知情權(quán)請(qǐng)求研究管理論文

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【摘要】

基于人民主權(quán)原則的知情權(quán)是一項(xiàng)沒有被憲法規(guī)范明確規(guī)定的基本權(quán)利，能夠通過憲法解釋的途徑獲得，其兼具自由權(quán)和社會(huì)權(quán)的性質(zhì)，作為自由權(quán)性質(zhì)的基本權(quán)利，主要表現(xiàn)為自由獲取信息，排除國(guó)家妨礙的權(quán)能形態(tài)；隨著社會(huì)發(fā)展，行政機(jī)關(guān)逐漸成為國(guó)家信息中心，公民已經(jīng)無法僅僅從社會(huì)獲取信息以滿足自身的信息需要，請(qǐng)求權(quán)能形態(tài)獲得較大發(fā)展，成為社會(huì)權(quán)性質(zhì)知情權(quán)的基本特點(diǎn)。

據(jù)報(bào)道，某日，甲因被與其發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛的人員追打，生命受到威脅，于是撥打當(dāng)?shù)氐?10報(bào)警求助，報(bào)警20多分鐘后，管片派出所的民警才到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。此時(shí)，對(duì)方早已離去。據(jù)查，派出所距事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)步行時(shí)間為3－5分鐘。事后，甲以公安分局拖延履行法定職責(zé)，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟。訴訟過程中，甲無法向法院證明其曾于當(dāng)日向當(dāng)?shù)氐?10報(bào)警，一審法院駁回起訴。一審判決后，甲向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫信反映問題，在領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下，甲看見了自己當(dāng)時(shí)的報(bào)警記錄，同時(shí)也被告知，報(bào)警記錄不能給他。后甲因?yàn)闊o法證明110報(bào)警指揮中心是否是在接到自己的報(bào)警后出動(dòng)警力而再次敗訴。

問題開始出現(xiàn)，在110報(bào)警指揮中心不予配合的情況下，即使甲明知110報(bào)警指揮中心有自己的報(bào)案記錄，也無法從110報(bào)警指揮中心取得該項(xiàng)記錄，那么甲是否有權(quán)拿到報(bào)警記錄作為訴訟的證據(jù)，從而獲得救濟(jì)呢？筆者認(rèn)為，甲能否獲得記錄，必須解決一個(gè)關(guān)鍵性問題：甲是否有權(quán)向報(bào)警中心請(qǐng)求獲得報(bào)警記錄；如果有權(quán)獲取信息，這種權(quán)利是什么樣一種權(quán)利，基于什么樣的身份關(guān)系而獲得？報(bào)警中心是否有義務(wù)對(duì)甲的公開請(qǐng)求作出回答？如有，這種義務(wù)是基于何種關(guān)系產(chǎn)生？

圍繞這些問題，筆者將按照如下邏輯加以論述。首先，筆者將從報(bào)警中心與甲之間的關(guān)系加以分析，提出公民甲基于人民主權(quán)原則，享有知情權(quán)，從而能夠以主權(quán)者的身份對(duì)基于行政機(jī)關(guān)身份的報(bào)警中心加以監(jiān)督；其次，對(duì)“憲法沒有明確規(guī)定知情權(quán)從而公民不能享有知情權(quán)”的質(zhì)疑作出回應(yīng)，提出即使憲法沒有明確規(guī)定，但是能夠運(yùn)用憲法解釋從多項(xiàng)權(quán)利的縫隙中解釋出知情權(quán)；最后對(duì)知情權(quán)的權(quán)能形態(tài)問題作出闡述，提出社會(huì)權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)具備請(qǐng)求國(guó)家公開的權(quán)能，行政機(jī)關(guān)負(fù)有向公民履行說明責(zé)任的義務(wù)。

本文的寫作意義在于，隨著市民社會(huì)的緩慢形成、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立、民主制度不斷完善，國(guó)家對(duì)行政信息公開制度給予了高度重視，公開制度在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中逐步建立起來，《政府信息公開條例》正在起草之中，地方規(guī)章也已經(jīng)實(shí)行。但就總體而言，行政信息公開制度仍被視為一種辦事制度，而不是基于人民主權(quán)和知情權(quán)的一項(xiàng)法定義務(wù)，這將導(dǎo)致“公開只是政府自己的事情，是政府機(jī)關(guān)的一種社會(huì)承諾。如何公開、怎樣公開、公開什么，都由政府機(jī)關(guān)決定，公眾只是辦事制度改革的被動(dòng)受益者。如果政府機(jī)關(guān)不公開應(yīng)該公開的制度或者文件，公眾本身沒有任何渠道可以加以改變。”的后果，而隨著WTO透明度規(guī)則的要求以及立法的進(jìn)展，有必要對(duì)這些爭(zhēng)議作出有效回應(yīng)，以便能更好的參與我國(guó)應(yīng)如何建立行政信息公開制度的討論。

