國有土地使用權拍賣論文

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[論文關鍵詞]土地使用權拍賣風險對策

[論文摘要]國有土地使用權的拍賣有著比一般形式的交易有著明顯的優(yōu)越性，但是我們還應看到當前，我國國有土地使用權拍賣中存在著種種不良現(xiàn)象亟待解決。不僅分析了國有土地使用權的拍賣的一些風險，并且提出應該風險的有力措施。

推行拍賣出讓土地使用權是由拍賣這種形式的與生俱來的優(yōu)越性體現(xiàn)的。在拍賣機制下，一些買方(承包商)的保留價格可能會高(低)于賣方壟斷者(買方壟斷者)所規(guī)定的價格，參與者通過投標機制可以揭示他們對商品的評價或他們愿提供服務的成本(即價格揭示功能)。而且，拍賣過程的規(guī)范性提供了其他方式所不具備的合法性，人們很少對拍賣價格質(zhì)疑。同時，土地使用權轉(zhuǎn)讓的政府行為主要可以歸結為買和賣兩種市場交易行為。這是政府所有行為中最具市場特征的行為，由于該領域涉及重大的經(jīng)濟利益，只有利用拍賣這種成熟的市場機制進行交易才有利于消除政府消費和經(jīng)營行為中的“暗箱操作”，從而，更有利于整個市場的發(fā)展。將土地使用權交易從分散、隱蔽和無序的狀態(tài)轉(zhuǎn)為集中、公開和有序，這樣不僅可以實現(xiàn)政府土地資產(chǎn)收益的最大化，使土地資源得到更合理、最有效的利用，而且可以大大增加建設用地審批工作的透明度，確立土地使用權交易的公開、公平和公正。但是，我們還應看到當前，我國國有土地使用權拍賣中存在著種種不良現(xiàn)象亟待解決。

一、不符合拍賣法，政府職能錯位

1997年1月1日起實施的《中華人民共和國拍賣法》是我國規(guī)范拍賣市場管理的基本法律。《拍賣法》在第10條及14條規(guī)定：“拍賣人是指依照本法及《中華人民共和國公司法》設立的從事拍賣活動的企業(yè)法人”、“拍賣活動應當由拍賣師主持”。土地行政管理部門及所屬的事業(yè)單位進行國有土地使用權的出讓拍賣，顯然與《拍賣法》相違背。政府及所屬機構首先不是企業(yè)法人，其次不具備國家承認的注冊拍賣師資格。由政府及其所屬部門從事土地使用權拍賣，存在諸多弊端:政府職能錯位，政府的職能應該是宏觀調(diào)控而不是土地拍賣等具體的微觀操作；出于地方利益或部門利益或小團體利益，政府及其所屬部門很可能濫用政府背景，形成政府對市場的壟斷，降低市場效率，破壞正常的市場經(jīng)濟秩序。

二、串謀現(xiàn)象嚴重

串謀是指個人或團體為尋求自身利益，利用各種合法或非法手段，通過各種活動去改變或影響法律從而獲取某項產(chǎn)權的市場價格與真實成本之間的差額的非生產(chǎn)性活動。在我國，土地是一種特殊的商品，其特點又為國有土地拍賣中競價人的串謀創(chuàng)造了有利條件，首先，土地的不可移動性使土地市場不完全具有全國性，土地市場競爭不夠充分對土地領域的串謀者來說，他們一旦獲得了具有排他性的土地產(chǎn)權(即一定期限土地使用權)，實際上也就獲得了一種近似法律意義上的壟斷權，并且可以在產(chǎn)權市場化的條件下，使產(chǎn)權通過交易而產(chǎn)生利潤。在我國房價高速攀升的情況下，底地價成本可以使企業(yè)獲得暴利，這也為競價人串謀提供了更大的利潤空間；其次，土地實行新政策后，房地產(chǎn)業(yè)還在沿用一些老的行規(guī)，如房地產(chǎn)開發(fā)商必須手中有地才具備開發(fā)資質(zhì)，擁有開發(fā)資質(zhì)者才能參加土地拍賣。這一規(guī)定的直接結果就是，一些有大批資金卻沒有地的企業(yè)不具備拍賣資格，致使許多擁有開發(fā)資質(zhì)的大開發(fā)商就四處搞地，然后再賣給眾多沒有開發(fā)資質(zhì)的小開發(fā)商，自己坐收漁利。所以，一般來說，參與土地競拍的開發(fā)商之間并不陌生，這無疑為他們之間的合作與串謀創(chuàng)造了有利條件。在國有土地使用權拍賣中，拍賣參與者為了使自己的收益最大化，常常進行串謀。

