我國法律制度現代化創新策略探討論文

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編者按：本文主要從全面、協調、可持續發展,是中國法律制度創新的基本指導原則；“以人為本,保障人權”是法律制度創新的核心價值目標；統籌兼顧,是合理選擇中國法律制度創新路徑之指針三個方面進行論述。其中，主要包括：創新的概念都深入人心,倍受推崇、法制的發展和法制的現代化、以全面、協調、可持續發展為基本內容的科學發展觀、我國法律制度本身的缺陷和不足還是顯而易見的、法律責任過于原則,程序觀念淡薄、從全面發展的要求出發、從協調發展的要求出發、兼顧發揮政府引導與群眾推動兩方面的動力作用、兼顧國外現代法制的基本原則、精神與中國法制建設的具體國情、特點、兼顧新制度、新規則的創設與對傳統合理習俗的尊重等。具體材料請詳見。

摘要:法制的發展與現代化是新時期中國法學研究的基本主題之一,而制度創新則是法制建設的靈魂。在經濟全球化和中國開始進入小康社會的這一特定發展時期,中國法律制度的創新應以全面、協調、可持續發展為基本指導原則,以“以人為本,保障人權”為核心價值目標,總體規劃,統籌兼顧,合理選擇創新路徑,全面推進社會主義法制的現代化。

關鍵詞：科學發展觀法律制度創新

根據聯合國的有關統計,在21世紀十大時尚之中,創新位居第一①。無論是在發達國家,還是在發展中國家,也不管是在國內的經濟社會發展方面,還是在國際貿易交流之中,創新的概念都深入人心,倍受推崇。正處于轉型期的中國,對創新與發展則給予了更多的關注,表現出更大的熱情。黨的十六大報告精辟地指出:“創新是一個民族進步的靈魂,是一個國家興旺發達的不竭動力,也是一個政黨永葆生機的源泉。……通過理論創新推動制度創新、科技創新、文化創新以及其他各方面的創新,不斷在實踐中探索前進。”[1](P12-13)并在經濟、政治和文化等各方面提出了一系列富有時代特色和創新精神的新思想、新理論和新命題,號召并激勵中國人民與時俱進,以突破前人的巨大勇氣改革創新,開拓前進[2](P5)。在當代中國,法制正處于由傳統向現代的轉型過程中,新時期中國法學研究的基本主題之一便是法制的發展和法制的現代化,法律制度的創新,已成為法制建設的關鍵和靈魂[3](P3)。因此,探討中國法律制度創新的指導原則、價值目標以及方法措施等,便成為擺在我們面前的重要任務。本文擬就科學發展觀在中國法律制度創新中的指導作用以及其所體現的以人為本、平衡協調、統籌兼顧等理念在中國法律制度創新中的應用進行探討分析。