一、報(bào)警中心與公民甲之間的關(guān)系如何

首先，根據(jù)人民主權(quán)原理，國(guó)家權(quán)力屬于人民，但是人民作為整體無法具體管理國(guó)家事務(wù)，于是選舉出一部分人組成政府，維護(hù)社會(huì)秩序和安全；同時(shí)基于對(duì)人性惡的推定以及對(duì)政府的不信任，立憲者提出了分權(quán)與限制權(quán)力的各項(xiàng)制度，并認(rèn)為限制權(quán)力和保障權(quán)利并使國(guó)家權(quán)力服從于權(quán)利，是民主與法治的核心。基于人民主權(quán)理念，可作如下推理，政府的權(quán)力源于人民授權(quán)，人民有權(quán)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，判斷其行為是否符合人民意愿，而行使這一權(quán)力的前提是對(duì)政府行為的知情，只有了解政府的權(quán)力運(yùn)作信息，公眾才能知曉政府行為，才能客觀公正的評(píng)價(jià)政府，判斷政府是否值得信任。“使政府的活動(dòng)置于國(guó)民監(jiān)督之下，這是以國(guó)民主權(quán)和民主主義為基礎(chǔ)的憲法體制的基本要求。公開是確保行政信息能夠使國(guó)民知曉的基礎(chǔ)。”也就是說，作為普通公民的甲基于主權(quán)者身份，當(dāng)然有權(quán)知悉、獲取政府的信息，從而才能保證自己主權(quán)者身份的有效充分實(shí)現(xiàn)。

其次，報(bào)警中心作為受委托行使行政權(quán)力的機(jī)關(guān)負(fù)有向主權(quán)者身份的公民甲說明行政進(jìn)行情況的責(zé)任。為了社會(huì)主義民主的健全發(fā)展，對(duì)基于主權(quán)者身份的公民，行政機(jī)關(guān)履行對(duì)各種活動(dòng)狀況的具體的明確的說明責(zé)任制度是必要的。在現(xiàn)行憲法下，行政機(jī)關(guān)說明責(zé)任的確定對(duì)基于人民主權(quán)理念的行政權(quán)運(yùn)行的更加實(shí)質(zhì)化起推動(dòng)作用。同時(shí)，通過該制度使關(guān)于行政權(quán)運(yùn)行的信息向公民作一般的公開，使公民能夠在思考后，形成正確的意見，從而使公民對(duì)行政的監(jiān)視、參加得到充實(shí)。

最后，國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源于稅收，稅收來源于人民，這就意味著國(guó)家機(jī)關(guān)收集的信息是國(guó)家的財(cái)富，國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有將其信息告知給國(guó)民的義務(wù)。對(duì)此，有學(xué)者評(píng)價(jià)說“行政所掌握的情報(bào)，難道原來不是作為主權(quán)者的國(guó)民所共有的財(cái)富嗎？于是，就有了國(guó)民理所當(dāng)然有知道它的權(quán)利這種觀點(diǎn)。在這樣的背景下，適應(yīng)國(guó)民的請(qǐng)求，把原則上公開行政情報(bào)的體系以法令規(guī)定下來，這就是情報(bào)公開。”

由以上的分析可以看出，作為普通公民的甲與報(bào)警中心之間的關(guān)系是主權(quán)者和委托者的關(guān)系，報(bào)警中心基于說明義務(wù)有必要向公民甲告知相關(guān)信息，公民有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，而這種監(jiān)督的前提是了解――即公民甲基于主權(quán)者身份，享有知情權(quán)-——一種基于國(guó)民主權(quán)，從而獲知國(guó)家機(jī)關(guān)信息的權(quán)利。

二、在憲法沒有規(guī)定的情況下，公民是否享有知情權(quán)

之所以提出這個(gè)問題，是因?yàn)橛性S多學(xué)者主張，作為一個(gè)憲政國(guó)家，在憲法和法律沒有明確規(guī)定知情權(quán)的情況下，能否基于理論層面的探討而作出公民享有知情權(quán)的結(jié)論。筆者認(rèn)為在中國(guó)語境下要解決這個(gè)問題，應(yīng)該明確權(quán)利與法規(guī)范之間的關(guān)系；基本權(quán)利與憲法規(guī)范的關(guān)系。只有看到基本權(quán)利不過是立憲者通過憲法規(guī)范予以確定下來的道德權(quán)利的癥結(jié)，我們才能得出，即使在憲法沒有明確規(guī)定的情況下，能夠通過憲法解釋的方式得出公民享有知情權(quán)的結(jié)論。

1、權(quán)利與法規(guī)范之間的關(guān)系

一般而言，權(quán)利指的是在一定的法律關(guān)系中，法律關(guān)系的一方對(duì)另一方所享有的可以要求作出一定的作為或不作為，并為法律規(guī)范所認(rèn)可的一種資格。權(quán)利必然反映了主體自身對(duì)某種特定利益的要求，但是單純以人的主觀意愿的形式而存在的權(quán)利，被稱為“主觀的權(quán)利”。主觀的權(quán)利往往不是有效的，自我完結(jié)的權(quán)利，他必須通過法規(guī)范的確認(rèn)，才獲得法的正當(dāng)性和有效性。這種為法規(guī)范所確認(rèn)的權(quán)利，即所謂的“客觀的權(quán)利”。通過權(quán)利與法規(guī)范關(guān)系的界定，我們能比較清晰的看到法定權(quán)利不過是國(guó)家通過法規(guī)范的方式將那些國(guó)家認(rèn)為重要的道德權(quán)利加以確定而后形成的，權(quán)利在未被法定以前，是一種不大確定、缺少國(guó)家權(quán)力的保護(hù)的自在權(quán)利。在行使中可能侵犯國(guó)家利益與他人的權(quán)利，也可能受到國(guó)家權(quán)力或者他人的侵犯，而得不到有力的法律保障。而權(quán)利予以法定，則可給予合理的社會(huì)權(quán)利以一定程度的確定性和連續(xù)性。美國(guó)法哲學(xué)家博登海默指出：“法律對(duì)于權(quán)利來講是一種穩(wěn)定器，而對(duì)于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器。頒布自由與平等的憲章的目的，就在于確使今天所賦予的權(quán)利不會(huì)在明天被剝奪。”

