環境損害中的監測義務詮釋

導語：環境損害中的監測義務詮釋一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:環境監測在環境損害賠償糾紛處理中具有重要意義。現行立法基于受害人在舉證能力上的不足等原因，規定了監測機構的強制監測義務。該規定減輕了當事人的舉證負擔，但無法完全克服環境訴訟中的科學不確定性。同時，立法存在明顯缺陷：義務主體不恰當，忽視了監測機構類型多元的現實；義務內容不完整，法律后果缺失，監測機構缺乏責任機制的約束；權利主體偏寬泛，背離了強化受害人舉證能力的價值取向；司法效應不積極，淡化了法院調查收集證據的職責。彌補上述缺陷，需要改革環境監測體制，區分行政性監測和服務性監測；合理分配監測費用；通過環境信息公開并強化法院在環境訴訟中證據調取和認定的職責，拓寬監測數據獲取渠道。通過上述途徑，完善強制監測義務條款，縮小權利主體，明確義務主體，擴大義務內容，增加法律責任，從而更好地救濟和保障受害人合法權益。

關鍵詞:環境損害賠償強制監測舉證能力監測體制司法能動

在我國，隨著經濟社會不斷發展，各種環境問題日益涌現，相應的環境損害賠償糾紛大量發生，收集證據成為處理環境糾紛尤其是通過訴訟程序處理糾紛的關鍵。而環境問題的最大特色在于其涉及高度的科技背景，[1]因環境問題而產生的損害賠償糾紛也相應地具有復雜的技術特征，一般當事人很難通過自身力量收集到這樣的科學證據，往往需要借助于專業的監測（鑒定）機構加以完成。如何從專業監測機構及時得到真實準確的監測數據以支持其主張，成為環境損害賠償糾紛處理中對當事人具有勝負決定意義的問題。在此背景下，環境監測機構強制監測義務的立法規定得以產生。

一、有關強制監測義務的立法規定及其理由

環境監測，是指人們對影響人類和其他生物生存和發展的環境質量狀況進行監視性測定的活動。[2]在環境問題的個案處理和司法程序中，環境監測可以理解為對有關證據、因果關系等事項的鑒定行為。

所謂強制監測義務，是指在環境污染損害賠償糾紛的處理中，環境監測機構依據法律規定所應承擔的一種法定義務，即接受糾紛當事人的委托，為其如實提供相關監測數據。強制監測義務首次規定于2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》中以后，已經相繼在其他一些立法和文件中得到規定和體現。

2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第七章（法律責任）第87條規定：“固體廢物污染環境的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托，如實提供有關監測數據。”該條款的含義是：(1）環境監測機構強制監測義務的適用范圍是適用于‘固體廢物污染環境的損害賠償責任和賠償金額的糾紛”。具體范圍包括兩類糾紛：一是關于是否承擔責任以及承擔責任大小的糾紛；二是關于賠償金額的糾紛。(2）監測義務的具體內容為：接受委托，如實提供監測數據。(3）權利主體即前述糾紛中的當事人包括加害人和受害人，在某些情況下，可能還包括有利害關系的第三人。

2008年修訂的《水污染防治法》第七章（法律責任）第89條也規定：“因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托，如實提供有關監測數據。”

2009年《環境保護部規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》第24點指出：對環境污染引起的損害賠償糾紛，當事人委托環境監測機構提供監測數據的，環境監測機構應當接受委托。該意見是環境保護部的政策性文件。雖然它不是法律法規，但它對之前相關立法規定作了基本總結。在適用范圍上，它從“固體廢物污染”和“水污染”擴展到一般的“環境污染”，從而擴大了環境監測機構強制監測義務的應用范圍。

規定環境監測機構的強制監測義務，一方面是因為環境監測本身具有重要的法律意義。其一，它是實施環境管理的重要手段。環境監測是環境管理的“哨兵”、“耳目”，是環境管理的重要組成部分，是環境管理最為重要的基礎性和前沿性工作。任何環境決策都離不開環境監測基礎數據的支持，每一項環境管理措施的優劣成敗都要依靠環境監測來驗證。[3]環境監測不僅是政府實施環境管理的重要手段，也是企業開展自身環境管理的重要手段。其二，它是加強環境執法的重要依據。我國為加強環境監督管理而建立的各項環境執法制度和措施（如環境標準、排污收費、總量控制、排污許可證、環境信息公開等），以及對違法行為的認定和處罰（如超標、超總量、超范圍排污、違規監測、污染事故等），都涉及到技術上的指標、質和量等問題。這些都離不開環境監測提供的技術支持。其三，它是處理環境糾紛的重要保障。環境污染具有廣泛性、深刻性、多元性與繼續性等特性，導致賠償范圍診斷不易或是賠償數額難以計算等缺失。[4]因此，作為專門鑒定的環境監測就非常必要。環境監測通過環境污染事故的監測和污染糾紛的仲裁監測，可以確定環境是否受污染、污染程度如何、受何種污染物污染等，這就為正確處理環境污染事故和污染糾紛提供了技術依據。[5]

