則民詐。”在營商活動(dòng)中，商者的“愚”非“愚昧”，反映的是商者處于經(jīng)營自由度高的環(huán)境中;“詐”非“狡詐”，反映的是商者處于經(jīng)營自由度低的環(huán)境中。“法”作為限制人們經(jīng)營思想活躍度的準(zhǔn)則，在“政”“商”主被動(dòng)關(guān)系中作為營商環(huán)境的支點(diǎn)非常重要。“法”過嚴(yán)和過寬對社會(huì)發(fā)展均有其利弊。社會(huì)永遠(yuǎn)處于螺旋式上升過程中，對不同階段的營商規(guī)制，都是在新營商環(huán)境下制定的階段性準(zhǔn)則。“法”作為支點(diǎn)，在平衡“政”“商”關(guān)系時(shí)，決定著生產(chǎn)者勞動(dòng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的快慢，決定著勞動(dòng)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。營商環(huán)境法律規(guī)制的“有”和“無”、“好”和“壞”、“善”和“惡”，更決定著生產(chǎn)者、經(jīng)營者(商人)、營利管理者(平臺(tái)經(jīng)營者)、公益管理者(政府)矛盾體中的各方命運(yùn)，決定著社會(huì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。因此，對營商環(huán)境法律規(guī)制建設(shè)，于國于民都是非常重要的。所以，有必要分析新中國成立后，營商規(guī)制的演變史，才可有的放矢地提出新時(shí)代營商環(huán)境的規(guī)制方向。

1我國營商環(huán)境中的規(guī)制沿革

1.1政府以商品中心的正面清單規(guī)制史(1949—1978年)。營商工作是以政府實(shí)施五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式。原材料和工業(yè)產(chǎn)品受限于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，商品流通活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)劑余缺、統(tǒng)一管理、集中精力辦大事的短缺商品正面清單管理制度;是在一片戰(zhàn)爭廢墟的基礎(chǔ)上建設(shè)國家。但由于正面清單管理導(dǎo)致市場和服務(wù)經(jīng)營活力不足，人們生活水平普遍比較低。從法律規(guī)制的角度看，國內(nèi)營商環(huán)境立法規(guī)制在成文法立法工作指導(dǎo)下、對商品管理是以正面清單進(jìn)行規(guī)制管理、用行政法規(guī)主導(dǎo)市場的商品和服務(wù)營商工作。1.2政府以商品正面清單輔以制度正面清單管理規(guī)制史(1978—1998年)。我國營商管理發(fā)生了巨大變化。為此，20世紀(jì)80年代原物資部、原商業(yè)部就提出商品和服務(wù)業(yè)管理應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的人制“市”向法制“市”轉(zhuǎn)變，并提出依法管理商品流通工作，提出制定《商品流通法》。