公民環(huán)境權(quán)研究管理論文

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論文關(guān)鍵詞:廈門PX項(xiàng)目;公民環(huán)境權(quán);實(shí)

論文摘要:廈門PX項(xiàng)目是一個(gè)有巨大經(jīng)濟(jì)利益預(yù)期的項(xiàng)目,但在當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)公民保護(hù)環(huán)境的呼聲中最終敗下陣來。由此事件引發(fā)的有關(guān)公民環(huán)境權(quán)相關(guān)問題成了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。公民環(huán)境權(quán)是一種特殊的新型人權(quán),我國原有的權(quán)利救濟(jì)方式對其并不適用,因而這種權(quán)利一直未得到足夠的保護(hù)。著重討論在行政規(guī)劃中如何實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán),并提出觀點(diǎn):政府公共治理理念的更新、規(guī)劃過程的透明化和非政府組織的廣泛參與是公民環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。

現(xiàn)

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1廈門PX項(xiàng)目事件

2007年3月全國人大、政協(xié)兩會上,中國科學(xué)院院士趙玉芬等105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署提案,建議廈門PX項(xiàng)目遷址,一石激起千層浪,從此“廈門PX”引起媒體和民眾的廣泛關(guān)注。

PX(Paraxylene,對二甲苯)是生產(chǎn)PTA(精對苯二甲酸,廣泛用于紡織)的上游原料。由臺資翔鷺集團(tuán)旗下騰龍芳烴企業(yè)投資的廈門海滄區(qū)PX項(xiàng)目,是廈門目前最大的化工項(xiàng)目。2004年2月,該項(xiàng)目獲國家發(fā)改委批準(zhǔn),并在2005年11月正式開工,原計(jì)劃于2008年投入生產(chǎn),每年工業(yè)產(chǎn)值有望達(dá)人民幣800億元。

隨著PX項(xiàng)目建設(shè)的加快,廈門市民反對的呼聲越來越烈,大量有關(guān)該項(xiàng)目靠近人口稠密區(qū),存在爆炸或泄漏等安全隱患(這種危險(xiǎn)性并未得到明確證實(shí))的信息通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、媒體等形式被廣泛傳播。2007年6月1日和2日,超過5000名廈門市民在廈門市政府門前表達(dá)反對訴求,廈門市政府被迫宣布該項(xiàng)目緩建,并委托中國環(huán)境科學(xué)研究院進(jìn)行環(huán)境影響評估。2007年12月5日,廈門市政府公開的環(huán)評結(jié)論認(rèn)為海滄南部空間狹小,區(qū)域空間布局存在沖突,在海滄南部的規(guī)劃應(yīng)在“石化工業(yè)區(qū)”和“城市次中心”之間確定一個(gè)首要的發(fā)展方向。同年12月底廈門舉行的市民代表座談會上,大多數(shù)市民代表再度表達(dá)了反對意見。

此后,福建省和廈門市政府決定順從民意,停止建設(shè)PX工廠,將該項(xiàng)目遷往漳州古雷半島興建;廈門市將賠償翔鷺集團(tuán)損失,并在發(fā)改委批準(zhǔn)后進(jìn)行遷址工程。

2公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)理論

環(huán)境權(quán)是指人類或其他有關(guān)主體對于影響其生存和發(fā)展的各種自然物質(zhì)因素所享有的各種權(quán)利以及由此所承擔(dān)的在他們之間產(chǎn)生的各種義務(wù)。公民環(huán)境權(quán)既不是財(cái)產(chǎn)權(quán)也不是人格權(quán),而是由生存權(quán)發(fā)展而來的、建立在人與自然和諧共處、相互尊重基礎(chǔ)上的新型人權(quán)。它具有自然性、不可缺乏性、不可替代性、不可轉(zhuǎn)讓性、穩(wěn)定性、母體性等。本文所指的公民環(huán)境權(quán)是從國內(nèi)實(shí)現(xiàn)機(jī)制討論的,其主體只限于“公民”,不包括“國家環(huán)境權(quán)”與“法人環(huán)境權(quán)”。