另一方面，環境監測機構比其他機構更適合作為強制監測義務的主體。首先，從當事人角度來看，受害人舉證能力有限，或者雙方容易對監測數據產生爭議，從而無法形成權威統一的數據。目前環境污染的受害人在訴訟中最困難的問題就是證據收集。污染監測的數據基本都掌握在環境行政管理機關和排污者手中。讓污染受害人去收集有關的證據是非常困難的。因為受害人沒有任何監測手段，即使監測，由于沒有資格認定，其監測結果也不可能被法院接受。[6]其次，從法院的角度來看，法院作為是非曲直的裁判機構，不擅長科學技術問題的判斷。各級法院作為糾紛裁決機關，對那些超越于法律之外的監測數據，要求其作出精確的論斷，無異于讓法院進行無窮盡的科學審判，不利于糾紛的解決和當事人合法權益的保障。[7]因此，法院也不適合調查收集和判斷環境監測數據。最后，從環保部門和環境監測機構的角度看，它有法定監測的職責并擁有技術優勢，但是，環保部門往往不接受委托，或者接受委托監測后不給監測結果。[8]我國臺灣地區亦有類似情形，因事涉高度爭議，鑒定單位或機構欠缺進行鑒定的意愿。[9]

從實務部門的一些反饋來看，[10]強制監測義務規定的出臺，對克服環境污染損害賠償糾紛中當事人的舉證難題，確實發揮了積極作用。

二、強制監測義務規定在環境侵權中的功能定位

強制監測義務規定的出臺，在本質上由環境侵權及其構成要件的特殊性所決定。同時，強制監測義務的作用發揮，也基于環境侵權損害賠償訴訟在價值和程序上的特殊要求。

環境侵權是由于人為活動導致環境污染、生態破壞，從而造成他人人身或財產方面損害的一種特殊侵權行為。環境侵權具有不平等性、不確定性、潛伏性、復雜性[11]和高度科技性等特點。這些特點一方面決定了環境侵權訴訟必然要涉及并且運用環境監測等科技手段來推動訴訟的正常進行，另一方面也決定了環境侵權責任的特殊構成要件。

傳統侵權責任一般由過錯、違法行為、損害結果以及違法行為與損害結果之間具有因果關系等四要件構成。而在環境領域，環境侵權責任由污染行為、損害后果以及污染行為與損害后果之間具有因果關系這三個要件構成，沒有對行為人主觀過錯的要求。這就是環境侵權責任的無過錯責任原則。無過錯責任原則的確立，減輕了受害人的證明責任，對環境侵權中的受害人提供了更加有力的保障。但是，環境侵權責任的成立，仍然需要污染行為、損害后果以及因果關系這三個要件的支持，而要證明這三點絕非易事。特別是在因果關系證明方面，一個普通人要進行這種證明是極其困難的。如果要求這樣一種程度的加害行為與損害發生之間的因果關系的嚴密的科學證明，不僅受害人會被課以近乎不可能的證明義務，而且也是在要求法院作沒有窮盡的科學審判，其結果就很難發揮救濟受害的作用。[12]在這種情況下，法律為了進一步減輕受害人的證明責任，確立了因果關系推定和舉證責任倒置的證據規則。[13]在該規則下，受害人只需證明加害人的污染行為以及受害人遭受的損害即可，轉由加害人證明因果關系不存在。由此，受害人的證明責任得以進一步減輕，雙方的訴訟能力差距進一步縮小。

然而，即使立法確立了有利于受害人的證據規則，也并沒有完全免除受害人的所有證明責任。在上述規則分配的舉證責任中，受害人仍然需要證明加害人的污染行為以及受害人遭受的損害后果。而在實踐中，受害人往往為單一或分散的自然人，不可能擁有專業技術能力來證明排污行為；在很多情況下，其自身所遭受的損失大小也很難證明，或者該證明難以得到法院的認可。因此，受害人的舉證能力仍然是相當弱小的。為完成舉證責任，受害人仍然必須借助于擁有專業技術能力和相應資質的監測（鑒定）機構來幫助證明污染的性質、類型和程度，以及損害的范圍、類型、程度和大小。

強制監測義務規定的出臺，為受害人運用監測技術手段證明上述要點提供了有力的法律保障。可以說，強制監測義務規定，在無過錯責任原則、因果關系推定和舉證責任倒置的基礎上，進一步減輕了受害人的證明責任，從而為受害人及時有效地得到救濟和賠償提供了更為有力的制度保障。

當然，強制監測義務規定不只是有利于受害人。加害人也可以利用強制監測義務條款來提升其舉證能力，特別是通過環境監測來否定因果關系的存在，從而免除其賠償責任。

從裁判機構的角度而言，強制監測義務規定在一定程度上彌補了法官在科學問題上的知識“欠缺”，并且使其從對科學問題的判斷中脫身而出，從而更好地利用其專業優勢對案件進行法律判斷，這樣有助于推動訴訟程序的順利進行。