目的是依法解決商品流通管理“一抓就死、一放就亂”的問題，至1993年上述兩部合并，原國內(nèi)貿(mào)易部進(jìn)一步加快了營商環(huán)境法治建設(shè)步伐，但因1998年國家機(jī)構(gòu)改革，使這項(xiàng)工作戛然而止。我國商品和服務(wù)市場成為無序、混亂、原始的市場經(jīng)濟(jì)。商品交換活動(dòng)中“假冒偽劣”盛行和服務(wù)經(jīng)營欺詐行為百態(tài)競放，營商環(huán)境極度惡化。從法律規(guī)制的角度看，國內(nèi)營商環(huán)境立法規(guī)制仍是成文法立法工作指導(dǎo)下、以商品正面清單管理為定位、輔以行政法規(guī)正面清單規(guī)制營商環(huán)境。具體表現(xiàn)形式是在人們認(rèn)識(shí)市場規(guī)制不清的情況下，出臺(tái)了一些與國際不接軌和不符合市場營商環(huán)境的法律法規(guī)。1.3政府以“法律法規(guī)”正面清單規(guī)制史(1998年至今)。第一產(chǎn)業(yè)國家管理一直在加強(qiáng);第二產(chǎn)業(yè)國家管理除信息領(lǐng)域外，其他生產(chǎn)業(yè)態(tài)管理被逐步弱化;第三產(chǎn)業(yè)中的流通領(lǐng)域國家管理除外貿(mào)業(yè)、旅游業(yè)、物流業(yè)加強(qiáng)外，其他流通業(yè)態(tài)經(jīng)營業(yè)態(tài)基本出現(xiàn)無政府狀態(tài)。雖然我國出臺(tái)了多部與營商環(huán)境有關(guān)的法律用以進(jìn)行商品和服務(wù)業(yè)的營商環(huán)境引導(dǎo)和治理，但由于行業(yè)管理者在立法認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致正事歪念。如《計(jì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律，從對商品和服務(wù)營商環(huán)境治理，轉(zhuǎn)為對企業(yè)管理體系治理，每年出臺(tái)大量的技術(shù)管理文件。出現(xiàn)了政府部門之間的越位、錯(cuò)位、缺位、讓位、空位管理問題。從法律規(guī)制的角度看，以“法無禁、即可為”作為政府職能部門的工作指導(dǎo)思想。出現(xiàn)行政執(zhí)法部門制度正面清單規(guī)制建立，營商環(huán)境出現(xiàn)混亂環(huán)境。特別是2000年后，出現(xiàn)了行政執(zhí)法部門用公權(quán)力直接參與商品市場活動(dòng)。市場上出現(xiàn)了用國家無形資產(chǎn)背書商品的情況，人為評定的商品滿天飛。如現(xiàn)存的:生產(chǎn)許可產(chǎn)品、CCC、綠色食品、無公害商品、老字號(hào)評定。導(dǎo)致的結(jié)果是危害社會(huì)的“空殼奶粉”“毒奶粉”“化學(xué)添加物食品”問題出現(xiàn)。