公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括實(shí)體權(quán)和程序權(quán)兩方面。實(shí)體權(quán)是指與公民自身利益相關(guān)的權(quán)利,具體有:清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)、優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)等。程序權(quán)主要是指公民有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)等。

公民環(huán)境權(quán)理論提出后,其內(nèi)容在世界各國的立法和實(shí)踐中已經(jīng)得到了不同程度的反映:美國和日本的立法中是最先確認(rèn)該權(quán)利的,另外如南斯拉夫、葡萄牙、波蘭和俄羅斯等,已經(jīng)將其上升為憲法中的一項(xiàng)基本人權(quán),瑞典、希臘等國則在憲法中體現(xiàn)了保護(hù)公民權(quán)的內(nèi)容。我國在《憲法》第26條中規(guī)定:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害。”這是以國家義務(wù)的形式總體確認(rèn)了公民的環(huán)境權(quán),但我國憲法的規(guī)定是不可以作為裁判依據(jù)用于具體的案件的。

公民環(huán)境權(quán)至今沒有得到很好的保護(hù)是因?yàn)樵摍?quán)利與其他公民基本權(quán)利相比具有一定的特殊性:第一,公民環(huán)境權(quán)不是一項(xiàng)純粹的民事權(quán)利,而是一項(xiàng)公法意義上的權(quán)利,環(huán)境權(quán)保護(hù)對象如空氣和水等是無主物,是人類共有財(cái)產(chǎn),沒有人對其享有所有權(quán),公民對于環(huán)境要素提出權(quán)利要求是沒有準(zhǔn)確依據(jù)的法律行為,因此無法從私權(quán)角度保護(hù)公民環(huán)境權(quán);第二,一般遭受環(huán)境侵害的“公民”是不確定的多數(shù)人,甚至是“公民”的后代人,環(huán)境被破壞后產(chǎn)生的影響范圍也是不可預(yù)知的,這些造成了訴訟中舉證的困難;第三,環(huán)境侵權(quán)行為具有間接性與滯后性的特點(diǎn),環(huán)境侵權(quán)行為往往是先作用與環(huán)境,然后環(huán)境又作用于公民人身和財(cái)產(chǎn),這種行為造成的危害結(jié)果是慢慢積累的,有的甚至是多次合法行為造成的;最后,侵害環(huán)境行為與傳統(tǒng)侵權(quán)行為不同,傳統(tǒng)侵權(quán)行為是一種無價(jià)值行為,是應(yīng)當(dāng)絕對禁止的行為,而侵害環(huán)境的行為是創(chuàng)造社會財(cái)富活動過程中的附帶行為,是具有一定程度的價(jià)值正當(dāng)性和社會有用性。因此,必須要在環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益之間尋求一種利益平衡,對侵害環(huán)境權(quán)的行為的限制和禁止也要有一定的限度,對于這種“限度”的確定,各國有不同的做法:以日本為代表的大陸法系國家采用“忍受限度論”,即必須是對環(huán)境的污染或破壞超過一定的程度,為一般人所無法忍受,并危機(jī)人類生存和發(fā)展,才是法律所限制禁止的;美國則采用“效用比較”原則,它將造成環(huán)境侵權(quán)行為的生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的社會效益同受損害的社會效益做比較,后者大于前者的,才是法律限制和禁止的。但是,在實(shí)踐中,由于沒有提出作為利益衡量尺度的應(yīng)有基準(zhǔn),進(jìn)行利益衡量時(shí)就會隨心所欲,使衡量有傾向于行政或企業(yè)利益一方的危險(xiǎn)性。