強制監測義務規定在訴訟中并非萬能。環境污染本身的復雜性、潛伏性和不確定性，以及科學技術和環境監測技術在一定時期內的落后性，導致可能無法進行監測或者監測結果充滿“不確定性”，包括損害之因果關系難以確定、行為與損害之間往往有很長的潛伏期并有空間之隔離、不明污染源難以處理等等。[14]因此，強制監測義務規定無法完全克服環境侵權中的“科學不確定性”，在客觀上并不能完全保證當事人及時、準確、完整地得到監測數據，從而使一方當事人的主張難以得到有力的證明。在這種情況下，如果非要仰賴科技實驗與檢測等科學手段得到確實論證后再依此而作出法律上的因果關系認定，那么，侵權行為法之公平、及時地救濟被害人之目的又怎可得到實現呢？[15]

因此，基于科學不確定性的客觀存在，作為科技手段的環境監測的局限亦不可避免。在此情形下，要實現環境侵權訴訟中及時救濟受害人的目的，還必須超越工具主義，在技術應用和訴訟程序中盡力發揮法律的價值判斷功能和法院的司法能動功能。

三、強制監測義務的正當性反思

強制監測義務規定根源于環境訴訟在法律價值上對受害人利益保護的特殊要求。但是，該規定的出臺，在追求受害人利益保護的同時，卻面臨著另外一方利益主體的拷問，即要求環境監測機構承擔強制監測義務的正當性何在？

從立法的規定來看，強制監測義務的主體為“環境監測機構”。什么是環境監測機構？環境監測機構在性質上是行政主體還是民事主體，或者二者兼而有之？承擔監測義務的主體是所有的環境監測機構，還是部分監測機構？對此立法條款并沒有作出明確說明。在我國，長時期以來一直存在環境監測工作性質是政府行為還是市場行為之爭，環境監測工作及相關機構、人員在定位上始終處于模糊不清的狀態。[16]

在實踐中，我國的環境監測機構具有多樣性。如果我們從純粹技術層面把環境監測機構界定為“對環境狀況進行監測的機構”，那么，根據《環境監測管理辦法》第21條的規定，環境監測機構包括三類：具有監測能力的排污者、環境保護部門所屬環境監測機構、經省級環境保護部門認定的環境監測機構。此外，在實踐中還存在未經省級環境保護部門認定的其他環境監測機構，如其他部門、行業或者單位的環境監測機構在其部門、行業或領域內也可能具有相應的監測資質和能力。[17]

上述監測機構中，排污者的監測行為屬于企業內部環境管理行為，不具備對外提供監測服務的資格，因而在強制監測義務的主體范圍之外，其他監測機構的法律定位并不相同。

《環境監測管理條例》第8條規定，政府部門設置的各級環境監測站是科學技術事業單位，同時根據主管部門的授權范圍，對破壞和污染環境的行為行使監督和檢查權力。根據該條規定，環保部門設置的環境監測機構是事業單位。《民法通則》第50條將事業單位界定為“法人”，從而使事業單位成為民法法人。[18]但是它在主管部門授權的范圍內，行使部分行政權力。在這種情況下，其實施的監測行為屬于授權行政行為。主管部門與監測機構屬于領導與被領導的關系，而監測機構之間上下級屬于業務指導關系。[19]可見，政府部門設置的監測機構，在性質上屬于事業單位，但其在某些情況下具有行政主體的屬性。在中國，事業單位同時承擔政府職能是常見的現象。[20]對于其他政府部門設置的監測機構，其大致也屬事業單位；[21]如果是事業單位或者企業設立的，則可能是事業單位，也可能是純粹營利性企業。在中國，事業單位的法律定位絕非一種模式能夠涵蓋，既有行政管理性事業單位，也有社會公益性事業單位，還有生產經營性事業單位。[22]

問題是，立法中被賦予強制監測義務的監測機構指的是環保部門設置的監測機構還是所有類型的監測機構？法律條文沒有明確規定。從法律解釋的角度分析，在立法沒有明確限制或排除某一類型監測機構的前提下，條款中強制監測義務的承擔主體應當包括不同類型的所有環境監測機構。這種理解符合強制監測義務的立法初衷，即在更大程度上方便環境損害賠償糾紛當事人選擇監測機構并獲取監測數據，從而強化其舉證能力。但是，法律不加區分，強行賦予不同性質的監測機構以同樣的監測義務，這樣規定是否妥當？

