學校性質及公務法人論文

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【摘要】

本文通過對一起學生訴學校要求頒發畢業證、學位證的行政案例,提出了我國行政訴訟實踐中出現的一個新,即國家設立的公立學校等事業單位能否成為行政訴訟被告,對于這類履行一定公務職能的機構應如何定位。大陸法系國家公務法人的概念對我們有一定借鑒意義。作者認為,應當將履行公共管理職能的事業單位、團體定位于公務法人,公務法人與其使用者之間的關系不止單純的民事關系一種,還包括行政關系。公務法人制定內部規則應當遵守法律保留和法律優先原則,不得與法律法規相抵觸。公務法人與利用者、使用者發生行政糾紛后,應通過行政訴訟途徑解決。

【關鍵詞】學校；公務法人；行政訴訟；事業單位；社會團體

一、案例及問題

某大學二年級學生田某因在一次中攜帶記有公式的字條而被監考老師停止考試，后學校教務處以考試作弊為由，依據學校關于嚴格考試紀律的文件對田某作出退學處理。但該退學處理決定并未得到實際執行。在此后的兩年中，田某以一名正常學生的身份繼續使用學校各項設施，包括校、圖書館、教室，繼續享受學校補助金，也交納了學費，修完了所有學分并參加了實習和畢業設計。臨近畢業時，學校以此前對田某已作退學處理，故已喪失學籍為由，拒不發放畢業證、學位證、派遣證等。田某認為學校拒發畢業證、學位證的行為侵犯了其合法權益，向法院提起訴訟，請求法院判令學校發放畢業證、學位證等。法院經審理，認為學校拒絕頒發畢業證的行為缺乏法律依據，判令學校在一個月內向田某頒發畢業證，在兩個月內組織學位委員會討論學位問題。本案提出的核心問題是：

1．學校的性質及法律地位是什么？

2．學校等事業單位與成員或利用者的關系屬何種法律關系？

3．事業單位制定的內部規則的效力如何？

4．事業單位與利用者之間關系的監督與救濟途徑有哪些？

二、學校的性質及公務法人

在我國，關于學校的性質問題，界和實務界的認識比較一致，都將其定位于事業單位，[1]這種定位的依據是《民法通則》。該法將法人分為法人、機關、事業法人和社團法人，劃分企業法人與機關、事業法人的一個重要標準就是是否營利，凡是以營利為目的設立的均為企業法人，而不以營利為目的設立的組織為機關、事業、社團法人。1995年頒布的《中華人民共和國法》第25條明確規定，國家舉辦學校及其他教育機構，國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。機關、事業、社團法人不得營利的原因在于，多數行政、事業法人的經費來源于國家或社會，有確定的用途即為社會公共利益服務，也無需納稅。區分企業法人與機關事業法人的另一個重要標準就是設立的依據。企業法人是依照民事法、商事法律設立的，如公司法、合伙法、企業法。而設立機關事業社團法人的依據是組織法和行政法律規范。如學校的設立必須依照教育法、事業單位登記管理暫行條例進行。

作為事業單位，學校的法律地位比較特殊。一方面，學校像其他民事主體一樣，享有普通的民事權利，也承擔一般的民事責任。如《高等教育法》規定，高等學校自批準設立之日起取得法人資格，在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。學校從事民事活動時，如采購辦公用品、建筑校舍、出租場地等，與其他企業、機關、社團法人并無區別。另一方面，學校與學生、教職員工之間的關系既有民事法律關系，又存在民事法律關系以外的其他關系。如學校對未成年學生負有保護義務，對于在校的未成年人，學校應承擔監護責任。[2]但學校與學生之間的教育與受教育關系則顯然不是一般的民事關系。因為如果將學校與學生之間的教育關系視為普通民事關系，則無法解釋為什么學校對學生享有特殊的管理權限，如紀律處分，頒布學歷學位證書，制定校紀校規。因此，學校作為事業單位，既享有一般民事主體的法律地位，又有區別于民事主體而近似行政主體的法律地位。