3我國公民環(huán)境權(quán)的現(xiàn)狀

公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程是與政府和企業(yè)利用環(huán)境資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利沖突博弈的過程。權(quán)利沖突的前提首先時(shí)權(quán)利要被認(rèn)可,尤其是要被法律承認(rèn),在一個(gè)權(quán)利不被承認(rèn)的社會里,也就談不上權(quán)利沖突了。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對公民環(huán)境權(quán)是有一定承認(rèn)的,但是主要針對國家對環(huán)境的管理和對破壞環(huán)境者的處罰而言,對公民環(huán)境程序權(quán)規(guī)定較少。對此我國臺灣學(xué)者葉俊榮認(rèn)為:“憲法中若應(yīng)有環(huán)境權(quán),則此權(quán)利應(yīng)以肯認(rèn)民眾適度參與與環(huán)境決策的程序權(quán)為妥。”

公民環(huán)境權(quán)的實(shí)質(zhì)享有不僅僅是看其實(shí)體方面的規(guī)定如何,還要看其是否有完善的救濟(jì)途徑以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn),完善的救濟(jì)在本質(zhì)上也是一種權(quán)利。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對各種權(quán)利提供多種救濟(jì)途徑,主要包括私法救濟(jì)如民事救濟(jì)與公法救濟(jì)如行政救濟(jì),但公民環(huán)境權(quán)作為一種特殊的基本權(quán)利,具有公權(quán)和私權(quán)的雙重性質(zhì),原有救濟(jì)途徑在保護(hù)公民環(huán)境權(quán)方面就行不通。例如《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”同時(shí)該法第41條還進(jìn)一步規(guī)定:“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人、或者其他組織。”這說明行政訴訟原告應(yīng)該是自身合法權(quán)益受到侵害的人,如果公民對自己認(rèn)為將來有可能發(fā)生危害的環(huán)境侵權(quán)行為提起訴訟是沒有法律依據(jù)的,法院一般也不予受理這類案件。因此公民遇到環(huán)境侵權(quán)行為,不得不尋找其他合法方式來表達(dá)訴愿,如在廈門PX項(xiàng)目事件中,公民對權(quán)利救濟(jì)是通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、短信、游行和政協(xié)委員聯(lián)名上書等形式進(jìn)行的。

4公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)

公民環(huán)境權(quán)的一系列特點(diǎn)決定了政府實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利的過程不是通過司法機(jī)關(guān)懲治危害環(huán)境行為的過程,而是行政機(jī)關(guān)改變思路來減少以及預(yù)防危害環(huán)境行為發(fā)生的過程。如何將類似廈門PX項(xiàng)目事件里那種強(qiáng)大的民間環(huán)保力量引入行政規(guī)劃的正規(guī)渠道?

首先明確政府是公民環(huán)境權(quán)的主要義務(wù)主體,政府環(huán)境管理權(quán)的宗旨和目的是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán),維護(hù)大多數(shù)人民的利益,甚至是后代人的利益。由于開發(fā)商追求的是短期經(jīng)濟(jì)利益,他們的道德水平和自律能力具有有限性,所以政府在行政規(guī)劃中只憑開發(fā)商的報(bào)告就做決策是片面的,盡早進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的環(huán)境測評顯得尤為重要,否則會像廈門PX項(xiàng)目事件那樣費(fèi)時(shí)費(fèi)力、勞民傷財(cái),更損害了政府在民眾心目中的公信力。當(dāng)公民環(huán)境權(quán)與個(gè)別企業(yè)的自然資源使用權(quán)發(fā)生矛盾時(shí),政府需要在這兩種利益間進(jìn)行科學(xué)的分析衡量,既不能因?yàn)橐晃蹲非筮^高過快的經(jīng)濟(jì)增長放棄了人們享受優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利,也不能因?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境而固步自封完全限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,否則也是對人們追求美好幸福生活權(quán)利的無視。利益衡量前提就要尊重公共利益,尊重可持續(xù)發(fā)展理念,合理利用自然資源。

