公用企業壟斷形式立法探究論文

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本文從分析公用企業現有壟斷模式入手，試對公用企業改革的法律對策作一簡約探討。

一、我國公用企業的壟斷現狀及其非理性成因

公用企業（publicunility），是指涉及公用事業的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者。從公用企業涉及的行業特點我們可以看出公用企業具有以下特征：（1）運營目標的公益性。公用企業是面向全社會各界、服務于千家萬戶的企業，其經營狀況的好壞、服務質量的優劣及價格水平的高低直接關系到公眾的生活和國民經濟。因此，公用企業也被稱為公益企業。

（2）服務渠道的管網化。公用企業向社會提供的產品或服務一般是通過一定的管網系統來進行的，這套管網系統一般按行政區域來設置，且有區域網不斷向國內網靠攏的趨勢。（注：以中國電網為例，在三峽工程竣工之后，中國南北各地的多個區域網將可聯成一個一體化的國內網。）（3）運行的高投入與規模化。公用企業主要分布于國民經濟和社會發展的基礎性行業中，因而其建設、運營通常投資大、周期長、收效慢。

我國的公用企業目前總體而言仍處于一種壟斷的狀態下。首先，從壟斷狀態而言，現有公用行業往往為一家或幾家企業所壟斷。某些行業雖然引入了競爭，但無論從規模還是從技術角度都無法與壟斷企業相抗衡。如中國電信業95％的業務仍為中國電信一家企業所壟斷，中國聯通的活動范圍極其有限；而中國的電力業也為國家電力公司一家壟斷，（注：1997年國家電力公司參與投資的大中型項目累計達1080億元，占全國大中型電力基本建設項目總投資的95.58％（見《經濟參考報》1998年1月20日第一版）。）其他的一些地方集資電廠、合資電廠根本不能對其構成有威脅的競爭。其次，從壟斷行為來看，占有市場優勢地位的公用企業往往濫用其優勢地位，構建行業壁壘，任意抬高管網租價，甚至依賴行政權力設置法律上的障礙，阻止相關企業進入本行業的競爭。值得注意的一點是，目前我國的公用企業并非均為盈利企業，有些地區的自來水公司、鐵路、公交等公用企業尚處于虧損階段，依靠國家補貼或其他部門的交叉補貼生存。這些企業的虧損并非全然是因為執行國家的福利性政策造成的，相反是由于企業依靠補貼，缺乏競爭，科技落后，機構臃腫，效率低下，才最終造成其成本的居高不下。公用企業的這種壟斷模式導致了部分公用企業服務態度低劣、濫用市場優勢，卻又心安理得地享受高額的壟斷利潤；部分公用企業技術落后、卻又理所當然地享受著政府的交叉補貼。這種狀況嚴重限制了公用企業規模的擴大、技術的革新、市場的拓展，也嚴重阻礙了相關產業成本的降低，與我國正在加緊建設的社會主義市場經濟體制不相匹配，也與公用企業自身的發展要求不相適應。隨著全球經濟一體化的加速，公用企業的全球性開放已成為一個不可避免的發展趨勢，若再不尋求一條發展的新路子，那么目前絕大多數的公用企業在這場國際性競爭中必然會落伍。

我國公用企業形成目前的壟斷狀況有著復雜的原因。從非理性角度分析，（注：公用企業形成目前的壟斷模式有其理性的原因，如自然壟斷理論、建國后發展經濟的客觀需要等，本文因篇幅所限，僅對其非理性因素作一分析。）首先是政企不分的慣性運動。從文化角度來看，中國是一個具有對“特種”行業進行“官營”經濟傳統的國家，從漢朝的“鹽鐵官營”到清朝的“洋務運動”無不透露著官方壟斷的色彩。而到社會主義公有制的時代，“一大二公”的思想更是深入人心。“公有”即是“公用”，“公用”的即是“公共”的，于是乎公共部門理所當然地“經營”著公用企業。從體制角度來看，建國以后，我國長期處于計劃經濟體制之下，國有即等于國營，國家直接管理企業，產、供、銷、人、財、物都在國家的直接領導之下，企業既無經營自主權，也無競爭壓力。公用企業是國營企業中的一大重頭戲，因而也是深受計劃經濟體制影響的一大領域。其次是監督體系不完整，缺乏統一的監督機構，往往是各部門管各部門，形成一定的部門利益。而在缺乏統一嚴格的監督體制的情況下，這種部門壟斷利益就會嚴重損害國家和人民的整體利益。再次是缺乏專門性立法。目前公用企業主要受《反不正當競爭法》、《公司法》以及主管部門規章的調整，各法律、法規、規章之間缺乏統一性，存在一定的沖突，給公用企業的發展帶來很大的障礙。另外，盡管企業立法有統一的趨勢，但鑒于公用企業的特殊性，還應有其專門性立法。