為了更清楚地了解學校的性質及特殊法律地位，我們不妨對學校進行一些橫向比較。在法國、德國等大陸法系國家，學校通常分為國立(公立)及私立兩種。國立學校屬于公營造物或公共公益機構的一種。所謂公營造物，按照德國行政法之父奧托•邁耶的解釋，就是掌握于行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續性地為特定公共目的而服務。[3]設立公營造物的行政主體依計劃對其加以領導并監督，從而確保公營造物之利用者應有之權益。公營造物又分為廣狹二義。廣義的營造物“系指行政主體，為達成一定目的，以人及物構成而繼續設置的設備。”狹義的營造物“僅指廣義營造物中，直接供一般公眾利用者之一類而言。此種營造物，乃行政主體，依其設備，在合乎人民之種種利益之下而達到行政上之目的。”[4]由于公營造物是德國法、日本法構建的概念，其名稱直接從日本用語抄襲而來，極易被誤認為物理面上的建筑概念，將其稱為“公共設施”、“公共設備”又容易使人聯想到類似標志，政府機構的建筑等公共建筑物上，所以也有人稱之為“公務法人”、“公共機構”。[5]法國學者將其稱為“公立公益機構”。[6]我國學者在介紹法國此類性質的組織時，稱之為“公務法人”、“公共機構”。[7]為了方便，我們以下論述中，將其統稱為“公務法人”，其范圍與公營造物相同。

大陸法系的國立學校等公務法人通常被界定為行政組織的一種。與其他類似機構一樣，它們既不是企業法人，也不是單一的民事主體，而是負擔特定目的提供專門服務的行政機構。之所以稱之為行政組織的一種，就是因為這種組織型態的產生有其特殊的背景。正如德國行政法學家穆勒所言，公共營造物(即公務法人)是行政法上特有的，在十九世紀才產生的組織型態。營造物產生的初期是在自由法治國時期，為免于法律保留的拘束，行政機關得以在高度自由下完成其特定任務而設立的。隨著國家任務不斷擴充，國家負擔大量給付行政，有些任務具有特殊性與技術性，為了執行方便，就成立公務法人，來執行這些任務。如負責郵政、鐵路、公路、水電事業的機構就是在這種背景下產生的。[8]公務法人具有獨立性能夠避免一般行政上的官僚習氣和僵化手續，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會上的贊助。[9]可以說，公務法人是近代行政管理的一種新技術，是行政組織在新的歷史條件下的一種擴張形態。之所以說它負擔有特定目的，是因為公務法人通常為社會提供特定的服務，而且是通過人與物結合的方式提供服務，其服務的范圍也十分廣泛，主要包括科研、教育、文化等領域。所以說，公務法人不同于私法人，也不同于其他公法人，如公法社團等，它具有一系列自身的特點：

首先，公務法人是依照公法設立的法人，是公法人的一種，不同于依私法設立的私法人。眾所周知，“大陸法系國家其法制之基本架構，既仍建立在公法和私法二元化基礎上”。所謂公法人就是“根據公法規定而成立的法人，以公共事業為成立目的”。[10]具體而言，公法人是按照涉及公共利益的法律建立的，能夠作為公權力主體行使權力課以義務的組織，它是為了公共利益而存在的主體。它與依照民法、公司法、銀行法、企業法等設立的私法人或合伙組織不同。大陸法系國家通常將公法人分為公法團體、公共機構、公法財團三大類。公法團體是依據公法而成立的人的團體，其組成的目的，是追求和保障公共利益及成員利益，如各級國家機關、律師公會、縣、市政府均屬之；公法財團是指依照公法設立的具有財團性質追求公益為目的的法人，如公基金等。公共機構(公務法人)則是依照公法成立的，由某些物及人組成的，以持續方式達成特定行政目的的組織體。如公立學校、公園、圖書館、博物館、公立醫院等。至于設立公務法人的公法與設立公司、企業法人的私法有何不同，本文在此不贅述。[11]

