終身教育立法理論基礎探析

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摘要:終身教育立法是推動我國終身教育發展的制度保障。多年以來，國家、地方以及有關方面的專家都基于我國的終身教育實踐對終身教育立法進行了大量的調研和理論研究工作。筆者經梳理后認為，我國在終身教育立法的很多理論問題上已經基本達成一致，使得我國終身教育立法具備了一定的理論基礎。本文就這些終身教育立法制度設計有關的理論上的共識做簡要的分析和探討。

關鍵詞:終身教育;立法;理論基礎

上世紀90年代，終身教育的理念逐漸傳入我國。隨著國家發展對國民素質和勞動力水平提高提出的迫切要求，在各地對終身教育探索的基礎上，2010年7月，國家在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）中明確將“構建體系完備的終身教育”作為我國教育發展的戰略目標之一。自1999年開始，教育部幾乎每年都將終身教育立法寫入年度工作要點①，進行終身教育立法的實踐調研、理論研究等工作。自2005年福建省出臺我國終身教育領域的第一部地方性法規，包括后續出臺終身教育地方法規的上海市、寧波市、太原市、河北省在內的全國各地都就當地終身教育立法的問題進行了大量的調研和研究。法學領域以及教育領域的專家也就終身教育立法通過課題研究、撰寫論文等方式進行了較為充分的研究。經過國家、地方以及有關方面專家基于我國的終身教育實踐對終身教育立法所進行的理論研究，目前，國內在終身教育立法的很多理論問題上已經基本達成一致，使得我國終身教育立法具備了一定的理論基礎。本文就這些終身教育立法制度設計有關的理論上的共識做簡要的分析和探討。

一、終身教育的涵義及意義

根據瑞典T.胡森和德國T.N.波斯爾思韋特主編的《教育大百科全書》第4卷中的表述，終身教育是指貫穿人的一生所進行的學習活動，這種學習不局限于兒童和青少年，也不只限于在教育機構中進行，是從嬰兒開始貫穿人一生的教育②。曾任聯合國教科文組織終身教育部部長的E.捷爾比對終身教育給出的定義是：“終身教育應該是學校教育和學校畢業以后教育及訓練的統和；它不僅是正規教育和非正規教育之間關系的發展，而且也是個人(包括兒童、青年、成人)通過社區生活實現其最大限度文化及教育方面的目的，而構成的以教育政策為中心的要素。”③根據上述表述或者定義，“終身教育”最重要、最基本的觀點就是每一個教育活動、教育階段都只是終身學習的一個部分。而在終身教育觀念產生之前，人們認為接受初等、中等、高等教育就是人生整個教育階段的全部。在受教育階段，人們能夠掌握他們在接下來的工作生活中所需要的全部知識、技能，因此人的一生被很明顯地分成受教育和工作兩個部分。而終身教育以及終身學習的理念或思想之所以在被提出以后就迅速得到認可并被積極推廣，是因為，時代的發展、科技日新月異的變化要求人們不斷地學習、充實和完善自己。越來越多的人意識到，無論是在工作還是生活過程中，人們都需要不斷的學習各種知識以滿足工作和生活的需要，僅僅依靠在學校教育階段所學的知識和技能根本無法適應社會領域日新月異的變化和需求。站在國家層面上分析，在當今世界經濟形勢和競爭格局中，越來越多的國家深刻意識到，全球經濟發展已經進入新階段，經濟發展的動力已經由之前的資源、資本轉換為科技創新和科技應用。無論是國內企業之間的競爭還是國際上國家之間的競爭，都已經變成了依靠科技和制度創新的競爭，而這種競爭的核心是人才競爭。只有那些擁有更多具有創新意識和創新能力人才的企業或者國家、那些擁有更多高素質勞動力的企業或者國家，才能在激烈的競爭中占據競爭優勢。因此，高端人才、適應經濟發展需求的高素質勞動力的培養成為各國教育活動確定的、不可動搖的目標。同時，各國也都已經意識到，人在不同的階段有不同的學習需求，完全依靠傳統的包括小學、中學、大學在內的學校教育已經無法讓社會公眾獲得可以應對經濟、社會和技術等變化的全部知識和技能。社會公眾或者勞動者想要應對主要由科技創新和科技應用帶來的瞬息萬變的經濟、社會發展狀態，就必須要不斷的進行知識更新和技能提升，需要不斷地學習。而這種學習需求需要由持續貫穿人的一生的終身教育活動來滿足。因此，各國都意識到了終身教育對于國家發展的重要性，并且開始在國家層面上確定終身教育的發展目標、制定終身教育發展戰略。在勞動力整體水平的提高或者高科技人才成為國家參與國際競爭的基礎和保障的今天，教育尤其是可以持續為國民素質和勞動力水平提高服務的高質量終身教育活動確實已經成為關系我國經濟發展潛力、關系國民各方面素質和職業能力提升、關系國家綜合國力的關鍵和根本要素。綜上，國家、社會公眾以及理論界在終身教育以及發展終身教育必要性、重要性、緊迫性等問題上已經形成共識。