二、公用企業壟斷模式的立法研究

（一）政府與公用企業之間的關系定性

政企分開是公用企業改革的基本思路，也是公用企業改革的體制保障。但由于公用企業的特殊性，政府又不得不對其進行一定程度的管制（發達國家都承認其公用企業存著管制制度，只是寬松程度不同），而確定這種管制的法律關系亦成為必要，手段的不恰當會導致政府行政權力膨脹，這樣就形成了政府與公用企業之間行政指導與行政契約并存的法律關系。

1.政府應對公用企業實施行業性的行政指導。行政指導是指行政機關通過制定誘導性法規、政策及采用建議性質的非強制方式促使行政相對人采取或不采取某種行為，以實現其行政目的的一類行政行為。它是基于二戰以來福利國家和社會國家觀念的確立而提出的一種行政方式，也是成熟市場經濟國家政府調控經濟事務的一項重要手段。在行政機關面臨問題愈來愈多、任務越來越重的今天，過去那種以強制性為特征的行政手段已無法保證行政達到其預定的目標，因而在世界各發達國家，行政指導已成為一種廣泛使用的手段并作為一項制度確定下來。在對公用企業運營模式的管制中，政府應從整個行業角度出發對所在行業的公用企業（無論其是否處于壟斷地位）進行必要的行政指導，以促使其向預定目標靠攏。這是達到公用企業終極目標的需要，也是政企分開后，政府對公用企業進行管理的一種角色定位的需要。具體來說，第一，政府可以通過指導性立法來規范行業競爭，預先阻卻處于壟斷地位公用企業的濫用行為；第二，政府可以通過指導性政策、計劃，來引導整個行業的發展方向；第三，政府可以通過信息指導，引導民間投資的流向，啟發產品的開發；第四，政府也可以運用輿論工具，對公用企業進行彈性監督。

由于過去公用企業中政府權力的過多介入，因而目前政府對公用企業的行政指導尚處于一種調整期，首先是政府權力的退出，將政府公共部門與公用企業完全脫鉤；其次是出臺一定的產業政策，以促進“短線”基礎行業發展，糾正公用企業投資偏向發達地區的不良傾向。在我國公用企業壟斷機制被打破、競爭機制被階段性引入并逐步定型之后，行政指導就要步入一個發展期。在這一時期，行政指導要真正以社會福利最大化為原則和標準指導公用企業的行為；同時，公用企業也將面臨國際競爭的壓力，行政指導的范圍及水平也需向國際化發展。

2.建立政府與個體公用企業之間的行政契約關系。所謂行政契約，是指行政主體之間，或行政主體與相對人之間，為實現國家行政管理的某些目標，而依法簽訂的協議。（注：胡建森：《行政法學》，法律出版社1998年版，第421頁。）由于公用企業所提供的是社會公眾所需要的基本產品和服務，因而保證服務的穩定性、質量的可靠性和可信賴性就顯得至關重要；又因公用企業與國家基礎設施密切相關，其運營好壞影響到生產要素的流動進而影響經濟增長；此外我國地區性的差異，也會引發公用企業傾向性投資行為。針對上述因素，政府往往需要與公用企業個體之間進行直接交涉，以達到其基本管理目標。在現階段，政府與個體公用企業之間訂立行政契約是較為合適的方法。在政府對公用企業的管理過程中，為達到社會福利最大化目標指引下的具體行政管理目標，就需要與公用企業訂立行政契約，對某些具體事務作出權利、義務方面的規定。這是政企分開后，政府達到其公共目標的有效手段。

