水資源國有產權體制創新論文

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[摘要]水權是指國家、單位和個人對水的物權和取水權。水權運營是水權制度運行的過程，即水資源的開發、利用、治理、管理與保護各環節的水權制度的運營過程。水資源資產國有公司的創立以及各項職責與任務目標的完成是水資源國有產權體制重大創新舉措之一。這不但有利于改變“多龍治水”狀況，適應社會主義市場經濟與水權市場健康發展的需要，更有利于實現水資源可持續利用與經濟、社會與環境和諧發展的需要。必然要求經濟體制(國有資產產權體制)的深入改革，要求《民法》《水法》以及其他法律法規作相應的修訂。

[關鍵詞]水權；水資源；體制創新；產權運營；水權運營

水資源是一種既具有經濟價值又具有生態環境價值的極為寶貴的自然資源，對人類生存和發展具有基礎性的不可替代的地位和作用。人類為了滿足水資源可持續利用以及社會、經濟與環境和諧發展的需要，采取經濟、法律、行政和科學與技術的手段，合理地安排水資源的開發利用與治理保護。從法律上構建水資源開發、利用、治理、管理和保護(節約)的水權制度，是水法(水權)與水權運營研究的關鍵。水權是指國家、單位和個人對水的物權和取水權。水權制度是指在水資源的開發、利用、治理、管理與保護(節約)各環節而形成的各項制度的總稱。水權運營(水權制度運行)則是水權制度的具體運行與經營的過程。如何構建水資源產權的制度框架，改變長期存在的“多龍治水”狀況，適應社會主義市場經濟與水權市場健康發展的需要，實現水資源可持續利用與經濟、社會與環境和諧發展的目標，這是水法(水權與水權運營)研究的核心之一。水資源國有產權體制創新是水權運營制度框架構建的基石與重要組成部分。這必然涉及水資源國有資產公司的創立以及各項職責與任務目標的實現，經濟體制(國有資產產權體制)的深入改革等，同時要求《民法》《水法》以及其他法律、法規作相應的修訂。

一、水資源國有產權體制的構建

2002年修改的《水法》已明確規定我國的水資源屬國家所有。“水資源國家所有是符合水資源的公益特性和實現可持續開發利用目標的最佳選擇。”法律設置水資源國家所有權的理由主要有兩個：第一，水資源是天然之物、自然所生，沒有創造者，沒有原始所有人。國家是人口、領土、主權三者的總合體。國家依主權以法律的形式將領土范圍內的所有資源(包括水資源)確認為自己所有，從而成為最原始的所有者。第二，由于水資源對人類生存的重要性，只有將其原始所有權設置為代表全體公民利益的國家所有才能保障每個人的用水權益。“國家通過對水權出讓市場的壟斷和控制，從總體上決定和調節可以進行水權交易的水資源總量。”這是水資源資產國有公司存在的法律依據與基礎。

(一)建立全國七大流域(水系)水資源國有資產公司，構建水資源產權統一體制

“資源是人類社會賴以生存和發展的物質基礎，而水資源更是人類生存最基本的物質條件之一，‘水危機’意味著發展危機，甚至是人類生存的危機。”江河水系狀況對社會和區域經濟發展起到直接的決定性的影響作用。我國是一個水資源短缺的國家，人均占有量僅為世界平均水平的四分之一。隨著經濟社會的發展和人口的增長，水資源短缺與水資源使用產生的矛盾沖突急劇增加，很大程度上制約了我國經濟社會的發展。導致我國水資源緊張的原因，除了氣候影響、人口激增等客觀因素，管理上存在的問題是重要原因。一方面，法律規定水資源屬國家所有，事實上只能是歸屬國家的各級政府所有，形成所有者的事實上缺位及其利益與流域(水系)水資源自然規律的矛盾沖突；另一方面，《水法》確定了流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，由于流域管理委員會處理跨行政區域水資源糾紛的權限不清晰和領導層的限制，省邊界水資源管理糾紛難以順利提交流域管理委員會解決，事實上形成條塊分割矛盾。“多龍治水”的根源在于水資源所有者產權不清和多頭分散管理體制。