二、立法上的終身教育范圍

從前述關于終身教育的理論界定可以看出，終身教育是涵蓋人的一生所接受的所有教育的概念。理論上的終身教育應當包括人的一生所接受的全部教育當然是沒有問題的。但我們要在法律上對上述定義下的終身教育活動做出規范和引導，目前的狀態下是無法實現的。我國目前包括學前教育、義務教育、高中教育、大學教育等不同階段的教育承擔著不同的教育功能，也具有不同的特點，很難用一部統一的終身教育法涵蓋具有不同特點、承擔不同教育功能的不同教育階段的教育活動。另外，現有的針對前述各種教育形式的教育法律制度已經在教育內容、教學對象、教學形式以及監督管理等方面形成了各自不同的制度。而且，由于國家要通過不同階段的教育實現不同的教育目標，這些被分階段、分散確定的教育目標很難融入到一部統一的法律當中，或者融入統一的法律當中設置統一的目標或者行為規范可能是不科學的。比如，將義務教育和高等教育放到一部法律當中，如何設定教育目標、教育管理制度、如何監管和評價教育活動效果等都是考驗立法者的大問題。因此，我們認為，應當將終身教育區分為廣義上的終身教育和狹義上的終身教育。廣義上的終身教育包括人的一生在各個階段接受的各種類型的教育；而狹義上的終身教育應當被界定為“現代國民教育體系”以外的后續教育。我們是要為哪種終身教育活動立法，這是首先必須要明確的問題。如果我們要為廣義的終身教育活動立法，需要推翻或者重構現有的教育法律體系；而如果我們只為狹義上的終身教育活動立法，則是對現有教育法律制度的調整和補充。顯然，我們應該選擇后者。《綱要》將終身教育放置在與學前教育、義務教育、高中階段教育、職業教育、高等教育等教育形式并列的“繼續教育”形式中，而不是用終身教育來涵蓋現有的各種教育形式，這確認了其中的終身教育活動應屬“狹義”的終身教育范圍。另外，我國在終身教育領域已經產生的五部地方性法規，都無一例外的把終身教育限定為“除現代國民教育體系外”的教育活動。可見，目前，在國家規劃層面和地方立法層面上，終身教育都被確定為現代國民教育體系外的為社會公眾終身發展服務的其他教育活動，屬于狹義的終身教育活動，而不是涵蓋所有教育階段的教育活動。另外，我們認為在對“終身教育”進行界定時，還需要把終身教育與其他可以為學習者提供學習途徑的一般社會活動區分開，比如，新聞媒體的新聞活動、商家為了增加消費者對商品或服務的了解而對商品進行的宣傳推廣活動、企業為上市而進行的宣傳、路演活動等。這些活動在客觀上會為社會公眾傳遞很多信息、知識，也會成為某些社會公眾學習的途徑。但是，由于這些活動雖然起到了“教育”的效果，但是本質上并不是教育活動，不是終身教育立法的調整對象。為了終身教育立法更有針對性，我們也不宜盲目擴大對“終身教育”活動形式的解釋，致使終身教育失去邊界。我們認為立法研究上的終身教育應當確定為：終身教育是現行教育形式以外的其他教育活動。它首先是具有教育目的的、有組織的教育活動，其次，此類教育活動滿足的是社會公眾在其他教育形式中未完成或者不能獲得滿足的學習需求，比如有些勞動者在工作過程中為了提升職業技能而繼續學習一些專業知識的學習需求，社區居民為了豐富精神生活、提升對藝術的欣賞能力而學習藝術鑒賞的學習需求等。綜合上述分析，我們認為，終身教育立法應當規范的終身教育的范圍已經在理論上基本確定。雖然理論上的終身教育應該是涵蓋人的一生各個階段的各種教育，但是，鑒于傳統的教育形式和教育制度已經成型，而終身教育活動的內容、方式等都尚在發展和逐漸成熟的過程中，因此，為了避免對現有教育體制下的其他教育形式和教育活動產生“大動干戈”式的影響，作為階段性措施，終身教育立法針對的是現有國民教育體系外的其他教育活動。這一點已經在五部終身教育立法的地方性法規中被確認，所以，理論上也不存在爭議了。