2當(dāng)前營商環(huán)境法律規(guī)制出現(xiàn)混亂化現(xiàn)象

2.1何為營商環(huán)境治理的對象。“營商”就是商品交換活動(dòng)，是勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程，是完成產(chǎn)品使用價(jià)值的轉(zhuǎn)移過程。“營商環(huán)境”治理是一個(gè)復(fù)雜的內(nèi)容。商業(yè)活動(dòng)，就是“商品交換”活動(dòng)。商品交換包括:有形商品和無形商品(服務(wù))交換。在這一矛盾體中，矛盾主體是商品，并圍繞主體存在之客體進(jìn)行交換活動(dòng)的矛盾體。其與“生產(chǎn)活動(dòng)”簡單矛盾體有著巨大的區(qū)別。“生產(chǎn)活動(dòng)”是人與生產(chǎn)對象之間的對話矛盾體，形成的是“人與物”之間的矛盾解決。“商業(yè)活動(dòng)”是完成商品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的矛盾體。其涉及多個(gè)方面，歸納起來主要涉及產(chǎn)品勞動(dòng)者、商品、交換勞動(dòng)者(商人)、管理者、貨幣。因此，商品交換的主、客體間必定出現(xiàn)管理者的影子，包括公益與盈利的管理者。2.2“法律法規(guī)”正面清單規(guī)制的產(chǎn)生。1998年出現(xiàn)商品過剩現(xiàn)象，在營商工作管理者缺失的情況下，國家商品正面清單管理模式已經(jīng)不適合市場營商環(huán)境治理需要，行業(yè)管理出現(xiàn)了盲從局面。對市場上大量出現(xiàn)的新情況新問題無從下手。與此同時(shí)，國家針對當(dāng)時(shí)社會(huì)出現(xiàn)大量質(zhì)量事故，開展行政執(zhí)法監(jiān)督抽查工作。這一做法1990年代初期收到了很好的效果，1993年頒布了《產(chǎn)品質(zhì)量法》，提出依法建立行政權(quán)力法律化的制度正面清單營商環(huán)境管理制度，試圖替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的國家商品正面清單管理規(guī)制。這一嘗試的結(jié)果是大殼帽滿天飛，行政執(zhí)法力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超常規(guī)發(fā)展。2.3“法律法規(guī)”正面清單規(guī)制的問題。從法律規(guī)制的角度看，政府直接指導(dǎo)營商市場，利用公權(quán)力建立政策正面清單管理規(guī)制，出現(xiàn)了政府干涉企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的現(xiàn)象，許多地方政府直接插手企業(yè)營商活動(dòng)。社會(huì)上出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)警察主業(yè)不干，盈利事項(xiàng)跑在前的局面，使我國“營商環(huán)境”加速惡化。經(jīng)過20年的歷程，歸納其表現(xiàn)形式主要有以下四種。一是“法有制、亂作為”。在我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條、第三十三條和《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》對產(chǎn)品和商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)中，任何生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域?qū)嵭腥采w無免檢的產(chǎn)品/商品法律規(guī)制。但行政執(zhí)法部門卻以偷換概念的行政行為，主導(dǎo)和提出“免檢產(chǎn)品”概念，自編只要“三次”原系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督抽查過關(guān)的產(chǎn)品，就可獲得其“免檢產(chǎn)品”稱號(hào)，造成了企業(yè)利用公權(quán)力和國家信譽(yù)背書其產(chǎn)品。二是“法有制、不作為”。按照原《標(biāo)準(zhǔn)化法》第六條第二款規(guī)定對企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)給予了弱化限制。對于企標(biāo)“不嚴(yán)于”的范疇未作限定，按照公理約束對“不嚴(yán)于”的范疇?wèi)?yīng)是國家不鼓勵(lì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)“等于”已有的“推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”;實(shí)行企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制。這使得企業(yè)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)在備案后可以不執(zhí)行國家兩級“推薦性標(biāo)準(zhǔn)”，言外之意是“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”備案可以低于推薦性國家行標(biāo)，形成事實(shí)的法律失效狀態(tài)。結(jié)果是:“大頭兒”“三聚氰胺”事件的發(fā)生。三是“法無授、亂作為”。在我國認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)發(fā)展過程中，原質(zhì)量主管部門推動(dòng)了大量的強(qiáng)制認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)。在2019年10月11日“首屆中國認(rèn)可與檢驗(yàn)檢測國際論壇”上，現(xiàn)任世界貿(mào)易組織技術(shù)性貿(mào)易壁壘委員會(huì)(WTO/TBT)秘書長艾瑞克•尼古拉斯•威克斯騰指出“中國的合格評定活動(dòng)是增加最快的國家。從1995—2018年間，中國2018年認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)目前占世界的約28%，這嚴(yán)重增加中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)和減弱其競爭力。”四是“法有授、世不同之情況”。自1986年以后，我國先后推出了《計(jì)量法》及實(shí)施細(xì)則、《標(biāo)準(zhǔn)化法》及實(shí)施條例、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》法律法規(guī)。但不得不遺憾地指出，這些法律法規(guī)是與國際不接軌的做法。國際上主權(quán)國家基本上沒有這樣的法律法規(guī)，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力法律化的做法，依法搶占管理制高點(diǎn)。