對于環保部門所屬監測機構而言，它在性質上屬于事業單位，同時在某些情況下行使部分行政權力，具有行政主體的屬性。因此，它在某種意義上屬于公法主體。在此前提下，法律可以基于社會公共利益或者特定目的的需要，要求它承擔法定的職責。可以將強制監測義務理解為環保部門所屬監測機構的公法義務。但是，對于其他類型的監測機構，法律能否徑直賦予其強制監測義務呢？從法理上講，污染糾紛當事人和該類環境監測機構在法律上屬于平等的民事主體，他們之間只能形成基于意思自治原則的民事委托關系，環境監測機構可以接受委托，也可以不接受委托。監測義務的產生，只能通過當事人與監測機構的雙方合意而形成。在沒有合意約定的前提下，法律強行賦予該類監測機構強制監測義務，正當性何在？

在民法上，強行要求平等主體的一方與另一方締約，這種現象被稱為“強制締約”。我國臺灣地區學者王澤鑒先生將其解釋為“個人或企業負有應相對人的請求，與其訂立契約的義務。易言之，即對相對人的要約，非有正當的理由不得拒絕承諾”。[23]強制監測義務條款能否通過強制締約理論獲得正當性？在現代社會的民事活動中，強制締約現象比較普遍。[24]根據學者的分析，強制締約一般發生于公用事業領域，一方當事人通常擁有強大的經濟實力和談判能力，在市場中處于壟斷性地位，而另一方通常處于弱者地位。原來抽象平等的當事人，已經“從理性的、意思表示強而智的人向弱而愚的人”的轉變。[25]如果強制締約理論可以成為強制監測義務條款的正當性依據，那么，環境損害賠償糾紛中的當事人真的是“弱而愚的人”嗎？當事人與監測機構之間在事實上不再是“自由平等”的關系了嗎？

從實踐來看，環境監測機構類型多樣，各個監測機構并不具有市場壟斷或支配地位。在這種市場環境下，當事人自由選擇監測機構的機會并沒有受到限制，交易雙方仍然是比較平等的，自由締約應當能夠發生。更何況作為一方當事人的加害人，其往往擁有強大的經濟和技術力量，并非“弱者”。顯然，立法用強制干預來取代契約自由，用法定義務來替換約定義務，用善良愿望假想市場實踐，實質背棄了契約自由的私法自治精神。因此，法律不顧環境監測機構具體性質的不同，強行要求其他類型的監測機構承擔強制監測義務，欠缺足夠的正當性。

四、強制監測義務規定的形式缺陷

除了義務來源的正當性欠缺，我國法律上的強制監測義務規定還存在一些形式上的缺陷。

首先，強制監測義務規定的假定前提錯誤。一方面，對于行政職能性監測而言，既然屬于法定行政義務，那么監測機構應當依法履行，否則會承擔相應的行政責任。另一方面，對于服務性監測而言，面向市場的監測機構，出于經濟利益的驅動，從“經濟人”的理性出發，正常情況下應當會接受監測。更何況，目前我國環境監測機構的資金嚴重不足，業務經費非常困難。[26]如果能夠通過提供監測服務緩解經費問題，何樂而不為？在這種情況下，法律基于“環境監測機構不愿意提供監測服務”這一虛假性前提而設計的強制監測義務，顯屬多余。

其次，強制監測義務的權利主體過于寬泛。眾所周知，環境糾紛當事人包括污染者和受害人。法律規定強制監測義務的初衷是強化受害人的舉證能力。但是，立法條文表述中使用的是“當事人”這樣寬泛的概念，并非專門針對受害人。作為加害方的企業和其他單位也有可能利用該條款來要求監測機構提供監測服務。加害方往往經濟實力雄厚，社會影響強大，它有能力也更容易尋求到更“權威”、更符合其訴訟利益的監測機構，法院往往也更傾向于采信該等監測機構提供的監測數據。這樣，法律所設計的以彌補受害人舉證能力不足為初衷的強制監測義務規定，在實踐中完全會被強勢一方的加害人利用，從而產生新的舉證能力失衡現象，背離該制度設計的初衷。

再次，強制監測義務的內容殘缺。它只規定了監測機構接受委托如實提供監測數據的義務，但沒有規定提供監測數據的完整性要求和及時性要求。如實是對數據真實性的要求，完整是對數據全面性的要求，及時是對數據時限性的要求。這三者的側重點是不一樣的。即使可以認為所謂“如實”，是指環境監測機構應恪盡職守，客觀地對環境狀況進行監測，完整、公正地向委托人提供監測數據和結果，不能受人為因素的干擾，歪曲事實，或者提供偽造、虛假的數據，27從而將“完整性要求”納入到“如實”義務的范疇，但是，及時性要求仍然沒有規定在法定義務之中。這樣，監測機構有可能刻意拖延監測或者延遲提供監測數據。