1．確立水資源資產價值理念及其法律地位，這是水資源國有資產公司創立的前提。“在傳統經濟理論中，認為沒有勞動參與的東西就沒有價值，市場經濟中沒有交易的東西就沒有價值。自然資源不是人類勞動的產物，沒有人的勞動凝結其中，因而就沒有價值，而價值是價格形成的基礎，沒有價值也就不存在價格，因此，資源和環境，特別是自然資源常常是無價或低價的。這種產品高價、原料低價和資源無價的經濟價值體系給掠奪式開發自然資源、肆意破壞和污染環境，實行高能耗、高污染的生產方式和消費方式大開了方便之門，這是典型的浪費型、粗放式的生產方式。工業文明以來的大部分經濟增長是沿襲這樣一種發展道路和發展模式而實現的，對地球資源造成了極大的破壞，使得部分重要的自然資源已到了瀕臨枯竭的地步，嚴重威脅著人類的生存與發展。”毫無疑問，水資源在當今社會經濟發展中是·種具有價值(重要價值)的不可替代的資源(可轉化的商品)。從產權經濟學角度研究水資源，就是確立水權(水權制度)即水資源產權理念。產權或者說所有權包括以下四個方面的權利：第一，使用資源的權利(使用權)；第二，獲得資產收益的權利(收益權)；第三，改變資產形態和實質的權利(處分權)；第四，以雙方一致同意的價格把所有或部分由第一、二、三規定的權利轉讓給他人的權利(自由轉讓權)，因此，它是一組權利的組合。其中所有權是產權結構中最根本的權能，其他的權能都依附于它。但所有者并非一定要自己行使所有者的一切權能，它可以在保持所有權的基礎上，通過一定的方式把使用權等其他權能讓渡出去。“物產權的缺失與稀缺性有關。Marx等古典經濟學家指出，水具有巨大的使用價值，但當水是大量的時候，它很少有交換價值。沒有水就沒有生產，沒有生命，從這個意義上來說，水是無限貴重的，但在那些水資源充足的國家，水的使用是免費的。”正因為如此，水資源國家所有必須要有實實在在的資產所有的擔當者。在現代市場經濟社會中，按《公司法》要求建立符合現代企業制度及其運作經營管理的水資源國有資產公司應是最明智與科學的選擇。

2．建立七大流域(水系)水資源國有資產公司，構建水資源產權運營統一體制。“現在全球對水的爭奪也日趨激烈，用水競爭不只存在于灌溉用水戶之問，也存在于農業、工業、城市用水以及其他用水需求中。相互沖突的用水權利對當今社會的用水協調體制形成了嚴重的挑戰。”“在水資源受到更大壓力的情況下，需要有更好的制度在各種用途和用戶之間對水資源進行分配和跨流域分配。”創立水資源資產國有公司就是一種符合市場經濟規律與水資源自然規律的制度安排。七大流域(水系)水資源國有資產公司全面壟斷全國水資源(市場)，并代表國家擁有占有水資源資產，保證水資源國有性質得到體現和社會公益目標的實現。必須打破水資源行政區劃屬性和行政機構所有(占有)的體制，按水資源流域特性架構水資源產權運營體制，必然是一種全新的國有資產產權統一模式。

(二)創立各江河水資源國有資產公司，確立清晰水資源產權所有人

江河因其自然地歷史形成，每一江河所流經地域不一定地處同一省界、市界或縣界。我國《水法》明確規定水資源屬國家所有。其實質上必然是每一江河水資源歸屬于其流經地的各級政府所有；事實上江河水資源首先應滿足的就是流經地的各種用戶的需求(綜合平衡)。在現實社會及經濟發展中，由于水資源供求日益緊張和江河水資源污染日益嚴重，各種因水產生的問題與矛盾越來越突出。主要表現為：第一，上下游之間供水與用水之間矛盾。因各種原因導致江河供水量與需求量之間有差距，特別是在北方的枯水年份表現更加突出。各地從自身生存與社會經濟發展需要出發，會爭奪非常有限的江河水資源，特別是上游用戶。第二，上下游之間水污染責任及其治理職責的矛盾。因江河水流動性的自然規律決定上下游水用戶對待江河水資源的態度是不同的。一般來說，上游用戶出于“經濟人”本性考慮，用水過程不會花更多投入治理污染，甚至不經任何處理而向江河任意排污，因為飽受其害的并非自身而是其下游用戶，“公地的悲劇”再一次上演。何況“環境問題常常在傷害發生之前包含一條相當長的因果鏈”。第三，上下游之間因環保(水土保持)及其投入的矛盾。一般來說，上游用戶(包括政府)加強江河環境保護，特別是為加強水土保持大量植樹造林、減少水土流失的農牧業經濟活動的積極性是不高的。因為加強水土保持(環保)、減少農牧業經濟活動等要花費大量投入，減少經濟收益，而直接受益者并非自身而是下游用戶。但下游用戶又要求上游用戶必須這樣做，上下游之間必然存在巨大的預期反差。

緩解和解決這些矛盾的根本出路就是架構一種科學的制度，水資源產權體制的創新即江河水資源國有資產公司的創立。每一江河水資源有真正的產權所有人。公司通過征收水資源費(稅)，水資源開發利用水權交易等水權運營活動，必然要從每一江河整體利益和流域地全局考慮(包括法律與政策約束)，保證江河流域地社會、經濟與環境可持續和諧發展。“主要的制度選擇經常表現是政府規制，還是所謂的市場調節，或者說是依靠政府稅收基礎上的供應，還是依靠市場談判和合約來供給。”在中國目前條件下，沒有政府規制的市場調節很難確立與運行。