3我國營商環(huán)境法律規(guī)制混亂化的原因———以技術(shù)法規(guī)制定為例

3.1法理認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤。短缺商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國商品和服務(wù)營銷全部是國有企業(yè)和集體企業(yè)壟斷經(jīng)營。當(dāng)時(shí)商品在國家正面清單管理的指導(dǎo)下，營商環(huán)境管理工作是用行政法規(guī)規(guī)制市場。改革開放后，在勞動(dòng)力過剩的情況下，國家首先放開的就是第三產(chǎn)業(yè)中的流通業(yè)。從“割資本主義尾巴式”營商管理環(huán)境，變成法律正面清單管理模式的形式出現(xiàn)。究其原因，人們在短缺商品經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，在“法理”認(rèn)識(shí)上不到位。管理者認(rèn)為出現(xiàn)問題就出臺(tái)法律法規(guī)，結(jié)果是以運(yùn)動(dòng)式方式管理營商工作。特別是在“法無禁、即可為”的立法思想指導(dǎo)下，以公權(quán)力建立了大量的政府參與市場營商活動(dòng)的規(guī)制文件。出臺(tái)的大量行政權(quán)力法律化的公共管理產(chǎn)品，且是以國家信用背書的公共管理產(chǎn)品。如局長令、管理辦法、條例等。結(jié)果是“政事不分”“政企不分”、用國家信譽(yù)背書的活動(dòng)大量出現(xiàn)。這種法理認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，直接導(dǎo)致政府自我擾亂營商環(huán)境。3.2法性運(yùn)用上的錯(cuò)誤。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院提出“優(yōu)化營商”環(huán)境的方針，加大“放管服”力度，削弱經(jīng)濟(jì)警察數(shù)量，削弱研究技術(shù)性壁壘機(jī)構(gòu)的力度。但有些行政執(zhí)法部門，仍抱著過去的工作思路，用國家信用背書，依法干著干預(yù)市場的活動(dòng)。特別是本身是市場化、應(yīng)與國際接軌的營商活動(dòng)，卻打著法制化的外衣伸出干預(yù)之手，形成行政權(quán)力法律化的營商環(huán)境治理。特別是在黨中央、國務(wù)院要求加大對企業(yè)的“放管服”工作的力度，許多事項(xiàng)僅僅是以壓縮時(shí)間的表面形式應(yīng)付“放管服”工作，沒有真正切斷不符合營商環(huán)境的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在依法確定“放管服”的工作中，有些應(yīng)以“法無授、不可為”和“法有授、不合理、應(yīng)去除”來“堵、防、控”行政公權(quán)力濫用情況問題。遺憾的是在有關(guān)立法工作中沒有取消，即沒有做到將“公權(quán)力”牢牢地關(guān)在籠子里。由于人們認(rèn)識(shí)所限，我國許多法與國際不接軌，與事物不接軌，法性上屬于惡法的范疇，根本不應(yīng)設(shè)立。舉例說明，我國在標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量、質(zhì)量管理、認(rèn)證認(rèn)可活動(dòng)中的“憲法”法條都是嚴(yán)重影響營商環(huán)境的做法。嚴(yán)重制約營商環(huán)境，是政府直接依法參與市場營商活動(dòng)的法源依據(jù)。那么我國為什么有這些法律規(guī)制?究其原因是管理者對法理認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤和法性運(yùn)用上的錯(cuò)誤。3.3營商活動(dòng)技術(shù)法源中的錯(cuò)誤。隨著我國從數(shù)量型經(jīng)濟(jì)社會(huì)向質(zhì)量型經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“技術(shù)立市、技術(shù)管市、技術(shù)興市”的指導(dǎo)思想越來越顯得十分重要。那么就不得不提我國技術(shù)法源———《標(biāo)準(zhǔn)化法》。黨和政府歷來重視標(biāo)準(zhǔn)化工作，1986年先后出臺(tái)《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其《實(shí)施條例》建立之初推動(dòng)了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，其制定脫離不了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子。截至目前，本是市場化的技術(shù)工作，卻出現(xiàn)了許多問題。主要包括:一是“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”和“推薦性標(biāo)準(zhǔn)”性質(zhì)的劃分，導(dǎo)致國家管理的不穩(wěn)定性和技術(shù)法規(guī)執(zhí)行力弱化，并出現(xiàn)技術(shù)立法的隨意性。二是標(biāo)準(zhǔn)等級管理形成事實(shí)的部門行政權(quán)力法律化。