最后，強制監測義務的責任機制缺失。雖然立法規定了環境監測機構的強制監測義務，但是并沒有規定違反強制監測義務所產生的否定性法律后果。對于環保部門和其他政府部門設置的監測機構而言，它違反該義務，拒絕接受委托，或者提供虛假的監測數據，能否導致訴訟？如果致訟，被告是設置監測機構的政府部門，還是監測機構本身？是民事訴訟，還是行政訴訟？如果是民事訴訟，面臨的問題就會如其他性質的監測機構一樣。如果是行政訴訟，誰是適格被告？如果不能導致行政訴訟，強制監測義務又如何得到有效保證？對于其他類型的環境監測機構，如果其違反強制監測義務規定，是否應當承擔法律責任？有觀點認為，違反這一義務，給當事人造成損害的，應當依照《民法通則》承擔民事責任。[28]那么，承擔的是違約責任還是侵權責任？具體責任形式是什么？賠償損失還是繼續履行義務？如果是賠償損失，損失如何計算？如果是繼續履行義務，監測機構即使向當事人提供了監測數據，也有可能導致當事人的舉證超過舉證時限，這時該怎么處理？立法對這些問題均未作出回應。法律規范中責任形式和追責機制的缺失，很有可能導致監測機構回避強制監測義務。這樣，強制監測義務規定的實施將大打折扣，立法者期待的解決當事人舉證難的美好愿望也可能成為鏡花水月。

五、強制監測義務規定對法院的影響

當監測數據作為訴訟中的重要證據時，因為法律規定監測機構負有強制監測義務，監測數據的提供自然落到當事人和監測機構的身上。這種規定極易影響作為裁判機構的法院的行為。在當事人請求法院調查收集監測數據時，法院會依據該條慫恿當事人訴諸監測機構獲得相關數據，而不會依申請調查收集證據，遑論依職權主動調查收集相應的證據。

從國外實踐來看，無論是英美法系體現司法消極主義的“當事人主義”，還是大陸法系體現司法能動主義的“職權主義”，兩種模式既依賴司法權的被動性特征，也離不開司法能動性的發揮來加以維系。[29]即使是在司法消極主義盛行的美國，法院在環境保護事務中的作用也并不像在普通私人事務中那樣消極。美國聯邦法院在三個階段的環境管制過程中都扮演了較為主動的角色。[30]縱觀美國司法史，一直以來，聯邦法院的能動司法促進了法律領域中的許多變革，從而為法院贏得了崇高而神圣的社會地位。

更重要的是，法院純粹裁判的理念和做法，完全無視訴訟特別是環境損害賠償訴訟的特點。一般而言，訴訟并不僅僅關乎“個人利益”，它同時也關乎社會公益。對此，耶林深有認識：“主張權利的人……的行動遠遠超出他一身的利益和效果。其行動帶來的一般利益，已不只是法律的權威和尊嚴所自我主張的理念利益，而是任何人都感知到的極為現實、極為實際的利益。”[31]也就是說，私人主張權利的行動，雖出于主觀自利動機，但會產生客觀公益效果。[32]特別是，環境污染而導致的損害賠償訴訟不同于其他普通訴訟，環境訴訟攸關整個環境品質及受害人之生存權利，與如何制止侵害連續發生之問題，涉及事業活動之公眾性、社會與政治性爭點，屬“現代型紛爭”之一。[33]在環境損害賠償糾紛中，當事人（原告）的訴訟行為具有非常明顯的正外部性（私益增進公益），即原告的訴訟請求得到法院支持后，該裁判結果會對環境保護產生積極效應，有助于遏制污染行為的擴散和蔓延。這種效應具有普惠性，其利益超出原告的受益范圍，惠及當事人以外的周邊廣泛的社會公眾。在此情形下，法院若無視私人環境訴訟所具有的正外部性，一味追求形式中立而不顧相關證據的收集，最后導致不能追究環境損害行為的法律責任，受害人亦得不到有效救濟，則該裁判無異于使法院淪為社會公益受害時在一邊袖手旁觀的“看客”甚至間接的“縱容者”，進而招致“損害公共環境利益”的惡名，從而使其“社會公平正義化身”的形象大打折扣。顯然，這樣的潛在負面后果并非法院所樂見。

另外，立法以法院不擅長監測數據的判斷作為賦予監測機構強制監測義務的理由之一，[34]該論證可能欠妥：一方面未加區分證據收集與證據判斷的差異，另一方面可能淡化法院在收集和判斷證據上的法定職責。從職能上講，對證據真偽進行判斷是法院審判的應有之義。而環境監測數據是環境損害賠償糾紛中的重要證據，無論該證據涉及多么復雜的專業技術問題，法院都有權力并有責任進行判斷。并且，法院是否具有對科學證據進行判斷的能力，屬于法官知識結構的問題，而不應當成為法院不進行該類證據判斷的理由。法院可以通過程序審查、專家證人等制度來彌補其在科學證據判斷能力上的不足。

六、完善強制監測義務規定的建議

要克服我國強制監測義務方面的缺陷，必須改革環境監測體制，完善強制監測義務規定，同時還需要加強其他方面的配套建設，多管齊下，進而克服環境損害中受害人因舉證能力不足而導致的維權困境，公平處理和有效化解環境損害賠償糾紛。