與公用企業訂立行政契約可以達到以下功效：第一，以規模性條款保持公用企業投資規模在地區間的平衡，以促使公用企業在低利潤甚至無利潤的地區也要保持正常的投資，以維持基礎設施的地區平衡發展。第二，維持公用企業的利潤率在社會平均利潤線上下浮動，即經濟學上所稱的“零利潤”狀態（即達到社會平均利潤）。這樣，在整體社會的“微利”趨勢下，不會因公用企業利潤偏高而消耗過多的社會成本；同時，對于仍采取政府補貼、虧本銷售的公用企業，政府應在契約中明確補貼的取消期限，督促公用企業提高效率，并確定其制定適當價格的時間表。第三，通過基本條款的一致來達到公用企業之間的平等，這樣有利于打破現有的公用企業的壟斷地位，必要時法律可以授權一定機構對過于龐大公用企業進行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，給新的公用企業以平等資格。此外，政府還可以通過行政契約達到整體行業性目標，促使整個行業的公用企業沿著既定的國民經濟計劃順利發展。而從公用企業角度來說，由于“行政契約是在雙方當事人互為相反意思表示而達成的合意，且雙方意思表示對于契約法律效力的產生均具有‘同值性’”，（注：余凌云：《行政契約論》，《行政法論從》第一卷，法律出版社1998年版，第207頁。）公用企業對于契約的內容可以在自己能力允許的范圍內與政府協商，這就與原來行政機關強制性的行政命令不同，公用企業可有自己的經營目標，在協商基礎上可自主決策，經營行為可以基于市場而作出。

（二）公用企業立法模式的相應調整

1.立法級別的相應調整。現在有關公用企業的立法機構繁多、重疊，從人民代表大會一直到具體管理部門-甚至某些公用企業也制定所謂的行業規范。由于公用企業的分類角度關系，不同行業的公用企業的確存在較大的行業特色，所以相應的行業或部門規范有其存在的必要性。但就公用企業整體而言，其立法機構只能是人民代表大會或其授權之下的國務院，而不能是具體的行政管理部門。只有這樣，才能確保公用企業整體立法的獨立性、完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。公務員之家

2.立法方針的相應調整。針對非理性因素引發的公用企業壟斷模式弊端，公用企業整體立法方針也應作相應調整。其一，政府扶持與自由競爭并舉。我國東西部地區的自然條件存在著較大的差異，地區經濟發展較不平衡，城市與農村之間亦是如此。因而對待公用企業來說，其投資存在著一個成本差異，為平衡這些差異，政府應提供一定的地方性政策扶持。但出臺此類扶持性政策只能限于貧困地區和較貧困地區，并報中央有關部門審核批準。同時，政府要促使商業化程度高的公用企業積極參與市場競爭，出臺《反壟斷法》等競爭法來規范公用企業的市場行為，防止其利用已有優勢，形成壟斷地位。必要時法律可以授權一定機構對過于龐大公用企業進行縱向或橫向分割，打破其壟斷地位，使其成為具有競爭特征的市場主體。其二，行業立法與專門立法并舉。為形成一定的公用企業行業規范，政府可以出臺相應的公用企業行業法，例如《電信法》和《電力法》，以行業立法來約束公用企業的行為。行業立法對公用企業的規范運營有以下幾點好處：（1）可以針對各行業的特點有側重地制訂措施；（2）可以以立法形式明確公用企業與相應公共部門之間關系，真正實現政企公開；（3）可以確定相應的行業目標。政府及其公共部門對公用企業市場行為的規范也需遵循上述行業立法。對行政權進行規范、限制除了前述行政契約一種解決方案外，通過嚴格的行政程序立法，亦可起到控權作用。另一方面，制定諸如《公用企業法》之類專門性法律也是相當必要的。公用企業范圍界定、運作機制、監督程序、定價程序等事項單靠行業立法是不能完成的，必須有一部專門的法律提供原則性規定。其三，部門監督與專門性機構監督并舉。公用企業的專業色彩使得部門監督必不可少，主管部門從工作角度來說能更有效的管理、監督所轄企業，但又不可避免地帶有一定的部門利益傾向，所以需要專門性機構監督。美國和德國都有專門的機構-聯邦貿易委員會或反托拉斯局來監督公用企業的經營行為，對公用企業的規范運作起到了巨大的作用。我國也應成立相應的獨立機構-如公用事業管理委員會來實施對公用企業的監督權。