2、法定權(quán)利的最佳保障－－基本權(quán)利

權(quán)利的產(chǎn)生、演進(jìn)和發(fā)展，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過程，以致權(quán)利的內(nèi)容不斷趨于豐富，種類趨于增多。在這個(gè)過程中，權(quán)利起初往往以一般權(quán)利的形態(tài)存在，甚至僅僅以主觀權(quán)利的形態(tài)存在。當(dāng)權(quán)利觀念和權(quán)利類型發(fā)展到一定歷史階段之后，在那個(gè)歷史階段中被認(rèn)為尤其重要的那部分權(quán)利就必然訴求與其自身重要性相適應(yīng)的法規(guī)范形式予以確認(rèn)和保障。通過近代西方市民革命，近代憲法這一法規(guī)范形式應(yīng)運(yùn)而生。借此，人類其實(shí)發(fā)現(xiàn)了一種規(guī)范技術(shù)，即以一種賦予其最高法規(guī)范效力的憲法規(guī)范這一形式，對(duì)那些具有重要地位，并為人們所必不可少的權(quán)利予以確認(rèn)和表述，并加以保障和實(shí)施。之所以將基本權(quán)利認(rèn)可為法定權(quán)利的最佳保障，是因?yàn)樵趹椪w制之下，基本權(quán)利所獨(dú)有的最高性等形式特征決定了其比一般權(quán)利更為關(guān)鍵，更容易被用來保護(hù)那些立法者認(rèn)為最為重要的權(quán)利。尤其是在違憲審查體制之下，基本假定就是“憲法規(guī)范被預(yù)設(shè)為最高規(guī)范”，以此判斷國(guó)家機(jī)關(guān)的抽象行為是否侵犯了公民的基本權(quán)利。

3、對(duì)于知情權(quán)的意義

上述界定之所以對(duì)知情權(quán)的論證存在意義，是因?yàn)槲覀儾荒芤颥F(xiàn)行憲法規(guī)范沒有明確規(guī)定而否認(rèn)知情權(quán)的存在，國(guó)家之所以在立憲之初沒有用憲法規(guī)范對(duì)知情權(quán)作出規(guī)定，是因?yàn)榱椪叩目紤]以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的制約。無論是從世界各國(guó)憲政制度運(yùn)行的實(shí)際情況，還是權(quán)利規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的關(guān)系的角度，知情權(quán)作為公民必須享有、國(guó)家必須保障的權(quán)利，即便憲法中沒有明文規(guī)定，也依然是有其存在的基礎(chǔ)的。以憲法中沒有明確規(guī)定為由否認(rèn)知情權(quán)的存在是沒有根據(jù)的。“雖然有人以沒有明示性法律規(guī)定提及知情權(quán)為由，用一副得意洋洋的表情論述說沒有這項(xiàng)權(quán)利，但這是否定憲法基礎(chǔ)的謬論。”

隨著歷史發(fā)展，在哪個(gè)歷史階段被認(rèn)為尤其重要的那部分權(quán)利——那些具有重要地位，并為人們所必不可少的權(quán)利——就必然訴求憲法規(guī)范的確認(rèn)。具體而言，一項(xiàng)權(quán)利成為憲法上的基本權(quán)利固然是立法者的選擇，但是立法者在立法之時(shí)也應(yīng)該考慮到以下兩點(diǎn)：第一，該權(quán)利在本質(zhì)上已具備基本權(quán)利之品質(zhì)。并非每項(xiàng)權(quán)利的保障都可以或者需要提升至憲法保障的層次，必須該項(xiàng)權(quán)利已經(jīng)具有普遍性和不可侵犯性，而值得憲法保障——權(quán)利主體是每個(gè)人，甚至跨越國(guó)界。第二，該權(quán)利在憲法上有其依據(jù)。而在信息社會(huì)中，作為滿足人民主權(quán)產(chǎn)生的知情權(quán)無疑具備了這些特征。