三、終身教育需要政府主導并大力引入社會力量

我們認為，國家、社會公眾以及理論界對于終身教育領域政府的主導作用以及社會力量的引入也已經達成共識。終身教育本身具有的教育屬性決定了政府在終身教育活動中的主導作用，即政府應當為社會公眾的終身學習行為提供教育資源或者主要的教育資源應當由政府提供，政府應當保障學習者可以比較便利的獲得豐富多樣的、能夠滿足其各種學習需求的終身教育資源。這是對政府在終身教育領域承擔主導作用的基本要求。同時，鑒于終身學習者學習需求的廣泛性、多樣性特點，政府作為公共服務的提供主體，受財政因素、管理體制因素等的限制，其教育資源的提供能力有限，在政府提供的教育資源無法滿足社會公眾的學習需求時，國家應當允許、支持、鼓勵社會資源進入終身教育領域，以市場化方式為學習者提供終身教育服務。政府主導、大力引入社會力量進入終身教育領域，這一點應該已經形成理論上的共識。

四、終身教育需要建立由教育行政部門主管、其他行政部門協同的管理體制

這是因為終身教育活動首先屬于教育事業，理應由國家的教育行政管理部門來主管。但是，由于終身教育活動涉及的領域非常廣泛，需要其他部門就各自領域內的社會公眾的終身學習活動與教育行政部門進行協同推動。舉個很簡單的例子，由于民政部門負責包括社區居民各種學習活動在內的各種管理活動，那么，在針對居民開展的終身教育活動就可能需要民政部門的牽頭或者協助開展；由于人力資源和社會保障部門負責企業的用工關系以及就業、勞動力素質提高等工作，那么，面對下崗失業人員的再就業培訓或者企業員工的綜合素質提升、職業技能拓展等培訓，可能需要由人力資源和社會保障部門出面組織和推動，由具體的終身教育主體開展教育教學或者培訓活動；而針對婦女兒童的一些諸如家庭教育、預防青少年犯罪等等的教育培訓活動，婦聯等社會組織在其中的組織和推動作用就不可或缺或者有了婦聯的介入、推動，相關教育活動的開展可能就會更順利、效果有更大的提升等等?？傊K身教育活動的廣泛性、多樣性特點決定了單靠教育行政部門無法有效實現管理和推動，因此，終身教育法應當建立由教育行政部門主管、其他行政部門在各自職責范圍內配合教育行政部門做好終身教育管理和推動的協同管理體制。