我國土地拍賣中的串謀一般可以分為以下三種，第一種串謀是土地競買人之間的串謀，競買人之間進行合謀是為了壓低價格，他們事先達成協(xié)議不相互競價，同時選擇一個成員與聯(lián)盟外的競買人競價。通過這種方式，他們期望達到價格不要太高。而拍賣前，在他們中間進行私下拍賣，公開拍賣時的成效價格與私下拍賣時成交價格的差額，作為他們聯(lián)合競價的串謀收益在聯(lián)合體成員中進行分配，具體的分配按其事先約定的方式進行;第二種串謀是土地交易部門官員與競買人之間的串謀，土地競買人收買土地交易部門官員，使得公開的拍賣成為了作秀的舞臺:第三種串謀是指土地監(jiān)察部門官員、土地交易部門官員以及競買人進行三層組織的串謀，使得土地競買人在看似合法的交易下獲得非法的收益。對此，應采取以下對策為宜。

（一）確定適當?shù)耐恋乇Ａ魞r。底價是串謀所獲收益的決定性因素之一，即串謀空間大小的決定性因素。所以，應該通過科學的方法制定底價，并將其制度化，加以推廣。在制度化沒有推廣之前，我們主要可以通過以下兩方面來控制：一方面，可以邀請權威機構對土地進行評估，為政府制定保留價提供依據(jù)，以避免保留價過低為開發(fā)商串謀提供較大的收益空間:另一方面，政府可以隱藏保留價，目前，在我國土地拍賣市場上基本上是采用的保留價隱蔽制，即使是拍賣成功了也不公開保留價，一旦拍賣價達不到保留價則保留該塊土地。這種方法在其他一些物品(如古董，字畫等)中也較常用。

（二）提高其串謀成本。我國《拍賣法》第六十五條規(guī)定：“違反本法第37條的規(guī)定，竟買人之間、競買人與拍賣人之間惡意串通。給他人造成損害的，拍賣無效，應當依法承擔賠償責任。由工商行政管理部門對參與惡意串通的競買人處最高應價10%以上30%以下的罰款;對參與惡意串通的拍賣人處10%以上50%以下的罰款。工商行政管理部門給予行政處罰即可。“但是，對于某些串通拍賣行為具有嚴重的社會危害性，構成犯罪的情況，應當按照合同詐騙罪進行處理而不應做無罪處理。”另一方面，可以通過建立國有土地使用權交易信息系統(tǒng)，公開每一宗被查處的國有土地串謀交易，并向銀行提供詳細資料從而影響開發(fā)商的信譽度。同時，也可以根據(jù)所出讓的地塊價值不同，提高保證金交納的比例。參與競拍的買家都必須先向當?shù)赝恋毓芾聿块T遞交申請書，經(jīng)資格審核同意后，簽下競買協(xié)議，并交付履約保證金。若因競買人在拍賣現(xiàn)場不舉牌而導致標的物流拍，保證金將不予返還，全部收歸國庫。這也是通過提高串謀成本來減少串謀的一種方式。

（三）增加競價人數(shù)。首先，在全國甚至國際媒體上拍賣公告，盡可能地吸引更多的開發(fā)商，降低競價人串謀的可能性；其次，可以適當延長拍賣公告與拍賣開始日之間的時間，以保證開發(fā)商有足夠的時間對該地塊進行考察和評估，從而達到吸引開發(fā)商的目的；再次，在規(guī)劃允許的條件下，將面積過大的宗地劃分為稍小的地塊，從而適當降低競買者的準入門檻；最后，完善與土地新政策相協(xié)調(diào)的新房地產(chǎn)行業(yè)規(guī)定。

參考文獻

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[3]張躍慶、張樹德主編，《城市土地經(jīng)濟學》，經(jīng)濟日報出版社，1995第一版

[4]郜鳳濤主編，《國有土地使用權有償轉(zhuǎn)讓概論》中國國際廣播出版社，1990年第一版