（一）改革環境監測體制

理順強制監測義務背后相關各方錯綜復雜的法律關系，首要任務以及根本之道在于改革環境監測體制，區分行政職能性監測和社會服務性監測。行政職能性監測也被稱為監督性監測，社會服務性監測也被稱為服務性監測。[35]行政職能性監測是政府履行環境保護職能的重要技術手段，由政府部門設置的監測機構來實施，并且應當通過政府部門（主要是環保部門）授權監測機構來具體實施。社會服務性監測則是為社會有償提供環境監測服務行為，所有具有相應監測資質的監測機構都可以提供該種服務性監測，包括政府部門設置的監測機構。而環保部門的角色主要是對各種環境監測行為的監管。這種改革的目標是使環保部門從具體的環境監測事務中解脫出來，由直接操作者轉變成間接監督者，實現政府職能的轉變，真正成為環境監測的監督管理部門，當裁判員而不是當運動員。環境監測由政府職能轉變成服務職能，為環境監測的市場化產業化和社會化創造了條件，使環保領域的服務體系更加完善。[36]

可喜的是，國家有關部門已經意識到改革環境監測體制的重要性，并且試圖通過立法明確改革的目標。2009年初，環境保護部負責起草的《環境監測管理條例》（征求意見稿）第55條和第58條分別規定了不同的環境監測機構，從法律上將環境監測區分為行政職能性監測和社會服務性監測。其中，行政職能性監測由環保部門所屬的監測機構來實施，其行為在性質上應視為環保部門授權的具體行政行為，其工作人員按公務員要求進行管理。在此意義上，環保部門所屬監測機構具有行政法主體地位，負有公法義務或公共職責。這種情況下產生的監測數據，當事人可以依法申請環保部門提供。如果環保部門不依法提供，當事人可以通過行政復議或行政訴訟等方式尋求救濟。而對于社會服務性監測，可以由其他類型監測機構提供，也可以由環保部門所屬監測機構提供。在此情形下，監測機構與要求提供監測服務的當事人之間是平等的民事主體關系，監測義務基于雙方的監測服務合同或者委托合同而產生。即使是環保部門所屬監測機構，此時提供監測的行為也并非具體行政行為。

在理順環境監測體制之后，強制監測義務由負有公法義務的環保部門所屬監測機構承擔更為合適。具體理由是：其一，也是最根本的，它享有部分行政職權和公法職責，由該公共職責可以衍生出其公法上的監測義務；其二，它屬于政府全額撥款的事業單位，提供監測義務具有相應的經費保障；其三，它是專門的環境監測機構，具有足夠的技術保障。當然，即使是強制監測義務，也不會改變其與監測結論需求者之間平等民事主體的法律關系。一旦發生糾紛，仍按照民事糾紛的解決方式加以解決。

（二）合理分擔環境監測費用

立法雖然規定了強制監測義務，但是沒有對監測費用的承擔作出規定。而在環境糾紛中，鑒定工作不僅在技術上有其難以克服的困難，在時間與金錢的花費上亦相當不經濟，因鑒定費用過高，當事人難以負擔，甚至鑒定費用已超過求償額。[37]因此，合理分配監測（鑒定）費用，于強化當事人舉證能力并實現其訴訟請求頗有必要。

強制監測義務的承擔主體是環保部門所屬的環境監測機構，其具有一定的行政主體屬性，負有一定的公共職責，并且其經費來源于國家全額撥款，因此它應當免費為受害人提供監測服務，在不能完全實現免費監測的情況下，至少在收費上應不同于其他類型監測機構，收費標準應大大降低。對此，立法可以比照訴訟程序中有關訴訟費用減免緩交制度，通過建立監測費用減免緩交制度，保障其訴訟權益和實體權益得以實現。將監測費用減免緩交的義務施于環保部門所屬監測機構，符合其公益事業單位的法律定位。所以，筆者認為，《環境監測管理條例》（征求意見稿）第58條對環保部門所屬監測機構與其他類型監測機構在收費標準上不加區分的規定，不能體現兩類監測機構性質的不同，更不符合立法規定強制監測義務以救濟受害人利益的初衷。

對于其他提供有償監測服務的監測機構，應當按照市場交易規則，由當事人和監測機構雙方協商確定費用承擔。當然，為保證當事人能夠得到必要的監測服務，國家可以制定一般的收費標準。[38]在該標準范圍內，雙方可以協商確定具體金額。

（三）通過環境信息公開獲取監測數據

監測數據是重要的環境信息。當監測數據作為政府公共環境信息的一種形態存在時，它的獲得，就不必要通過委托監測機構來獲取，而是可以先行通過政府信息公開渠道來獲取。

依法公開政府信息是行政機關的法定義務。[39]在實踐中，發生公共環境事故或突發環境事件后，環保部門會直接或者通過委托監測機構來進行環境監測并采集監測數據，并通過公共媒體等適當方式向社會公布環境監測數據等相關信息。因此，如果當事人屬于該事故或事件的受害人，為了訴訟的需要，可以根據有關環境信息公開的立法規定，以直接通過公共媒體等方式獲取監測數據，或者請求環保部門提供相關監測數據。