一、全面、協調、可持續發展,是中國法律制度創新的基本指導原則

以全面、協調、可持續發展為基本內容的科學發展觀,是新一屆中央領導集體針對當前國際發展形勢和我國現階段發展的具體特點和問題而提出的符合當代世界發展趨勢的新的發展觀。它科學地總結了我國現代化建設的成功經驗,汲取了世界上其他國家在發展進程中的經驗教訓,揭示了經濟社會發展的客觀規律,對于完善中國社會主義市場經濟體制,加強社會主義法治與法制建設,實現“以法治國”方略,全面建設小康社會,推進中國特色社會主義建設事業,具有重要的指導意義。中國法律制度的創新作為中國法制建設的重要環節和內容,應當以全面、協調、可持續發展為基本指導原則,全面落實科學發展觀的各項要求,確保法律制度的創新能夠客觀反映中國國情,適應中國社會經濟發展的需要,為中國的現代化建設做出貢獻。改革開放20多年來,我國的法律制度建設取得了舉世矚目的巨大成就。從宗旨與具體內容看,我國社會主義法律制度始終堅持代表先進生產力的發展要求,代表先進文化的前進方向,代表廣大人民群眾的根本利益。從制度建設上看,以憲法為核心的多層次、多領域的社會主義市場經濟法律制度框架已經初步形成,國家在政治、經濟、社會生活的主要方面基本做到了有法可依。不斷發展的社會主義法制為保障和促進社會主義現代化建設事業做出了重大貢獻。但在經濟全球化、環境全球化、公共事務全球化和中國開始進入小康社會這一特定發展時期的新背景下,我國法律制度本身的缺陷和不足還是顯而易見的。如:我國的市場經濟法律體系還不完善,規范市場主體、市場準入、市場運作等方面的法律、法規之間還存在一些矛盾,內部體系缺乏和諧統一,有些領域還屬空白;現有法律規范體系中,體現轉變職能、政企分開的原則不夠,政府機關管的事過多,對行政機關的權力規定得比較具體,責任比較抽象,而對公民、法人和其他組織的義務規定得比較具體,權利規定得比較原則;在已有的涉外法律、法規中,有些涉及國際貿易的規定不盡合理,對外國競爭主體的規定較少,有的規定過于原則、抽象,缺乏可操作性,有的給予外國競爭者“超國民待遇”[4](P53),而部門保護與地方保護的傾向則不同程度地影響了法律的統一性和透明度,不利于WTO規則在國內的應用;我國的立法主要是實體性立法,程序性立法較少,國家機關及其工作人員的行政規范以及應負的法律責任過于原則,程序觀念淡薄,司法判決的公開性與公正性也不盡如人意等等。諸如此類問題急待以全面、協調、可持續發展為基本指導原則,通過法律制度的創新予以解決。首先,從全面發展的要求出發。中國法律制度的創新應立足于以經濟建設為中心,全面推進經濟、政治、文化建設,實現經濟發展和社會全面進步這一總目標,對我國現行法律制度進行全面的反思、診斷、改革和創新,具體包括三個層次:一是整個法律體系的重構,二是法律體系內部結構的調整,三是各項具體法律制度的構建與完善[3](P3)]。其次,從協調發展的要求出發,中國法律制度的創新應以促進經濟、政治、文化建設等各方面的相互協調為己任,以法律手段推動城鄉之間、區域之間以及經濟社會等方面共同發展。要適應新形勢的要求構建適應社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設需要,并能夠引導和保障三大文明協調發展的法律體系。要使法律體系內部的各個組成部分統一銜接、協調配套,形成有機聯系的整體。要使各項具體法律制度的建立與法律體系的重構和法律內部結構的調整相適應、相協調,并在整體上實現我國法律制度與國際上法律制度的協調。最后,從可持續發展的要求出發。中國法律制度的創新應致力于促進人與自然的和諧發展,促進經濟發展和人口、資源、環境的協調統一以及可持續發展能力的不斷增強。要針對我國現行環境保護法律制度存在的問題和環境全球化與WTO的要求,建立和完善市場經濟環境法律體系和公平的環境保護競爭機制,改革環境執法與司法體制,構建一整套具體的環境責任與環境救濟制度,如環境民事責任制度、環境行政責任制度、環境刑事責任制度、環境行政訴訟制度、環境評價中的公眾參與制度等[5](P108)。