20世紀(jì)興起的IT革命標(biāo)志著人類已逐步進(jìn)入信息社會(huì)，在信息社會(huì)里，大部分人都具有知的渴望以及獲取信息的利益，對(duì)于知情權(quán)的保障，使得公民有機(jī)會(huì)充分獲取對(duì)個(gè)人而言至關(guān)重要的各種信息，使得個(gè)人發(fā)展自身人格以及實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值成為了可能，在一定程度上也可以說是公民其他權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。“盡可能從多個(gè)來源接受信息，拓寬自己的知識(shí)、發(fā)展人格乃屬人類根本性需求；并且現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)里擁有信息對(duì)個(gè)人的社會(huì)地位尤為重要，信息自由的基本權(quán)利與表現(xiàn)自由的基本權(quán)利一樣，是自由民主制度最為重要的前提之一。”這種需求不是個(gè)別的，而是一種大眾化的，普遍的。試想，知情這種需求在產(chǎn)生之初，可能只是個(gè)別人或者說是利益相關(guān)人在個(gè)別領(lǐng)域的愿望。比如在八十年代的美國(guó)，在環(huán)境污染的領(lǐng)域里就出現(xiàn)了關(guān)于有毒化學(xué)物質(zhì)和知情權(quán)的討論，因?yàn)槭艿江h(huán)境污染的人們認(rèn)為這涉及個(gè)人的健康問題；在美國(guó)二戰(zhàn)前，知情的呼聲也大多來源于新聞?dòng)浾撸麄兂珜?dǎo)新聞自由，從而強(qiáng)烈要求從政府獲取信息的權(quán)利。在現(xiàn)代信息社會(huì)中，知情的需求必然已不限于只是個(gè)別人的愿望，而已經(jīng)發(fā)展成為社會(huì)大眾的普遍需求，這可以說為其正當(dāng)性奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。通過這種需求所獲得的利益是正義的，那么，知情權(quán)的正義性究竟在何處？現(xiàn)代社會(huì)最重要的目標(biāo)即是使人最大限度的獲得解放和自由，過上獨(dú)立而有尊嚴(yán)的生活，而在信息不對(duì)稱的社會(huì)成員和公權(quán)力之間，保障相對(duì)人的知情需求是實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)目標(biāo)的根本前提。也就是說，正是由于“知情”迎合了現(xiàn)代社會(huì)中尊重人性尊嚴(yán)的倫理基礎(chǔ)，從而使這種需求獲得了一種社會(huì)正義，支持著其最終上升為一種權(quán)利。

無論如何，“知情權(quán)表達(dá)了現(xiàn)代社會(huì)成員對(duì)于信息資源的一種普遍的利益需求和權(quán)利意識(shí)，為公民權(quán)利建設(shè)展示了一個(gè)重要而且不容回避的認(rèn)識(shí)主題。”至于知情權(quán)如何成為基本權(quán)利，一般而言，有推定、修憲和憲法解釋三種方式，筆者比較傾向于憲法解釋的方式，考慮到篇幅的限制，簡(jiǎn)要論述如下，知情權(quán)在憲法上主要是作為一種基礎(chǔ)性權(quán)利而存在的，與其他憲法權(quán)利不同，其在整個(gè)憲法的權(quán)利體系中具有一定的超越地位，是各項(xiàng)基本權(quán)利的基礎(chǔ)性以及前提性權(quán)利。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，如果缺乏作為基礎(chǔ)性權(quán)利的知情權(quán)，將無法達(dá)到權(quán)利運(yùn)行的良好狀態(tài)；它不但是人民主權(quán)原則的必然要求，也是參政權(quán)、表達(dá)自由、監(jiān)督權(quán)及其他憲法權(quán)利的基礎(chǔ)性權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為，能夠在人民主權(quán)原則、言論自由以及監(jiān)督權(quán)以及其他權(quán)利的內(nèi)涵處通過憲法解釋的方法解釋出知情權(quán)。

三、公民能否向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求公開信息

在明確了公民基于主權(quán)者身份享有知情權(quán)后，下一個(gè)需要解決的問題是，知情權(quán)的權(quán)能內(nèi)容如何？公民能否請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以公開？而后一個(gè)問題可以分為兩個(gè)層次：知情權(quán)是否具備請(qǐng)求權(quán)的權(quán)能？公民能否在法律沒有對(duì)基本權(quán)利作出細(xì)化的基礎(chǔ)上直接依據(jù)知情權(quán)提出請(qǐng)求？之所以探討這些問題，基于以下考慮，第一，有些學(xué)者認(rèn)為知情權(quán)僅具備作為自由權(quán)性質(zhì)的意義——即排除國(guó)家的妨礙，不具備向國(guó)家請(qǐng)求公開信息的請(qǐng)求權(quán)權(quán)能；第二，有些學(xué)者將基于自由權(quán)性質(zhì)的妨礙排除請(qǐng)求權(quán)與社會(huì)權(quán)性質(zhì)的請(qǐng)求公開權(quán)混同；第三，有些學(xué)者認(rèn)為在法律以及其他規(guī)范性文件沒有細(xì)化的情況下，能夠直接依據(jù)憲法規(guī)范確定的基本權(quán)利請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以公開。要解決前述問題，必須對(duì)這些疑問作一必要澄清。

1、社會(huì)權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)的請(qǐng)求權(quán)權(quán)能

自由資本主義時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)自由主義的倡導(dǎo)，消極主義的國(guó)家模式成為國(guó)家存在的基本形態(tài)，在此階段，受自由主義以及自由權(quán)的影響，新聞媒體的自由報(bào)道、工業(yè)社會(huì)初級(jí)階段熟人社會(huì)的存在——信息在熟人社會(huì)中不是處于一種特別重要的地位、社會(huì)分工的初級(jí)化，國(guó)民的信息獲取通過市民社會(huì)基本上可以得到滿足，國(guó)家還不是國(guó)民獲取信息的主要渠道，因此，基本上不存在針對(duì)國(guó)家的信息公開請(qǐng)求權(quán)，國(guó)家所需要承擔(dān)的主要義務(wù)就是在國(guó)民的請(qǐng)求下，排除國(guó)家通過立法限制國(guó)民的知情權(quán)的有關(guān)措施。對(duì)此，有學(xué)者評(píng)價(jià)說，“近代自然法所強(qiáng)調(diào)的公民權(quán)當(dāng)中卻不包含公民的知情權(quán)這一概念，人們雖然認(rèn)識(shí)到知識(shí)的重要性，但是它被限定在較為狹窄的領(lǐng)域：言論自由，出版自由、文學(xué)創(chuàng)作自由等等，這一系列知識(shí)都具有一個(gè)共同的特征，那就是它們都來自市民社會(huì)本身，它們要求政府以消極的姿態(tài)允許自己的存在，但是對(duì)于政府本身所擁有的大量信息也屬于人們應(yīng)當(dāng)了解的知識(shí)這一點(diǎn)，卻一直被忽略了。”