(三)建立湖、水塘、水庫水資源國有或集體資產公司

《水法》明確規定水資源屬國家所有前提下，同時也允許農村的小水塘、水壩以及部分中小水庫的水資源屬集體經濟組織使用。事實上，各種水工程中水資源的歸屬問題存在爭議，并且很復雜，在此只能在現行法律與制度框架下，由國家所有的水資源建立水資源資產國有公司擁有水權，由集體使用(實質上是所有)的水資源建立水資源資產或股份有限公司擁有水權。由股份制或多方投資興建的水工程的水資源權屬，僅僅基于其水工程所有權并不當然有權占有、使用、收益、處分其水工程內的水，因為水工程的所有權或者用益權自身不包含、不產生水權，水工程用益權與水權各為獨立的權利。若上述主體欲享有此類權利，必須再取得水權。按《水法》及《取水許可制度實施辦法》的規定，這種水權的取得需要申辦取水許可證。由此才能對水工程的水資源開展管理與運營(水資源資產或股份有限公司)。

二、水資源國有資產公司的職責與目標任務

水資源國有資產公司必須根據社會主義市場經濟規律和水資源自然規律的要求，以實現水資源綜合效益最大化為根本目標，以實現水資源開發利用(管理與保護)的社會、經濟與環境和諧的可持續發展為宗旨，實現水資源多重目標的綜合平衡與統一。

(一)流域(水系)、河流水資源的規劃與計劃編制及實施，實現水資源效益最大化與可持續發展目標

進行全國水資源的勘探與調查，全面掌握水資源(水文環保與地質)資料，根據社會經濟發展規劃與水資源自然發展規律，公司編制流域(水系)或河流的水資源開發、利用、治理、管理與保護(節約)的各種規劃與計劃。同時包括各計劃的平衡與落實及實施。這實際上分解承擔了國家水管理部門職責(實質上是體制管理創新要求)。一方面是各種單項目計劃的編制與實施；另一方面是各項目之間計劃與總體計劃的平衡與落實。國家國民經濟與社會發展計劃的水資源部分的計劃編制與實施應由水資源國有公司承擔。

(二)配置初始水權，引導水權交易，合理科學安排用水

公司必須根據國家法律和政府授權以及水文循環科學規律與市場經濟規律，特別是各用途水的平衡關系，科學配置安排各種用途用水與不同主體的用水需要。“目前，我國的水資源管理正處在取水許可制度向水權制度過渡的階段。取水許可以行政管理為主，并沒有明確的水權界定。因此，初始水權的界定成為未來水權制度的基礎和先決條件，必須在建立水權制度的初期加以解決。”初始水權(數量與質量)的界定是初始水權配置的前提。在我國必須尊重用水歷史，既要尊重水權許可制度的成果，又要尊重歷史上用水許可涵蓋的習慣用水。在初始水權優先權的確定上應堅持尊重歷史、維持現狀和局部微調的原則，以先占優先權為主，兼顧河岸權，適當考量用水目的(如生態環境用水等)加以確定：“資源配置是對相對稀缺的資源在各種可能性生產用途之間進行選擇、安排和搭配的過程。進行資源配置，首先要在不同經濟主體間傳遞有關需求、可利用的資源信息，安排資源在不同經濟主體間的分配。”

公司通過水資源分配的總量控制來平衡水量豐沛地區和缺水地區、上游與下游之間的水資源供應。根據國家福利用水政策和“法定許可”等法律規定，保證個人及社會公益機構、國防等部門最基本的用水需求，以此確保水資源配置效率與公平的平衡。公司必須徹底改變由水資源配置的失衡所出現的水資源利用上的驚人浪費與嚴重短缺并存狀況。公司還必須引導各市場主體進行水權交易。水權交易發展到較高水平時，一般建立正式交易市場。“水權制度的改革是優化水資源配置的關鍵，水權交易制度是水權制度改革的關鍵”，“水權交易是既定約束條件下的優化選擇”。

(三)進行水權登記，頒發取水許可證等。征取水資源收益。實現水資源國有資產保值增值目標

水資源具有價值，是重要的國有資源(資產)，能夠計算出一定價格。一方面，公司依水資源價值(價格)有計劃配置初始水權，各用途用水、編制各用戶用水計劃(規劃)；另一方面通過市場機制，通過水資源(水權)市場的價格信息(信號)，引導水資源的調節與分配。“依法建立一個科學合理的水價體系，對水的各種交易價格進行確定，尤為重要的是制定合理可行的水資源初始分配價格，因為這是水進入市場交易的基礎價格。只有在此基價之上才可能產生水價的市場調節價，可以說，水資源初始分配價格的科學合理與否，直接關系到市場的活力。”“水權市場發展的最重要因素就是價格機制作用的最充分發揮。”