《環境信息公開辦法（試行）》對環境信息公開作了一般規定，但沒有對環境事故中監測數據的公開作出具體規定。《環境監測管理條例》（征求意見稿）在《環境信息公開辦法（試行）》的基礎上有所細化，其第82條規定：“公民、法人或者其他組織申請獲取環境監測信息的，由縣級以上人民政府有關主管部門依照有關信息公開的法律、行政法規的規定提供。縣級以上人民政府有關主管部門依申請提供環境監測信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。收取檢索、復制、郵寄等成本費用的標準由國務院價格主管部門會同國務院財政部門制定。縣級以上人民政府有關主管部門不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供環境監測信息。”上述條文為解決環境事故受害人在監測數據的獲取上處于弱勢地位的問題提供了一個新的通道。這一規定如能順利出臺，將成為環境事故中受害人獲取環境監測信息的重要途徑和法律依據。因此，在環境損害賠償糾紛中，當事人可以充分利用環境信息公開制度，多途徑獲取監測數據的渠道，從而進一步克服監測數據不足的困難。

（四）強化法院證據調查和認定的功能

在環境損害賠償訴訟中環境監測數據是一種重要的證據，在調查收集該種證據時，不應當忽略法院的作用。為了彌補當事人舉證能力的不足，更重要的是為了通過環境訴訟實現維護環境公共利益的目的，應強化環境訴訟中法院調查取證的職責。具體而言，法院應摒棄普通民事訴訟中在取證方面的消極態度，奉行司法能動主義，依職權主動調取相關證據；或者如有的學者主張的那樣，法院負有依當事人的申請向有關機構調取證據的義務。[40]

司法能動主義（judicialactivism)，是指司法機構在審理案件的具體過程中，不因循先例和遵從成文法的字面含義進行司法解釋的一種司法理念以及基于此理念的行動。[41]遵行司法能動主義的法官有義務為各種社會不公提供司法救濟。[42]既然當事人的證據具有局限性，那么法院調查取證就有助于更進一步接近司法實質正義，而實質正義可能比程序正義更切合當代中國民眾對司法功能的預期。

法院除了積極調查取證外，還應當克服環境訴訟的科學不確定性帶來的證據認定的種種困難，特別是在因果關系推定方面。目前的有關民事程序立法只是規定了因果關系推定原則，但并沒有規定具體的推定方法。對此，在因為科學不確定性而使因果關系認定陷于停滯或僵局時，法院應超越環境監測的技術局限，從救濟受害人和保護環境的目的出發，以實現社會公平正義的法律價值為指導進行因果關系推定。在具體個案中，應當根據不同類型的環境侵權案件，適用與之相應的不同的因果關系推定方法，如蓋然性因果關系說[43]、疫學因果關系說、間接反證說等[44]。同時，在被告加害人提供了較為充分的證據以證明因果關系不存在的情況下，就有可能使法官形成被告的行為與損害結果之間不存在因果關系的心證，使案件的審判結果對原告不利，在這種情況下應允許原告進行反證，推翻被告的證據。[45]

在事關公共利益的環境訴訟中，法院更應當積極調查取證，委托有相應資質的鑒定機構對有關技術問題進行鑒定，取得相關證據材料，從而彌補當事人因技術和費用原因而導致的舉證能力的不足。在因科學不確定性而陷入證據認定僵局時，應本著公平正義原則，靈活運用因果關系推定方法，避免案件審理結果縱容違法行為而損害受害人利益和公共環境利益。

（五）小結：立法建議

在完善環境監測體制、政府信息公開和法院調查取證等配套建設的基礎上，現行立法應當對強制監測義務的規定作相應的補充，具體可包括以下五個方面。

其一，也是首要的，將強制監測義務的承擔者明確為“環境保護主管部門所屬的環境監測機構”，而不是模糊的“環境監測機構”。這樣，承擔強制監測義務的監測機構得到進一步明確，即僅限于環保部門設置的環境監測機構。其他類型的監測機構，包括其他政府部門設置的監測機構，因其立法定位主要在于社會服務性事業單位或者純粹營利性機構，而且其主管部門（如果有的話）也不具有環境監測的法定職責，從維護自由平等的市場秩序出發，立法不宜將這類監測機構作為強制監測義務的一般主體。

其二，完善強制監測義務的內容，將提供監測數據的完整性和時限性要求體現在監測義務之中。參照《政府信息公開條例》第6條，建議規定：“環境監測機構應當接受委托，如實、完整、及時地提供有關監測數據。”