隨著社會(huì)發(fā)展，知情權(quán)已不僅是排除國(guó)家妨礙的消極意義上的自由權(quán)，而是具有一定社會(huì)權(quán)性質(zhì)的新類型權(quán)利。“包括接受信息的權(quán)利和尋求獲取信息的權(quán)利；后者還包括尋求獲取信息而不受公權(quán)力妨礙與干涉的權(quán)利以及向國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)求公開有關(guān)信息的權(quán)利。”“就現(xiàn)代憲法學(xué)的觀點(diǎn)而言，知情權(quán)就是基于人民主權(quán)的原理，同時(shí)存在自由權(quán)和社會(huì)權(quán)的性質(zhì)，在現(xiàn)代民主政治中，知情權(quán)內(nèi)涵包括權(quán)利、自由以及參與，故已被主張為道德、法律或者政治權(quán)利，而其內(nèi)容可以分為資訊受領(lǐng)權(quán)與資訊收集權(quán)（請(qǐng)求權(quán)）兩大類，而后者更包括了不受公權(quán)力干涉的權(quán)利與要求政府機(jī)關(guān)資訊公開的權(quán)利。可見，知情權(quán)概念包含了人民對(duì)于國(guó)家行政的積極參與以及監(jiān)督，應(yīng)該賦予知情權(quán)新的時(shí)代意義，即除了具有傳統(tǒng)自由權(quán)的消極避免政府不當(dāng)干預(yù)的權(quán)利外，更具有積極要求政府以保障其資訊取得自由的權(quán)利。”

筆者認(rèn)為，社會(huì)權(quán)意義上的知情權(quán)起碼具備以下幾種權(quán)能：第一，接受信息的權(quán)能，即前文所說的自由權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)。作為古典權(quán)利的自由權(quán)在社會(huì)歷史發(fā)展中，是標(biāo)明自由主義模式的資產(chǎn)階級(jí)法治國(guó)家對(duì)人權(quán)范圍的基本認(rèn)可，其存在前提是國(guó)家與社會(huì)的分離，自由權(quán)的基本功能在于“保證社會(huì)是一個(gè)私人自主權(quán)的領(lǐng)域，并將公共權(quán)力限于有限功能之上”。為了達(dá)到排斥國(guó)家權(quán)力滲透這一領(lǐng)域，對(duì)于政府的否定性要求——即國(guó)家不得以主權(quán)者身份制定剝奪或者限制這類權(quán)利的法律條款和內(nèi)容。第二，要求國(guó)家履行保護(hù)義務(wù)的權(quán)能；第三，請(qǐng)求國(guó)家提供信息的權(quán)能。“如果僅僅是被動(dòng)的接受信息，那么知情權(quán)永遠(yuǎn)都不具有實(shí)益。”第四，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)積極提供信息的義務(wù)，公民通過各種渠道享受行政機(jī)關(guān)依法提供的信息服務(wù)。

第一項(xiàng)權(quán)能和第二項(xiàng)權(quán)能是在知情權(quán)發(fā)展初級(jí)具備的權(quán)能模式，在現(xiàn)階段當(dāng)然繼續(xù)享有。至于第四項(xiàng)權(quán)利形態(tài)，筆者認(rèn)為在現(xiàn)代參與民主的前提下，以及基于人民主權(quán)的考慮，國(guó)民作為權(quán)利的終極所有者理所當(dāng)然的享有獲得信息的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力的受委托人，也同樣應(yīng)該履行應(yīng)盡的說明義務(wù)，對(duì)此，有學(xué)者論述到：“知情權(quán)既是一種消極的權(quán)利也是一種積極的權(quán)利，在現(xiàn)代民主社會(huì)我們應(yīng)該更多的強(qiáng)調(diào)它積極的一面，即政府即使不向政府咨詢，不要求提供某方面的信息，政府也有義務(wù)向公民提供信息。”至于第三項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)權(quán)能是否具備則引發(fā)了學(xué)者的廣泛爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為，作為一定意義上社會(huì)權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)應(yīng)該具備請(qǐng)求權(quán)權(quán)能。理由如下：