公司必須建立一套完善可行的水權登記制度，對在水資源經初始分配(水權初始分配)之后的初始水權及其以后經市場運作后的水權的各種情況的變更、轉移等的交易情況進行登記，以便水權運營監管部門掌握并監督水資源的具體使用情況、使用效率、交易的公平性與合理性等一系列情況，并適時進行指導、干預與協調，以確保水資源的最優化配置與利用。

公司以水資源費(稅)、水權出讓價(資產價)等形式獲取水資源收益。國家(公司)壟斷一級水權市場即國家自然資源水使用權、取水權的出讓市場，也稱之為水權的初始分配市場。在一級市場中，國家(公司)作為水權出讓一方，大多采取行政許可、拍賣或者招標的形式來確定水權出讓的數量、價格和受讓方。在一級市場中，交易雙方的地位是不完全平等的，國家(公司)作為水資源的絕對所有者，具有壟斷性，處于水權出讓的主導地位，受讓方則處于從屬地位。由于水資源的特殊性，國家(公司)一級市場的水權交易過去通常是由水行政部門或流域管理機構代表國家簽發各種許可證的形式來進行。如取水許可證、船舶航運許可證、竹木流放許可證、水利工程建設許可證、排污許可證等。一級市場是帶有較強國家干預色彩的相對市場，它是國家對水權行政外部配置的一種方式。今后這些任務應都由水資源資產國有公司承擔。

三、水資源國有產權體制創新的意義與改革立法建議

水資源國有產權體制創新一方面是水資源特性和中國水資源國情使然；另一方面是社會主義市場經濟和水權市場健康發展的客觀要求。對水資源的合理利用與保護，提高水資源的綜合效益與利用率，保證水資源有效供給與可持續發展要求，可起到一定積極作用。這客觀上要求現行經濟體制的改革和有關法律法規的修訂。

(一)水資源國有產權體制創新的意義

我國水資源國情一方面是水資源短缺，人均占有量只有世界平均水平的四分之一；另一方面是水資源利用方式粗放，在生產和生活領域存在嚴重的結構型、生產型和消費型浪費，用水效率不高，節水潛力巨大。造成這種狀況的原因是多方面的，其中之一就是“多龍治水”的水資源產權與管理體制，責、權、利不清，所有者、運營者與監管者主體缺失或模糊不清，關鍵是水資源國有產權體制的漏洞與僵化，完全不適應市場經濟發展與水權(水資源)市場健康發展的需要。建立與完善水資源國有資產公司及其體制，主要可起到以下一些作用：第一，水資源合理科學利用，節約用水，保證水資源綜合效益平衡與最大效率發揮；第二，有利于水資源污染治理和水資源保護，保證經濟、社會與環境和諧可持續發展；第三，有利于水資源利用的公平與效率均衡，保證社會公共利益與社會公正價值目標實現。

(二)水資源國有產權體制創新的改革建議

近幾年為適應社會主義市場經濟發展要求，對一般國有資產(企業)產權體制進行調整與改革，實踐證明起到了非常好的促進作用。但水資源產權體制存在產權不清，“多頭管理、職責不明、條塊分割”等方面的嚴重問題并未引起人們高度重視，必須進行調整與改革。第一，賦予水資源資產所有者(產權所有者)法律地位。全國主要的水資源資產有真正產權歸屬人即水資源國有資產公司。第二，將多頭分散管理統轄為單一監管部門。現在水利、航運、水務等部門實際上對水資源都實施監管，但又沒有真正全面承擔職責的部門。第三，將水資源資產所有者、運營者與監管者真正分開，各負其責。

(三)水資源國有產權體制創新的立法建議

“水法是調整水的管理開發、利用、保護、治理過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱，一般包括水權、水的規劃、使用和保護、水工程建設與管理、防汛及防治其他水害、水事糾紛的處理、水管理機構的設置及職責等方面的內容。”由此可見，水資源國有產權體制創新首先必須修改現行《水法》，同時包括《民法》以及其他相關法律法規，這是一個非常復雜而涉及面又很廣的問題，在此提出一些粗淺的思考。第一，完善《民法》《水法》等法律對水權、水權制度、水權運營及制度、水資源管理體制的確認和保障。明確確立水資源國有資產公司的性質與法律地位，明確責、權、利及相互關系，并以此為基礎建構水權運營制度體系。第二，對我國現行的《水法》《環境資源保護法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律法規進行修改，確立水權、水權制度、水權運營制度、水資源管理體制的法律地位。關鍵是這些法律法規必須銜接與配套，互相協調，確立《水法》的核心地位，形成以《水法》為中心，其他法律法規相互配套的水法體系。同時要制定相對完備的操作性與程序性規定，使之操作實施時清楚明了。