4我國營商環(huán)境法律規(guī)制的未來

4.1立法理念。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的商品統(tǒng)購統(tǒng)銷正面清單的管理，使得營商環(huán)境以行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)制市場，在商品短缺時(shí)代是非常有效的法律規(guī)制方式。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換時(shí)的商品市場規(guī)制以正面清單的法條管理，初期對營商環(huán)境進(jìn)行規(guī)制是有效的。但在商品過剩時(shí)代，以公權(quán)力制定制度正面清單管理事物，以私權(quán)利的“法無禁、即可為”方式制定市場規(guī)制，弊端已經(jīng)非常明顯。這種做法嚴(yán)重限制了市場，擾亂了營商環(huán)境。30年的立法理念上的錯(cuò)誤導(dǎo)致許多不應(yīng)發(fā)生的事件發(fā)生。如無良食品的大量出現(xiàn)、存儲(chǔ)大爆炸事件的出現(xiàn)、豬肉短缺事件的出現(xiàn)等。立法理念上錯(cuò)誤，對社會(huì)危害是不言自明的。我國從短缺經(jīng)濟(jì)到過剩經(jīng)濟(jì)僅僅用了30年時(shí)間，在社會(huì)螺旋式上升階段，人們的認(rèn)識(shí)也上升到新的高度，“法無授、不可為”是新時(shí)期對“公權(quán)力”參與市場活動(dòng)所不準(zhǔn)許。國家各級政府在依法治國的方針下，立法規(guī)制的事件也將會(huì)往事物本質(zhì)規(guī)律的方向發(fā)展。從統(tǒng)抓到無為而治，再到依法治國，國家對營商環(huán)境的規(guī)制方向必將守正出奇。4.2立法機(jī)制。我國改革開放以來，出現(xiàn)了“立法、執(zhí)法、行政”為一體的部門，目前仍存在。但其弊端已經(jīng)非常顯著。這樣的部門對本不應(yīng)立法的事項(xiàng)進(jìn)行了立法，并以法的名義確定權(quán)利的歸屬，對社會(huì)造成的傷害越來越明顯。特別是我國為成文法國家，對于量化指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的技術(shù)法規(guī)，我國出現(xiàn)了問題。現(xiàn)在制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)像下餃子式的方式，制定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)越來越多地是為制標(biāo)而制標(biāo)，不是為了指導(dǎo)生產(chǎn)和經(jīng)營工作，技術(shù)內(nèi)容越來越偏離標(biāo)準(zhǔn)工作的本質(zhì)，越來越偏離技術(shù)法規(guī)的路線。此外，還推出了有法律地位無法律定位的“團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)”“三文魚”團(tuán)標(biāo)事件就佐證了標(biāo)準(zhǔn)成為了利益集團(tuán)的幫手。再有，將自然科學(xué)范疇的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，延伸到社會(huì)管理學(xué)和倫理學(xué)的范疇標(biāo)準(zhǔn)，使得社會(huì)脫實(shí)入虛的行為越來越普遍。國家也已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了這一問題，未來不久體制上將進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的方向一定是“立法、執(zhí)法、行政”分離。標(biāo)準(zhǔn)管理越來越符合事物本質(zhì)的方向發(fā)展。4.3立法范圍。營商環(huán)境立法是商務(wù)領(lǐng)域的工作。包括兩個(gè)方面，即有形商品管理立法和無形商品服務(wù)管理立法，而且是負(fù)面清單管理模式。政府會(huì)該管的一定管，不該管的一定放。管的方向是與安全、衛(wèi)生、環(huán)保及應(yīng)急事件保障有關(guān)的事項(xiàng)。如現(xiàn)在的方式管理營商環(huán)境，再增加10倍的行政執(zhí)法力量也不夠。立法調(diào)整內(nèi)容上主要是兩個(gè)方面，一是以商品為中心的“進(jìn)貨”“存儲(chǔ)”“調(diào)配”“銷售”和“售后服務(wù)”五環(huán)節(jié)并涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)保方面的內(nèi)容規(guī)制;二是無形商品(服務(wù))在勞動(dòng)用商品和服務(wù)環(huán)境條件并涉及安全、衛(wèi)生、環(huán)保方面的內(nèi)容規(guī)制。不論是實(shí)體營商工作，還是虛擬營商工作，均超不出這兩個(gè)方面的主要內(nèi)容。

作者:尚衛(wèi)東 孫志偉 單位:商業(yè)科技質(zhì)量中心