首先，之所以出現(xiàn)請(qǐng)求公開，是因?yàn)閲?guó)家已經(jīng)成為信息的中心，人民無法再由以前的信息中心獲得更多的信息，傳統(tǒng)的自由權(quán)已經(jīng)無法滿足人民的需要。“國(guó)家職能不斷增加、國(guó)家掌握的信息大量積聚的情況下，如果公民不能有效的獲取和利用國(guó)家掌握的信息，就無法形成自身的思想和意見，……所以必須認(rèn)可公民有權(quán)盡可能獲取國(guó)家掌握的信息，并且不能僅限于消極的接受信息，更要包括積極主動(dòng)的尋求獲取信息，相信只有這樣，才能夠使得信息可以順暢自由地流通”“隨著政府職能的膨脹，政府已經(jīng)成為掌握和存儲(chǔ)資料的中心，多數(shù)資料的對(duì)外公布，皆有賴于政府主管機(jī)關(guān)之主動(dòng)與善意。反之，人民或者私人團(tuán)體所擁有者多僅是一鱗半爪，甚難窺其全貌。”

其次，新聞媒體已經(jīng)演變?yōu)閴艛嘈畔⒌幕恚瑖?guó)民無法從其處獲得有效信息。現(xiàn)代社會(huì)中大眾傳媒對(duì)信息的壟斷以及任意處理在一定程度上促進(jìn)了“知情權(quán)”的形成和發(fā)展。新聞媒體擁有巨大的影響力，在西方被譽(yù)為制約立法、行政、司法三種權(quán)力的“第四種權(quán)力”。正是由于新聞媒體在社會(huì)中的重要作用，它為各種政治勢(shì)力和利益集團(tuán)所重視、利用并控制，“媒介由于處于收集、傳播信息的相對(duì)優(yōu)越地位，出于對(duì)自己企業(yè)利益最大化的考慮，以及受到其他因素的左右，往往對(duì)許多重要信息加以主觀處理，使公眾無法順利得到必須得信息情報(bào)，使媒體自身的活動(dòng)喪失了本應(yīng)具有的意義”“原本肩負(fù)著提供人民資訊的大眾傳播媒體也因資本主義以及高科技發(fā)展的結(jié)果，逐漸形成巨大且獨(dú)占資訊市場(chǎng)的企業(yè)組織，在利潤(rùn)導(dǎo)向下，其所傳達(dá)的資訊往往欠缺多元性，無法滿足人民的多元需求。”而知情權(quán)的請(qǐng)求權(quán)的產(chǎn)生從這一方面說也正是為了改變這種不利的局面。“之所以在要求排除妨礙國(guó)民行使知道的權(quán)利的國(guó)家行為的同時(shí)，對(duì)國(guó)家課賦一定的義務(wù)，要求其主動(dòng)地公開各種情報(bào)的權(quán)利。是因?yàn)榻袢崭叨劝l(fā)達(dá)的新聞傳播媒介及對(duì)其的壟斷，封鎖和歪曲了“思想的自由市場(chǎng)”，有時(shí)不得不要求對(duì)其實(shí)行一定程度的社會(huì)性制約甚至國(guó)家統(tǒng)制。尤其是報(bào)紙和電子傳播媒介，就是其中最典型的問題。

最后，“保障人的基本權(quán)利是現(xiàn)代國(guó)家憲法的一個(gè)特征。具有決定意義的是國(guó)家機(jī)構(gòu)日常活動(dòng)中所體現(xiàn)出的基本權(quán)利的有效性。……基本權(quán)利乃主體權(quán)利。主體權(quán)利是每個(gè)個(gè)人所擁有的權(quán)利，這種權(quán)利可以使每個(gè)個(gè)人能夠?yàn)榱酥\求個(gè)人的利益而動(dòng)用法律手段，個(gè)人不是國(guó)家行為的客體，其自身乃可以向國(guó)家提出要求的主體。主體權(quán)利是個(gè)人自決及自負(fù)其責(zé)的手段，它以這種途徑促進(jìn)創(chuàng)造性并改善國(guó)家與社會(huì)的創(chuàng)新能力。

也就是說，公民甲在現(xiàn)代社會(huì)中，能夠基于社會(huì)權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)，享有向報(bào)警中心請(qǐng)求公開信息的權(quán)利，報(bào)警中心應(yīng)該對(duì)甲的請(qǐng)求作出回應(yīng)。至于報(bào)警中心因?yàn)椤皣?guó)家機(jī)密”問題拒絕公開，那是另外一個(gè)問題，筆者將另文討論。

2、在具體法律沒有規(guī)定的情況下，知情權(quán)的行使受到阻礙

作為基本權(quán)利，知情權(quán)往往被認(rèn)為是一種抽象的權(quán)利，需要通過具體化的制度對(duì)具體的程序予以明確，不具備直接實(shí)施的效力。對(duì)此，有學(xué)者評(píng)價(jià)說，“如果知情權(quán)僅僅限于對(duì)憲法的解釋或者是一般性、原則性的規(guī)定，而沒有上升為具體化的制度，則仍是一種抽象性的權(quán)利，在個(gè)人權(quán)、參政權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等方面的作用亦無從實(shí)現(xiàn)。要真正使其得到保障就必須使其具體化，制定政府信息公開的制度，確定公開化的原則，明確知情權(quán)的對(duì)象等問題。”“為了保障每個(gè)公民正確的行使情報(bào)公開請(qǐng)求權(quán)，對(duì)于公開的基準(zhǔn)和手段等等，需要的不止是抽象的而是具體化的法律規(guī)定。”