二、“以人為本,保障人權”是法律制度創新的核心價值目標

法律的價值②目標表明了法律追求的社會目的和理想,反映著法律創制和實施的宗旨,集中體現著法律制度的本質規定性和基本使命[6](P50)。由于人的需要的多樣性和法律所調整的社會關系的多樣性,以及由此產生的法律在發揮其社會作用過程中能夠保護和促進的美好事物的多樣性,使得法律制度的價值表現出兩種重要的屬性:一是法律價值的多元性,即凡是可以借助法律上的權利、義務來加以保護和促進的美好事物都可以被視為法律的價值,很難用一一列舉的方式予以窮盡。法理學對法律價值的研究,重點不在于對其詳盡無遺的羅列,而是選取其中有代表性的、比較主要的價值形態加以分析考察,探討法律價值的各種屬性與特征。正是從這一點出發,在當代法律的價值體系中,人們普遍將人權、秩序、自由、正義和效率等,作為法律價值的主要存在形態進行集中描述與研究。二是法律的多元價值具有有序性,即法律追求的諸多價值是按照一定的位階順序排列組合起來的,當那些低位階的價值與高位階的價值發生沖突并不可兼得時,高位階的價值就會得到優先考慮。盡管這種位階順序具有一定的彈性,而且必須聯系具體的事情和事實才能最后確定,但是,如果沒有這種價值位階的排序,諸多法律價值之間就有可能發生各種各樣的對立和沖突,從而引起法律規范與法律制度的極大混亂[7](P365)。基于前述關于法律價值及其多元性與有序性的探討,筆者就中國法律制度創新之價值目標作如下兩方面的分析:其一,中國法律制度之創新旨在使現有法律制度本身能夠不斷地適應中國社會發展變化之需要,從而更好地保護和促進法律各種價值的充分實現。因此,被人們公認的人權、秩序、自由、正義、效率等法律的主要價值形態,同時也是中國法律制度創新的價值目標。其二,從科學發展觀所體現的“以人為本”這一本質和核心出發,結合當前中國進行法律制度創新的動因、國際國內背景以及中國特殊發展時期的矛盾特點等實際來看,前述法律制度創新的多元價值目標并非都處于同一位階,而應當具有有序性,其中,“以人為本,保障人權”在各種價值目標中應居于核心地位。筆者認為,將“以人為本,保障人權”作為法律多元價值中的核心價值目標,具有重要的理論與現實依據,具體分析說明如下。首先,從人權的價值角度來看,人權是人的價值的社會承認,是人區別于動物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標準。人權是“使人成為人的權利”,人權是“使人成為有尊嚴的人的權利”[7](P38)。沒有人權的社會,人的價值就無從體現,肯定人權是肯定人的價值的一般方法,同樣,否定或者剝奪、踐踏人權,也是抹煞人的價值的重要表現。國家對人權的態度,直接表達著國家的性質。法律制度作為國家制度的重要組成部分,擔負著肯定人的價值并促進人的價值充分實現的重任,理應將對人權的保障置于各種價值目標的首位。任何法律制度及其創新與發展,只有當它有助于實現人的價值,有助于人的自由與能力的全面發展時,才是進步和有價值的。其次,從中國進行法制創新的背景與動力來看,改革開放以來,中央確立并執行了以經濟建設為中心的基本路線。實踐中,我們一直把經濟增長特別是國內生產總值的增長作為發展的核心,客觀上造成了對社會發展和人的發展重視不夠,從而導致各方面發展的不全面與不協調以及持續發展能力較弱。雖然我國經濟發展取得了舉世矚目的巨大成就,但不可否認,也存在著一系列突出的矛盾和問題,如城鄉差距拉大,就業壓力增加,區域差距擴大,資源短缺和生態環境遭到破壞,社會的發展明顯滯后于經濟的發展等,并由此引發廣大人民群眾自身的發展問題日漸突出和緊迫。人民群眾對人權保障的時代呼喚,對公平競爭環境的渴望,對執法與司法不公、權力濫用以及司法腐敗等弊端的強烈不滿,構成了中國法制創新的重要推動力。北京大學政府管理學院教授李強認為,經過20多年的改革開放,中國已形成了不同的利益團體,它們有著不同的利益訴求,如果我們的體制不能使這些不同的利益和聲音能夠在一種正常的憲政體制里表達出來,通過互相的沖突和交流形成某種決策的話,就會促使它們采取體制外的方式表達自己的呼聲,造成社會與政治的沖突,引發各種社會矛盾[8](P91)。這一客觀情況要求我們在進行中國法律制度創新的過程中,必須把對人的關懷和對人權的保障放在頭等重要的位置,充分發揮憲法制度及其統領下的整個法律制度在確認和保障人權方面的核心價值和重要功能,客觀地反映人民群眾的各種呼聲和訴求,確保法律制度創新的優化與合理。最后,從中國法律制度創新的終極目的來看,任何法律制度的改革與創新,歸根到底都是為了實現更加良好的社會秩序,創造人們平等發展、充分發揮聰明才智的社會環境,拓展人民群眾意志自由與行動自由的空間,構建利益均衡、權利對等、公平合理、同舟共濟的人民群眾生存體系與體制,促進社會資源的優化配置與社會福利的最大化,使人民群眾在充滿活力與生機的社會主義社會中安居樂業,實現全社會的正義與公平。中國法律制度創新的這一終極目的,決定了“以人為本,保障人權”是整個法律制度創新的出發點和歸宿,在法律制度創新的多元價值目標體系中,應居于核心和首要的地位。