其次，公務法人是國家行政主體為了特定目的而設立的服務性機構，與作為機關法人的行政機關不同，它擔負特定的行政職能，服務于特定的行政目的，因而有別于“正式作出決策并發號施令之科層式行政機關。”“其與母體之行政機關間存在著既獨立又合作、分工、對抗之關系。”[12]如公立學校通常是國家行政主體設立的。但學校一經設立，就負有提供教育服務的義務，享有自主管校事務的權力。同時，公務法人也有別于由成員組成的社團法人(團體)，它是人與物的功能結合，而非人的集合。當然，公務法人與單純的公物也不同，它不是單純的供利用的公物，如公路、橋梁，而是人與物的結合，如學校是由教職工、學生、校舍及各類教學設施等組成。再次，公務法人享有一定公共權力，具有獨立的管理機構及法律人格，能夠獨立承擔法律責任。因此，它不同于行政機關的內部單位和內設機構，也不同于行政機關委托的組織、個人，而是可以以自己名義獨立行使某種權力、承擔相應法律責任的組織體。最后，公務法人與其利用者之間存在豐富而特殊的法律關系，既包括私法關系即普通的民事法律關系，也包括公法關系即行政法律關系，而后者集中體現了公務法人與其他法人的區別。例如，公立學校與學生之間既有民事法律關系，也有公法關系，不同的法律關系則決定不同的法律救濟途徑。“假設所涉及的是公共爭議，那便以行政訴訟方式為主；反之，則便以民事訴訟之途徑來救濟”。[13]

公務法人可分為若干種類，學校只是其中一類。根據學者的歸納，可以將公務法人(公共營造物)分為服務性營造物，指郵局、電信局、港口等；文教性營造物，指公立學校、博物館、圖書館、文化中心等；保育性營造物，指醫院、療養院等；民俗性營造物；營業性營造物等。上述公務法人中，有些使用關系屬于公法關系，如學校、郵局、監獄等，而電信、公立醫院、博物館、文化中心的利用關系則為私法關系。通過上述比較，我們發現我國的事業單位與大陸法系國家的公務法人在功能方面有很多類似之處，如都是國家依法設立的公益組織，具有特定的行政上的目的，提供專門服務。但也必須看到，在我國，由于無公私法之分，也無公法人、私法人之別，故學校等事業單位實際上處于模糊的法律定位。我們常常面對這樣一個尷尬境地，在組織形態上，一方面，很多法律法規授權事業單位從事公共服務，履行公權力，有些事業單位實際上成為一類特殊的行政主體。[14]另一方面，人們堅持事業單位與企業及普通國家機關的區別，并習慣于將事業單位(除非獲得法律法規授權)排除在行政主體之外。在司法救濟問題上，一方面，面對事業單位與其利用者、使用者之間關系的特殊性，人們無法將所有事業單位與利用者之間的所有關系定性為平等主體之間的民事關系而納入普通民事訴訟中。另一方面，事業單位與其成員或利用者之間的爭議又被排斥在行政訴訟之外，于是，此類爭議成為司法救濟的真空地帶。為了解決這一矛盾，行政訴訟實踐采用“法律法規授權組織”這一概念，認為凡是法律法規授權組織實施公權力的行為，均可以將其視為行政行為而提起行政訴訟。嚴格地說，這只是權益之計。因為它并沒有解決法律法規為什么要授權，在何種情況下授權？對誰授權等基本理論問題。

相比之下，大陸法系國家公務法人的概念以及建立在公私法二元化基礎上的特有司法救濟制度對我們解決事業單位的定性及救濟問題具有借鑒意義。筆者認為，將學校等事業單位定位于公務法人，并區分公務法人與其利用者之間的不同種類的法律關系，提供全面的司法救濟途徑，絕不只是稱謂的改變，而是在我國現有行政體制及救濟制度下，更新行政主體學說，改革現行管理和監督體制，提供全面司法保護的一次有益探索。特別在我國法院訴訟活動區分為民事訴訟和行政訴訟的前提條件下，重新研究事業單位的性質并準確定位更具有十分重要的意義。