其次提高公民的環(huán)保意識,更新政府公共治理模式,實(shí)行環(huán)境政務(wù)公開,擴(kuò)大公民環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。我國是世界上最大的發(fā)展中國家,在高速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也面臨著非常艱巨的環(huán)境保護(hù)任務(wù),所以要在全社會范圍內(nèi)利用多種渠道進(jìn)行公民環(huán)境保護(hù)意識教育,進(jìn)行環(huán)境保護(hù)宣傳,將保護(hù)環(huán)境納入政府的工作目標(biāo)與政績考核指標(biāo)。公民有了強(qiáng)大的環(huán)保意識,就可以廣泛地參與到行政規(guī)劃中。政府的決策要民主,涉及有關(guān)利益人的決策就要給予潛在利益受害者以知情權(quán)和發(fā)表意見的機(jī)會,這是法治國家正當(dāng)程序原則的核心原則。政府將規(guī)劃相關(guān)信息透明化,公開化,并通過聽證會、討論會、問卷調(diào)查等形式讓公民參與到整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)境影響測評報(bào)告的制作過程中,自由表達(dá)自己的愿望與意見,達(dá)到充分行使環(huán)境監(jiān)督的權(quán)力。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,擴(kuò)大公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)可以保障政府合法行政、盡職盡責(zé)地為人民服務(wù),促進(jìn)企業(yè)在合理地限度內(nèi)開發(fā)利用環(huán)境資源,追逐經(jīng)濟(jì)利益,這就體現(xiàn)了制衡政府和企業(yè)的精神實(shí)質(zhì)。只有通過嚴(yán)密的行政管理手段和公眾監(jiān)督機(jī)制來修正市場缺陷、完善市場制度,才能使開發(fā)建設(shè)走進(jìn)合理發(fā)展的軌道。

最后,在市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢資本下公民各種權(quán)利都極易受到侵犯,公民難以通過個(gè)人的力量保護(hù)自己,這就需要政府建立與公民平等討論的平臺,通過聽取非政府組織的意見把民意納入地方公共治理。例如歐洲的非政府組織制度是在上世紀(jì)七八十年代后大量發(fā)展起來的,非政府組織的發(fā)展讓人們從過去對政府的抵抗過渡到現(xiàn)在的積極參與,社會因此變得更穩(wěn)定。另外美國的工人組織也是很強(qiáng)大的,它本身對企業(yè)和政府產(chǎn)生了強(qiáng)有力的監(jiān)督,使得工人的各項(xiàng)權(quán)利在政府決策時(shí)能夠受到重視。行政規(guī)劃中不可能聽取每個(gè)個(gè)體公民的具體意見,也不能在出現(xiàn)問題后單純依靠立法機(jī)關(guān)制定法律來解決問題,而是要在尊重公共利益的前提下,落實(shí)公民有序的參與機(jī)制,給公民自衛(wèi)的權(quán)利來主動保護(hù)自己權(quán)利。公民自衛(wèi)權(quán)利最好的表現(xiàn)就是組織形成各種非政府組織來反映社會上不同利益的呼聲。非政府組織通過與政府平等對話,與其他強(qiáng)勢資本對話,就會讓公民更好地參與到與政府的交流與討論中,使公民各項(xiàng)基本權(quán)利包括公民環(huán)境權(quán)這種特殊的權(quán)利被得到重視與維護(hù),同時(shí)也減輕了政府行政管理的負(fù)擔(dān)。

5結(jié)語

公民環(huán)境權(quán)的存在,要求人們必須對環(huán)境資源的價(jià)值進(jìn)行多元考慮,合理分配不同利益團(tuán)體對環(huán)境資源的價(jià)值需求。通過以上分析表明了在行政規(guī)劃中要確立以預(yù)防為主、持續(xù)發(fā)展的觀念,建立與公民充分溝通的渠道,促成政府與公民間的平等交流,構(gòu)建現(xiàn)代公共治理服務(wù)理念。政府需要科學(xué)的精神,需要聽取非政府組織的聲音,將民意的表達(dá)納入制度化的軌道。在此基礎(chǔ)上,再逐步建立和完善我國的環(huán)保訴訟制度,最終較好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)人與自然的和諧相處。