因此，對(duì)于本案而言，在明確了公民甲享有知情權(quán)，享有請(qǐng)求報(bào)警中心公開的請(qǐng)求權(quán)后，由于缺乏具體制度的規(guī)定，公民的知情權(quán)無法落實(shí)，從而導(dǎo)致其無法行使該項(xiàng)權(quán)利。閑話一句，如果其生活在廣州，如果案件發(fā)生在廣州政府信息公開規(guī)定實(shí)施之后，獲取其能夠獲取報(bào)警記錄，贏得這場(chǎng)訴訟。

【注釋】

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲法行政法專業(yè)2000級(jí)博士研究生，男，1975年生，湖南衡陽(yáng)人。

陶瀾，《110“案底”誰能查》，《北京青年報(bào)》，2001年6月19日，第23版，新銳視點(diǎn)。

最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第27條規(guī)定：原告在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)。

報(bào)道沒有提及究竟是駁回起訴還是裁定不予受理，而是籠統(tǒng)的使用了“敗訴”一詞。

報(bào)道中明確提到：甲看見了自己當(dāng)時(shí)的報(bào)警記錄，同時(shí)也被告知，報(bào)警記錄不能給他。

于2003年1月1日施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》是國(guó)內(nèi)第一部地方政府信息公開規(guī)章，在中國(guó)信息公開立法史中將有先驅(qū)者的地位。

上海從80年代起開始實(shí)行政務(wù)公開的試點(diǎn)和探索，1996年起在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了政務(wù)公開的各項(xiàng)制度。內(nèi)容包括：行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、辦事依據(jù)（包括收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)）、辦事順序、辦事時(shí)限、資格條件、辦事紀(jì)律、投訴途徑等。1999年8月，群眾出版社出版了《北京市警務(wù)公開細(xì)則》一書，該書共265頁(yè)，分十五章。編者在前言中寫道：公安機(jī)關(guān)實(shí)行警務(wù)公開，就是在行政管理和執(zhí)法辦案中，凡涉及管理相對(duì)人或者案件當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)的法律依據(jù)、操作程序和工作規(guī)范以及監(jiān)督措施，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開的之外，都要公開。……首都公安機(jī)關(guān)既公開執(zhí)法辦案實(shí)體，又公開執(zhí)法辦案程序；既公開辦事辦案手續(xù)，又公開辦結(jié)時(shí)限要求；既公開法律法規(guī)依據(jù)，又公開監(jiān)督制約措施。

朱芒：《開放型政府的法律理念和實(shí)踐（上）——日本信息公開制度》，環(huán)球法律評(píng)論，2002年秋季號(hào)，第289頁(yè)。

野村好弘著：《情報(bào)公開和個(gè)人情報(bào)的保護(hù)》，肖賢富譯，《法學(xué)譯叢》，1992年第1期，第13頁(yè)。

對(duì)知情權(quán)的內(nèi)容以及含義，學(xué)者的觀點(diǎn)不相一致，但總體而言，知情權(quán)是一種針對(duì)和限制國(guó)家的權(quán)力。

知情權(quán)概念起源西方：“Therightofaccess”或者叫做“righttoknow”。從資料可以看出，現(xiàn)行的不同名稱來源于翻譯上的區(qū)別。我國(guó)臺(tái)灣有的學(xué)者叫做“資訊權(quán)”；有的學(xué)者根據(jù)日本對(duì)于知情權(quán)制度的研究，叫做“知的權(quán)利”。日本學(xué)者有的稱之為“知道的權(quán)利”更多的稱之為“知情權(quán)”。有的學(xué)者叫做“了解權(quán)”。還有的譯作知道權(quán)、情報(bào)自由權(quán)、知曉權(quán)、獲知權(quán)、知政權(quán)。筆者認(rèn)為，對(duì)于知情權(quán)的名稱不應(yīng)該成為一個(gè)困擾學(xué)者的重大問題，名稱只是一個(gè)翻譯上的技巧，應(yīng)該著重從權(quán)利的內(nèi)涵去理解該項(xiàng)權(quán)利。

林來梵著：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社，第76－77頁(yè)。

博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，第290頁(yè)。

林來梵著：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社，第76－77頁(yè)。

李龍著：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第156頁(yè)。

鑒于傳統(tǒng)法律在某些方面已經(jīng)無法適應(yīng)環(huán)境時(shí)代的需要，使得人類一些基本的權(quán)利得不到妥善保護(hù)，只有突破傳統(tǒng)法律的籬笆，另辟蹊徑，創(chuàng)設(shè)新的法律權(quán)利，才能滿足這一需求。隨著權(quán)利觀念和權(quán)利類型的進(jìn)一步發(fā)展，憲法又不得不先后確認(rèn)了許多新型的基本權(quán)利，從而使其自身的規(guī)范結(jié)構(gòu)和內(nèi)容也不斷得到發(fā)展和完善。（林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社，第78頁(yè)。）從動(dòng)態(tài)的角度看，從一套憲政制度縱向發(fā)展演變的歷史來看，憲政制度的運(yùn)行是一個(gè)周而復(fù)始、不斷循環(huán)的過程，一套制度在設(shè)計(jì)之初合理的考慮了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等因素并不意味著立法者可以一勞永逸的、聽任制度運(yùn)行下去。制度保持有效、持久將取決于制度本身的自我更新能力。制度是在經(jīng)濟(jì)、政治等因素的推動(dòng)下，不斷修正、不斷改良，廢棄舊的制度，建立新的制度，以適應(yīng)和推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以說，制度的設(shè)計(jì)與安排其實(shí)是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的信息收集、儲(chǔ)存和應(yīng)用的過程，“對(duì)于那些時(shí)空范域比部落文化遠(yuǎn)為廣大的社會(huì)體系來說，信息的儲(chǔ)存……至關(guān)重要。”（吉登斯：《民族——國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，三聯(lián)書店1998年版，第2頁(yè)、第14－16頁(yè)。）