三、公務法人與利用者之間的關系

學校與學生之間的關系不僅限于平等民事主體之間的關系，而且還應包括公務法人與其利用者之間的公法關系。公務法人與利用者之間的關系取決于公務法人的身份和地位。如果公務法人以公務實施者的身份出現，那么，與利用者之間的關系屬公法上的關系，即行政法律關系；如果公務法人以民事主體身份出現，則與利用者之間的關系屬私法關系，即民事法律關系。這里我們重點要分析公務法人實施公務時與其利用者之間存在何種法律關系？有何特點？

在大陸法系國家，公務法人與利用者之間的關系，根據不同方式，可以分為不同種類。一是根據利用關系的是否出于公務法人的強制可將其分為任意利用與強制利用。[15]前者是指“其利用與否，在于利用人之自由意思”，如公法契約就是這種情況。后者是指“行政主體，為使營造物發揮其效用計，有時依法律，科私人以利用之義務。而私人有特定之情事時，即須利用其營造物，否則行政主體，得以處罰或行政上之強制而強制之。”如將患傳染病之人，送至傳染病醫院或隔離病房。在義務教育中，強制家長將學生送至小學等均屬強制利用。二是根據公務法人與利用者之間關系的，又可以將其分為一般權利關系與特別權利關系。前者是指由公法直接規定公法上的一般義務，公民在履行此等義務，如服從法律的義務、服兵役的義務、金錢給付等義務時與國家行政機關或公務法人之間形成的關系為一般權利關系。而后者是相對于前者而言的，公民與國家或公務法人之間因特別的義務而形成的權力服從關系。如因義務教育法律規定入學，成為公立學校學生。依照傳染病防治法律而強迫進入公立醫院成為病人。或因自愿，公民擔任公務員，進入公立學校讀書，自愿使用公立圖書館、到公立醫院接受、參觀博物館或因法院判決入獄服刑成為犯人，這些關系均屬特別權力關系。[16]由于一般權利關系多屬行政機關與公民之間形成的權利義務關系，在此并不討論。我們重點探討公務法人與其利用者之間形成的特別權力關系。

特別權力關系中當事人關系的不平等特別嚴重，與一般的權力關系有程度上的不同。首先在于義務的不確定性，即公務法人對其成員和利用者享有特別的支配權力，只要是為了達到行為目的，允許特別權力人(公務法人)為對方設定各種義務。如公立學校對學生所作的紀律規定，醫院限制病人的行動自由，機關指派公務員擔任任何性質的職務。其次，特別權力主體可以以內部規則的方式限制他方基本權利。對這種限制相對人有忍受的義務。故缺乏法律救濟途徑。

由于特別權力關系排除了法治行政原理的適用，因而受到行政法學的全面批判。許多學者認為，特別權力關系起源于上個世紀末，這個代表昔日強調行政權優越及完整性的理論，在二戰以后，其合法性及妥當性就面臨挑戰。為了保障人權，厲行法治，不應當漠視特別權力關系下的人民，如軍人、公務員、公立學校學生、監獄服刑人的基本權利，而應當規定司法救濟，使其成為法治主義保障的對象。隨著特別權力關系理論的衰落，法院司法審查的范圍日漸擴大。然而，要將所有的特別權力關系領域內的爭議納入司法救濟途徑也有實質困難。如公務員可否對上級分配工作、考核、調職等提起訴訟？學生是否可以對學校的成績評定、升級降級、宿舍管理等提起訴訟？鑒于這種關系中，仍存在一定的服從性，如果將所有此類關系產生的爭議納入司法救濟途徑確實有困難。在德國，理論界提出了區分特別權力關系的設想。一種是把特別權力關系分為基礎關系與管理關系，對涉及基礎關系的決定即公務員、軍人、學生的身份資格的取得、喪失及降級等決定，可以視為可訴行政行為[17]；對于管理關系，如特別權力人對軍人、公務員、學生的服裝、儀表規定、作息時間規定，宿舍規則，屬于行政規則，不視為是行政處分，不能提起訴訟，也不必遵循嚴格的保留原則。還有一種是把特別權力關系區分為重要性關系與非重要性關系。即只要涉及人民基本權利的重要事項，不論是干涉行政還是服務行政，必須由立法者以立法的方式而不能讓行政權自行決定因此，即使在管理關系中，如果涉及人權的重要事項，必須有法律規定[18]。重要性理論是對特別權力關系理論的重大，一方面，它承認了行政機關及公務法人與其成員或利用者之間的關系仍有別于普通的行政法律關系，不能完全適用法律保留原則。仍有必要賦予特別權力人(公務法人、機關)一定的管理與命令權力，這是維持公務法人正常運作的基礎。另一方面，它摒棄了特別權力關系排除司法救濟的傳統觀念，承認在特別權力關系中，只要涉及人民基本權利的重要事項，均應由立法規定，也均可尋求法律救濟。當然，從抽象意義上解釋這一理論并不困難，在于如何界定特別權力關系中行為的重要性？例如，監獄利用內部規則限制服刑人員的通訊自由是否屬于重要事項？學校開除學生或勸其退學與學校決定學生留級或評分錯誤哪類更重要？對公務員記大過處分是否屬于重要事項？凡此種種問題，皆需明白清楚的司法解釋或立法予以界定。