三、統籌兼顧,是合理選擇中國法律制度創新路徑之指針

中國法律制度創新的路徑選擇,是中國法制建設所面臨的重大任務,諸如中國法律制度創新應遵循什么理念與思路、確立什么坐標與參照、采用什么方法與途徑等一系列問題都需要進行深入的研究和探討。例如,從理念路徑上講,中國法律制度之創新是注重公共利益,還是強調私人利益?是注重管制約束,還是強調個性張揚?是注重實質正義,還是強調程序公平?從方法路徑上看,中國法律制度之創新是注重國外法律制度的借鑒和移植,還是強調利用中國的“本土資源”?是注重經濟全球化條件下法律內容的國際化特點,還是強調中國特有的民族精神?是以對過去不曾存在的新規則、新制度的創制為主,還是更為重視對現存社會規范的承認與許可。[9](P53)筆者認為,諸如此類問題,往往是一個事物的兩個不同方面,處于矛盾的統一體之中,簡單地肯定哪一個或否定哪一個,過分地強調哪一方或忽略哪一方,都不利于我們準確地把握事物的本質,不利于科學、合理地解決中國法律制度創新中的新矛盾和新問題。因此,我們應當以統籌兼顧這一科學發展觀的基本要求為指針,在整個法律制度創新過程中,努力做到總攬全局,科學規劃,兼顧各方,合理安排,取舍適當,收放有度,要從國家、民族的整體利益、根本利益和長遠利益出發,兼顧和協調各方面的利益與矛盾,實現法律制度創新路徑的合理選擇。對此,筆者認為解決好以下幾個“兼顧”問題是至關重要的。其一,兼顧發揮政府引導與群眾推動兩方面的動力作用。關于政府和人民群眾在法制創新中的作用問題,人們有不同的看法。有人從中國法制建設的特點出發,提出在法制改革與創新過程中黨和政府是主導、是建構主體的說法;有人則認為人民群眾是推動法制改革與創新的真正動力,也是最強大的動力,指出中國改革開放以來的歷次標志性法制改革與創新均是由人民群眾推動的,這次新一輪的法制創新也不例外。事實上,政府引導和群眾推動都是中國法制創新不可或缺的重要力量。一方面,人民群眾對人權、秩序的追求,對法治社會的呼喚,對各種執法、司法弊端的不滿等,構成了中國法制改革與創新的基本動力;另一方面,黨和政府在法制改革與創新中具有重要引導作用,它能夠集中人民群眾的意見,反映人民群眾對法制改革與創新的呼聲和要求,動員各種社會力量,組織和實施社會主義法制改革與創新。我們只有同時兼顧發揮兩方面的作用,形成合力,才能解決好中國法制創新的動力問題。其二,兼顧國外現代法制的基本原則、精神與中國法制建設的具體國情、特點。伴隨經濟全球化的加速,世界范圍內法律的發展日益呈現出趨同性、國際化的趨勢,國外現代法制的基本原則與精神,應該也必須體現在中國法律制度的創新之中,這是加快我國法制現代化進程,實現與國際通行法律規則接軌的客觀要求。但是,中國近代以來法制變遷的歷史表明,由于國情與文化的差異,搬用一種國外法律制度容易,但要使之在中國扎根并能有效運行并非易事,外來制度的原則和精神往往很難被有效的接受和消化,而這直接影響了該制度的有效運作。因此,中國法律制度的創新,既要從法律創新的普遍性出發,充分考慮國外現代法制的基本原則與精神,又要結合中國的具體國情與現階段法制發展的個性特點,關注法制“本土資源”的充分利用。對二者的合理兼顧,直接關系到中國法制創新過程中所形成的新制度、新規則的科學性、合理性以及在實踐中的有效運行。其三,兼顧新制度、新規則的創設與對傳統合理習俗的尊重。中國法律制度的創新必然要適應中國社會、經濟發展的需要創設一系列新的法律制度與規則,特別是隨著我國社會主義市場經濟的快速發展,各種新的社會、經濟現象不斷涌現,而現行法律體系中又未能提供所需的規則,因此適時地、有針對性地出臺新制度、新規則顯得尤為必要和重要,它反映了立法者在經濟生活和生產方式變化中所追求的發展目標,往往具有超前性和引導社會進步的特點。但是,任何法律制度與規則都是通過人而起作用的,法制創新中所形成的新制度、新規則的實現,有賴于人的服從與接受,這就要求立法者在制定新的法律制度與規則時必須慎重考慮直接影響制度或規則實現的傳統習俗基礎。也就是說,法律制度的創新不但是一個立法過程,而且還是一個對人類社會積淀下來的、具有合理性的傳統習俗或習慣予以尊重的過程。法制發展的歷史表明,制度規范的要求可以在人們普遍的行為習慣、準則和能力的平均線上下波動,過高和過低的要求都會因缺乏現實可能性而使人們服從一時,卻無法保障長期、廣泛的有效性[9](P54)。當人們感到服從是自愿時,新的制度、規則就會得到有效的執行,管理成本就低;反之,當人們感到新的制度、規則是一種強力時,服從就是消極的,為實現制度目標所需的管理成本也會增高,效果也差[10](P103)。如果新制度、規則的創制者無視普遍的社會習俗與行為習慣,那么,其所制定的法律的效能很可能難以正常發揮。因此,兼顧新制度、規則的創設與對傳統合理習俗的尊重,對于中國法律制度創新具有重要的意義,它可以有效避免因新的法律制度背離傳統合理習俗而難以實施或滋生法外制度的情形發生。

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