轉(zhuǎn)引自：呂艷濱、章忱：《知情權(quán)若干問題研究》，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)編，《憲法研究》，法律出版社，第511頁(yè)。

林來梵著：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社，第138頁(yè)。

呂艷濱、章忱：《知情權(quán)若干問題研究》，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)編，《憲法研究》，法律出版社，第509頁(yè)。

宋小衛(wèi)：《略論我國(guó)公民的知情權(quán)》，法律科學(xué)，1994年第5期，第14頁(yè)。

有關(guān)三種方式的優(yōu)劣比較，可見拙著：《積極型行政信息公開制度成因研究》，中國(guó)人民大學(xué)，2003屆博士論文。

需要說明的是，本文列舉的這些權(quán)利并不代表知情權(quán)僅僅能夠從這些權(quán)利中解釋出來，知情權(quán)同樣也是對(duì)于出版自由、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)權(quán)以及遷徙自由等其他權(quán)利基礎(chǔ)性權(quán)利。

在熟人社會(huì)里，不存在壟斷有關(guān)社群以及個(gè)人信息的集團(tuán)，每個(gè)人都很方便的成為信息的傳播者，因此在獲取上述信息時(shí)不需要付出過多的代價(jià)，人們很容易知道自己有權(quán)做什么以及應(yīng)該做什么，也比較容易影響公共事務(wù)的決策。陌生人社會(huì)中由于人與人之間的地理距離合交際距離相對(duì)疏遠(yuǎn)，信息的獲取成為日益復(fù)雜的問題。紀(jì)建文：《知情權(quán)及其保護(hù)的比較研究》，徐顯明主編，《人權(quán)研究》（第2卷），第286頁(yè)。

程潔著：《憲政精義：法治下的開放政府》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，第148頁(yè)。

馮國(guó)基著：《面向WTO的中國(guó)行政——行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版，第79－80頁(yè)。

【日】平松毅：《知情權(quán)》【J】，法學(xué)家，1986（增刊），第100－101頁(yè)。

【德】哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域》，汪輝譯，載汪輝等主編：《文化與公共性》，三聯(lián)書店1998年版，第129頁(yè)。

張慶福、呂艷濱：《論知情權(quán)》，江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002年第1期，第107頁(yè)。

有學(xué)者指出，堅(jiān)持絕對(duì)意義上的古典基本權(quán)利，或者認(rèn)為旨在滿足一個(gè)民主社會(huì)中的道德、公共秩序以及普遍福利等社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利都不適合今天的社會(huì)。在當(dāng)今社會(huì)，復(fù)雜的時(shí)代決定了任何一種權(quán)利之間都沒有明確的界線，彼此也不能截然分開，因此，權(quán)利的屬性不斷轉(zhuǎn)化，不同類型基本權(quán)利存在著交叉和重疊。宗教自由是典型的早期的個(gè)體意義上的古典基本權(quán)利，而在現(xiàn)代社會(huì)，宗教自由既有古典意義上的權(quán)利內(nèi)涵，也不乏公民政治權(quán)利意義上的思想自由的含義。鄭賢君：《基本權(quán)利的憲法構(gòu)成及其實(shí)證化》，法學(xué)研究，2002年第2期，第47頁(yè)。

馮國(guó)基著：《面向WTO的中國(guó)行政——行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版，第79頁(yè)。

張慶福、呂艷濱：《論知情權(quán)》，江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002年第1期，第110頁(yè)。

法治斌著：《人權(quán)保障與釋憲法制》，月旦出版社股份有限責(zé)任公司，1993年再版，第276頁(yè)，《知的權(quán)利》。

張慶福、呂艷濱：《論知情權(quán)》，江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002年第1期，第109頁(yè)。

劉莘、呂艷濱：《情報(bào)公開法若干問題研究》，公法研究，商務(wù)印書館，第75頁(yè)。

馮國(guó)基著：《面向WTO的中國(guó)行政——行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版，第84頁(yè)。

【日】奧平康弘：《知情權(quán)》，巖波書店，1981年版，第66－68頁(yè)。

蘆部信喜：《現(xiàn)代人權(quán)論》，有斐閣1974年版，第132－133頁(yè)，轉(zhuǎn)引自【日】大須賀明著，林浩譯，吳新平審校：《生存權(quán)論》，法律出版社2001年3月第1版，第28頁(yè)。

艾伯哈特•施密特－阿斯曼：《通過基本權(quán)利及憲法保障所進(jìn)行的權(quán)利保護(hù)》，中德法律研討——對(duì)行政的法律約束和對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，第269頁(yè)。

呂艷濱、章忱：《知情權(quán)若干問題研究》，中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)編，《憲法研究》，法律出版社，第512頁(yè)。

李凌燕：《科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與人權(quán)——目前日本法學(xué)理論界關(guān)于人權(quán)研究的課題綜述》，外國(guó)法譯評(píng)，1993年第4期，第21頁(yè)。