筆者認為，學校等事業法人與其利用者之間的關系與大陸法系國家公務法人與其利用者的關系非常類似，理論上仍屬于特別權力關系。首先，它不同于普通的民事關系，事業法人與其成員或利用者之間的關系并不是平等自愿的，其權利義務不完全對等，如監獄與服刑人員之間，學校與學生之間。在某種情況下，事業法人還有制定內部規則，制裁管束其成員或利用者的權力，甚至可以將其成員或利用者排除出去，從根本上改變成員或利用者的法律地位。盡管在事業法人與利用者之間也存在一定的提供服務支付費用的關系，但是，它仍不同于普通民事關系，因為其間有很濃的權力色彩，相對一方的服從義務往往是不確定的。即并不因為相對一方交納了必要費用而不服從事業法人的命令或指揮。其次，它也不同于普通的行政法律關系，事業法人對其成員或利用者有概括性的下命權，形成的命令與服從關系特別不對等。尤其是事業法人有權在法律授權之外規定內部規則并依據此類規則剝奪限制其成員或利用者的權利。而成員或利用者在認可或服從這種權力的前提下，一般不能對所有權力行為提出異議，否則，就難以保障此類事業法人的正常運轉。例如，如果允許學生對學校各種管理措施不分輕重，不分急緩，一律采用正常行政法律關系的救濟手段，將妨礙此類事業法人的正常工作。

四、學校等公務法人制定的內部規則之效力

作為公務法人，學校享有較多的自主權限。其中最主要的一項就是制定內部規則。我國高等法第41條規定，高等學校校長行使的職權中第一項就是制定具體規章制度。本文前述案例中被告就是依據本校關于嚴格紀律的文件對原告作出的退學處理的。但國家教育部規章規定的11種作退學處理的情形中無一種涉及考試作弊情形，而對于作弊，則在其他條款中明確規定了6種處分形式，包括勒令退學。但本案被告并沒有適用教委規章中對考試作弊者的處分規定，而是依據本校內部文件對原告作出退學處理。很顯然，校內規則與國家部門規章的規定并不一致，那么，學校文件究竟具有何種效力呢？能否對抗國家法律、法規、規章呢？大陸法系有關公務法人的理論認為，公務法人與設置主體之間存在合作與獨立的雙重性，一方面設置主體必須對公務法人加以監督指揮，另一方面，因公務法人的出現順應了現代行政專業化、分散化及自主化趨勢，所以必須允許公務法人享有在其特殊功能范圍內自主管理、自主判斷，制定章程和規則的權力。特別是公務法人與使用者之間的關系通常由公務法人的使用規則加以規范。早期的公務法人利用關系，被視為特別權力關系，而公務法人的使用規則一律視為內規，對外不具有法的效力，因此，依照內部規則作出的決定，不視為是行政行為，故亦不得對其提起行政訴訟。隨著國家給付行政的擴大，特別權力關系以及缺乏法律保障的利用關系受到質疑。公務法人利用內部規則規避法律的空間日益狹小。如德國基本法第19條第4項規定，任何人受公權力侵害其權利，有權提起法律救濟途徑。理論界也出現了公務法人的內部使用規則是否適用法律保留原則的爭論。有些學者甚至認為公務法人的內部規則并非經過嚴格的立法程序，而是公務法人內部制定的，有可能成為“治國下的一個隙裂”。[19]所以有人把公務法人區分為強制性使用的公務法人和非強制性使用的公務法人。諸如學校監獄等均屬于強制性使用的公務法人。學校校規作為強制性使用的公務法人使用規則，如出現學生身份如轉學、退學以及一些重要的基本人權如活動言論等自由應有法律保留的適用。至于非強制性使用的公務法人，應以法令或自治規章明定其目的，也就是說，這些公務法人目的的訂立，仍適用法律保留原則。