五、終身教育制度設計應當保持必要的開放性、靈活性

終身學習者范圍的廣泛性、多樣性以及學習者學習需求、學習目標的廣泛性、多樣性在客觀上要求終身教育活動要突破傳統的、帶有標準化特征的教學形式、教學內容的限制，以需求定教學、以教學激發和滿足學習需求會是終身教育活動的明顯特征。這在客觀上要求終身教育主體具有更大的自主性、更強的靈活性以及應對學習需求變化的調整能力。因此，法律應該給從事終身教育活動的教育主體更大的自主權，對從事終身教育活動的主體采取負面清單管理，允許其在負面清單以外的領域靈活開展形式多樣、內容豐富的終身教育活動，這也在理論上形成了共識。終身教育領域需要引進更多具有實踐經驗的專業技術人員、經營管理人員等來彌補專業教師在實踐經驗上的不足，滿足終身學習者的學習需求。比如，以筆者為例，作為一名研究生畢業即進入學校從事教學工作的教師，雖然具備比較扎實的理論功底，也在多年的教學工作中積累了豐富的教學經驗，但是，由于筆者一直只在學校擔任教學工作，對具體社會領域的各種實踐活動接觸不足，因此，在專業領域的實踐經驗就會出現不足。如果學生需要學習一些處理工作中實際問題的技巧，筆者的教學能力就會出現不足。這時候，如果有一位來自一線的專業技術人員或者管理人員，他們就可以憑借在工作中積累的工作經驗輕松的向學習者傳授更加實用、更有針對性的知識或者非常有效的操作技巧等。在研究終身學習者的學習需求時，國家以及理論研究者都已經意識到了專職教師在滿足終身學習者學習需求時存在的短板，意識到了企業里的專業技術人員或者高級管理人員在彌補專職教師實踐經驗短板上的重要作用，因此，理論界呼吁國家放開在終身教育領域教師的任職限制，允許更多的人利用自身掌握的知識和實踐經驗為終身學習者開展終身教育服務活動。

六、國家應建立對終身教育確定尺度合適的監管制度

為了保證社會秩序，絕大多數的社會活動都必須置于國家的監管之下，接受國家監管制度的約束。教育，作為具有公益屬性并且關系國民素質、國家勞動力水平，進而影響國家的經濟和社會發展的社會活動，當然應當接受國家的較為嚴格的監管。這一點在理論上已經達成共識，在現有的其他教育法律制度中也有較為明顯的體現。在現有的教育法律制度中，為了保證國家的基本教育水平和高等教育的質量，國家對義務教育和高等教育都設置了比較嚴格的管理制度。為了激活教育資源、提升職業教育的水平，國家在職業教育領域采取了比較開放和靈活的態度，監管相對寬松。近些年，國家為了增強職業教育學習者與職業實踐的聯系，提升職業教育的效果，采取了很多措施，這些措施整體上是給職業教育“松綁”，讓更多對人才的職業素質有需求的企業或者能夠幫助職業教育的學習者較好的完成職業學習的企業進入職業教育領域和相關的職業學校合作，這在吸引社會力量進入職業教育領域的同時，也確實激活了更多有效的職業教育資源。比如，校企合作讓職業教育的學習者通過與企業的接觸或者進入企業實習實踐等知道了自己應該學習哪些專業知識和職業技能才能滿足企業的用工要求；企業專業技術人員或者高級管理人員為職業教育學習者講解最直接、實用的專業知識、職業技能讓學習者直接掌握了大量的應用型知識和技能，等等。另外，社會力量引入在職業教育領域形成的市場競爭也有利于提升職業教育質量、提升職業教育資源的利用效率?；谏鲜隼碚撜J知，我們認為，終身教育活動當然應當接受監管，終身教育主體應當在國家法律確定的制度框架內開展教育服務活動。但是，國家對終身教育活動的監管應當不同于對義務教育、高等教育等的監管，而應當借鑒對職業教育的監管思路，合理確定監管程度。另外，由于終身教育活動要面對比職業學習者復雜的多的終身學習者，需要更大的靈活性和自主性，因此，國家對終身教育活動主體行為的監管應當更加寬松，以保證終身教育活動的服務主體可以靈活的根據學習者的學習需求來調整教育服務行為。

七、結語

我國的終身教育活動已經開展了多年，已經積累了豐富的實踐經驗。同時，我們在理論上也完成了對終身教育以及終身教育制度設計的探討并且達成了廣泛共識。經濟變革時代，教育尤其是終身教育對于人們知識更新、技能提升等的作用凸顯，終身教育的發展水平也成為關系國家長遠發展的關鍵問題。我們希望國家能夠在現有實踐經驗和理論研究成果的基礎上，為終身教育設立科學合理的法律制度，在推動我國終身教育在更高水平的更加規范的發展。

作者:冷榮芝 單位:北京市石景山區業余大學