其三，將有權要求提供監測服務的主體縮小限定為“受害人”，而不是寬泛時當事人。在環境糾紛中，當事人實體利益差距過大，資訊不對等、進行訴訟能力不對等，受害人處于弱勢，加害人處于優勢。[46]如果要求監測機構為環境糾紛的任何一方當事人提供監測服務，一方面不能體現對受害人利益的傾斜保護，不符合實質公平原則，另一方面會加重監測機構的工作壓力和經濟負擔。將有權要求提供監測服務的權利主體限定為“受害人”，而不是籠統的“當事人”，才能更進一步體現立法對作為弱者的受害人利益的特殊保護。否則強制監測義務條款可能導致當事人之間舉證能力的進一步失衡，從而偏離強化受害人舉證能力的立法初衷。

其四，明確法律責任。建議規定：“監測機構不接受委托或者接受委托后不如實、完整、及時提供監測數據的，環保部門應當責令改正，可以并處罰款；給受害人造成損失的，還應當承擔相應的民事責任。”

其五，合理分配監測費用，將強制監測義務明確規定為無償服務或廉價服務。

通過上述五個方面的修正，新的一般性強制監測義務條款可表述如下：“因環境污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以委托環境保護主管部門所屬環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托，如實、完整、及時地提供有關監測數據。環境監測機構不接受委托或者接受委托后不如實、完整、及時提供監測數據的，環境保護主管部門應當責令改正，可以并處一萬元以下罰款；給受害人造成損失的，還應當承擔相應的民事責任。”

注釋:

[1]葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第133頁。

[2]《環境科學大辭典》，環境科學出版社1991年版，第297頁。

[3]《國家環保總局有關負責人解讀〈環境監測管理辦法〉》,httpl//hjywt200709/t20070928_109703.htm,2009年4月27日訪問。

[4]陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003年版，第340頁，第130-131頁。

[5]韓德培主編：《環境保護法教程》（第四版），法律出版社2003年版，第136頁。

[6]王燦發：《論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法》，《政法論壇》2003年第5期。

[7]孫佑海主編：〈中華人民共和國水污染防治法〉解讀》，中國法制出版社2008年版，第251頁。

[8]王燦發：《論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法》，《政法論壇》2003年第5期。

[9]葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第292頁。

[10]筆者對廣東省中山市、四川省成都市和河北省石家莊市等地環保部門的一項調查表明，強制監測義務的規定對監測機構產生了影響，監測機構一般情況下均愿意接受當事人的委托，提供監測服務。

[11]曹明德：《環境侵權法》，法律出版社2000年版，第31-34頁。

[12][日]原田尚彥：《環境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第26頁。

[13]《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第4條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條也規定了環境損害賠償訴訟適用舉證責任倒置。修訂的《固體廢物污染環境防治法》和《水污染防治法》均作出了類似的規定。

[14]陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003年版，第342頁。

[15]楊素娟：《論環境侵權訴訟中的因果關系推定》，《法學評論》2003年第4期。

[16]《國家環保總局有關負責人解讀〈環境監測管理辦法〉》,httpl//hjywt200709/t20070928_109703.htm,2009年4月27日訪問。

[17]需要說明的是，環保部門的“認定”不是監測機構行為合法性的必要條件。環保部門的“認定”使得監測機構行為合法主要是指其監測數據得到環保部門的認可。有意思的是，這種合法性認可是由環保部自身的“部門規章”（《環境監測管理辦法》）所規定的。據此推論，其他部門和行業的監測機構在其部門和行業內部也可以通過該部門或行業的“部門規章”而得到合法性認可。掌權者給自身賦予權力，違背了行政法治的基本理念，極易導致權力失控和權力濫用。

[18]方流芳：《從法律視角看中國事業單位改革-事業單位“法人化”批判》，《比較法研究》2007年第3期

[19]《全國環境監測管理條例》第6條。

[20]方流芳：《從法律視角看中國事業單位改革-事業單位“法人化”批判》，《比較法研究》2007年第3期

[21]如《國土資源部關于加強地質環境監測工作的通知》指出，地質環境監測機構是從事技術服務的公益性事業單位。

[22]石旭雯、任爾聽：《論我國事業單位的法律地位》，《法治論叢》2007年第2期。

[23]王澤鑒：《債法原理（一）》，中國政法大學出版社2001年版，第77頁。

[24]梁慧星等：《中國民法典：合同編條文建議稿》（總則）,www.tianyacn/new/rechForum/Content.asp?idltem=83＆idArticle=264486,2009年4月19日訪問。

[25][日]星野英一：《私法中的人》，王闖譯，中國法制出版社2004年版，第50頁。

[26]于濤：《環境監測市場化的思考》，《中國環境管理干部學院學報》2005年第3期。

[27]孫佑海主編：〈中華人民共和國水污染防治法〉解讀》，中國法制出版社2008年版，第253頁。

[28]孫佑海主編：〈中華人民共和國水污染談環境損害賠償中的強制監測義務