由此可見，公務法人的內部使用規則是否具有對外效力，能否與法律法規相對抗，關鍵在于該規則是否屬于強制性使用規則，且該規則是否影響利用人的基本權利和重要權利。如果規則涉及使用人的重要或基本權利，那么依據該規則作出的決定就構成具體行政行為，使用人有權對其提起行政訴訟。本案中，被告以校內文件對原告作退學處理并據此拒絕發放畢業證、學位證，顯然是強制使用關系中內部規則影響了原告基本權利，對于此種行為應當允許原告起訴。

五、學校與學生之間利用關系的監督與救濟途徑

毫無疑問，公務法人與其利用者之間形成的特別權力關系也需要監督和救濟。監督的方式無外乎立法、行政與司法三方面。如前所述，大陸法系國家的一個普遍做法就是“肯定公法之一般原理原則亦適用于特別權力關系內之行為，同時承認特別權力關系中之權利保護，認為人民的權力受公權力的損害，而損害系由特別權力關系內所為處置所引起者，應如同一般權力關系所為者相同，得訴請行政法院救濟”。當然，也有人認為公務法人與利用者之間并不是特別權力關系，而是民法上的契約關系。如日本的室井力教授認為“公務員之勤務關系、公立學校、公立等營造物之利用關系為民法上之契約關系”。按照他的見解，“公立學校之利用關系與私立學校無異，應視其為民法上之契約，對義務教育可解為——強制契約。學校對學生之命令權或懲戒權，系利用學校的契約關系，為達成教育之目的，本質上教師應具有的權利，無礙其為契約之一種”。但是，這類觀點與日本現行法律并不一致，按照日本不服審查法的規定，學校對學生所作的處分，學生可以對其聲明不服，請求審查或聲明異議。所以公立學校與學生關系顯然是公法關系，學生對于退學處分等有關喪失身分或排除其利用公共設施的處分，有權向法院提起行政訴訟。在我國，對公務法人及利用關系的監督與救濟，首先立法需明確規定公務法人的法律地位與性質，特別是管理使用過程中公務法人本身承擔的法律義務及享有的權力，盡可能減少和限制公務法人自行創設規則、自行決定成員或使用者地位的權力。由于公務法人均是由國家行政機關設立或批準設立的，行政機關對其監督自不待言，對于公務法人實施公務引發的爭議，有必要納入行政監督救濟之列，如行政復議、監察。司法機關對公務法人的監督與救濟不僅是必要的，而且是最為有效的。為此，明確公務法人與成員或利用者之間的行政法律關系特性，將它們之間的爭議納入行政訴訟渠道具有重要意義。由于我國立法與實踐對行政訴訟與民事訴訟有嚴格的區分，這種救濟途徑的多元化，造成了實體法律關系不得不分的局面。在各種法人中除公司、等依民法設立的民事主體及行政機關法人已經有確定的法律地位和救濟途徑外，事業法人及社團法人的法律地位及性質并不明確，對其與成員或利用者之間的關系屬性也缺乏定性，對它們之間的爭議也缺乏明確的救濟途徑。就法人的一般理論及分類而言，應當將學校等事業法人定性為公法人的組成部分之一即公務法人，將事業法人與其利用者的關系界定為具有行政法律關系性質的特別權力關系。這是解決事業法人屬性及管理形式的思路之一，也是解決因事業法人行使特別權力引發糾紛的重要前提。將事業法人及公共團體歸類為公法人，將諸如學校、圖書館、科研機構、文化團體等界定為公務法人(公共機構、公營造物)，采用行政訴訟、行政復議方式解決公務法人與其成員或利用者之間爭議不僅必要，而且可行。正如前述案例中，大學不是普通民事主體，也不是國家行政機關，而是承擔公共職能追求公共事業的公務法人；大學與學生的關系不是民事關系，也不是普通的行政關系，而是具有特別權力因素的關系；學校的紀律處分、退學決定或不發畢業證學位證等決定，均屬于具有行政行為效果的行為，對于這些決定不服，完全可以通過行政復議、行政訴訟等途徑解決，而不宜將其推入民事訴訟范圍或置之不理。

【注釋】

[1]根據1998年10月2《日國務院公布的《事業單位登記管理暫行條例》規定,事業單位是指國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的,從事教育、、文化、衛生等活動的社會服務組織。

[2]1999年10月21日,北京市海淀區人民法院判令亮甲店小學對學生胡蓉在一次校外活動中受傷承擔賠償責任,法院認為校方履行監護職責不當,應當承擔主要責任。參見《法制日報》1999年11月13日。

[3]參見吳庚:《行政法之理論與實用》,三民書局1998年增訂四版,第164頁

[4]參見喬育彬:《行政組織法》,1994年10月版,第300頁。

[5]參見翁岳生主編:《行政法》第273頁。陳新民:《行政法學總論》,修訂六版,第108頁。

[6]“公立公益機構”是人格化的公共行政機構,它在特定的范圍內能提供一種或多種專門的公共服務,在法國,此類機構指“國家醫療單位”、“公立教育機構”、“農業與商業機構”、“與公共工程相關的機構”、“與銀行和經營業務相關的機構”、“榮譽勛位團”、“國家鐵路的行政管理機構”。此外還有省、市鎮屬公立公益機構,如醫院、收容所、濟貧所、博物館。參見[法]莫里斯•奧里烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風文藝出版社1999年6月版,第419-427頁。

[7]王名揚:《法國行政法》,政法大學出版社1988年版,第128頁。

[8]參見李震山等:《當代公法理論——翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集》,臺灣月旦出版社1993年版,第259頁。

[9]王名揚:《法國行政法》,中國政法大學出版社1988年版,第128頁。

[10]王名揚:《法國行政法》,中國政法大學出版社1988年版,第40頁

[11]公法與私法的區分標準,學術界具有代表性的有兩個,一是“新主體說”,又稱“特別法規說”,即對任何人皆可適用,均發生權利義務之可能者為私法,公法則系公權力主體或其機關所執行之職務法規,其賦予權利或課以義務之對象僅限于行政主體或國家機關,而非任何人;二是“利益說”,該學說主張公法是有關公共利益的法,私法則是關系個人利益的法。參見吳庚:《行政法之理論與實用》,臺灣三民書局1998年增訂4版,第27-28頁。

[12]翁岳生主編:《行政法》,第273頁

[13]陳新民:《行政法學總論》,修訂六版,第48頁。

[14]根據《行政處罰法》第17條規定,“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》(1982年國務院)授權收容遣送站負責對城市中的流浪乞討人員的收容遣送工作。

[15]喬育彬:《行政組織法》,第302頁。

[16]參見陳新民:《行政法學總論》,第95頁;翁岳生:《行政法與現代法治國家》,1990年9月版,第131-158頁。

[17]在判例中,學校當局之入學許可、學校之分配、參加高中畢業考試之許可、博士學位之授予、退學或開除、留級、授予大學教師資格、拒絕發給畢業證書等,行政法院認為有審查權限。參見翁岳生:《行政法與現代法治國家》,第144頁,147頁。

[18]參見陳新民:《行政法學總論》,第100頁。

[19]轉引自李震山等:《當代公法理論—翁岳生教授六軼誕辰祝壽論文集》臺灣月旦出版社1993年版，第265頁