集體林權改善的產權制度研究

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一、理論背景及理論的主要內容

（一）理論背景

以科斯為代表的新制度經濟學的核心理論是交易成本經濟學、產權經濟學和制度創新理論。科斯在《社會成本問題》中指出，經濟的外部性以及消除市場失靈可以通過嚴格界定產權來克服，隨后張五常和德姆塞斯等人進一步研究出了產權經濟學。科斯在《企業的性質》中用交易成本理論解釋了企業成立的由來，接下來威廉姆森根據這一理論得出了交易成本經濟學。本文將以產權經濟、產權制度、林權制度等理論原理為基礎來分析新制度經濟學中的產權問題研究集體林權改革問題。

（二）主要內容

1．產權經濟

科斯定理形式多樣，都是借產權和交易成本說明市場機制可以解決外部性問題，產權經濟學由科斯定理的發展思路而得來的。科斯定理指出，在交易成本為零的情況下，只要產權明晰市場機制可以糾正經濟中的外部性。德姆塞斯和艾爾奇安進一步研究了產權、產權結構和企業制度，并且完全認同科斯的交易成本理論。科斯定理的表現從以下三點分析產權的最初分配是無關緊要的：第一，產權從效率角度來說是能夠在完全競爭的市場進行交換。第二，從效率角度分析產權的自由交換。第三，交易成本為零時，從效率角度分析的產權。產權包括使用、占有、轉讓、贈予或阻止他人侵犯其財產的權利，被認為是一組權利。林業產權在理論上可以應用產權經濟這些表現進行分析，從而將這一理論運用于集體林權制度改革中的實際產權劃分問題上來。

2．產權制度

產權制度是理順、調整產權關系的基本規范，所謂產權關系就是產權主體之間，在財產所有、使用、支配、收益中發生的各種關系的總和，凡是財產的所有者以及財產的經營者，都是產權主體，他們之間在財產所有、使用、支配、收益中發生的都是產權關系。因此，所謂產權制度，是指既定的產權規則和產權關系結合且能實行有效組合、保護及調節的制度。換言之是對產權所包含的主體的設定、權能的界定、確立和保護的一系列行為規范。市場經濟是以市場為基礎的資源配置方式，而實際上，市場經濟是一種產權經濟。市場經濟的運行機制是建立在以下幾個前提基礎上的：一是產權界定明晰；二是產權可以有效流轉；三是產權可以受到保護。與此相適應的法規、制度就構成了一國的產權制度。市場經濟的建立，實質上是一個產權制度的建立過程。因次，要建立市場經濟條件下的現代產權制度，就必須要明確界定產權，并且是排他性的產權。只要明確界定的產權才能夠充分調動個體的積極性，產生激勵和約束功能。有了明確的產權，就意味著界定了他的行動和策略的集合，并且也意味著他能夠得到相應的利益，從而使得產權主體的行為有了內在的動力。從市場經濟的運行機制來看，產權制度是否健全，關系著無形的手能否發揮作用。產權界定不清楚，則交換幾乎不能發生。而通常情況下，產權的初始界定一般很少是按照效率原則進行分配的，因此，只有讓產權充分流轉起來，才能促使生產要素的合理流動，實現資源的優化配置。并且，這種可以流轉的產權必須得到有效的保護，否則資源所有者與使用者的利益得不到保障，造成誰也不愿意投資。

3．林權制度

林權是指權利主體對森林、林木、林地的占有權、使用權、處置權和收益權等。林權制度是對林權所包含的權能的界定、主客體的設定、確立和保護的一系列行為規范。林權主體是指依法享有林權的權利人。作為林權的享有者和構成要素之一，林權主體必須明確，否則，林權歸屬就無從談起，林權也就無法稱其權利了。從林權的權利主體來看主要包括所有權主體與使用權主體，即所有者與使用者。產權理論認為，產權是一組權利束，產權是廣義的所有權，包括狹義的所有權、使用權、收益權、處分權等。可以說林權包括的這四項權利是一種復合性權利，體現在集體林改中。

二、對我國集體林權制度改革的幾點思考

（一）集體林地所有權主體不明確

產權問題是集體林改中普遍遇到的癥結，政府在處理這類爭議性問題的時候沒有一個明確的辦法、法規的支撐，導致確權工作停滯不前。我國政府多次強調確權是林改的核心,即物權確定,在實踐中就是確定相關財產權的問題。在集體林改中主要是使農村林地作為一種財產資源的功能得到有效的應用,體現農村財產性和林地物權性,將林木及林地的物權給予林地承包經營者,這是市場經濟對農村林地制度發展的基本要求。雖然我國相關的法律都明文規定了城市郊區和農村的土地，除法律規定屬國家所有即全民所有外，屬集體所有。然而這個集體太籠統，到底是指村或鄉還是村民小組？這個問題不夠明確。而且，所有權還存在著重疊的現象，可以說既歸村民小組所有，又歸行政村所有。總之，這樣的一物二主必然導致產權運行的混亂，給政府山林確權工作設置了障礙。

（二）林地產權的各項權能邊界不清

初期出現的插花山現象即按樹木的株數劃分無四至記錄，遺留的產權變更強烈而倉促，無歷史記錄，從而出現大量的林權糾紛案例，阻礙了集體林改前進的步伐。有些地方當時沒有簽訂合同落實林業生產責任制，對使用權和所有權之間邊界沒有明確的規定，個人集體之間的權責義務關系不清楚。無具體規定文件，在處理責權利邊界的時候模棱兩可，林農沒有明確的使用權證。經常出現林農林地使用權受到侵犯。地方政府及社區侵犯林農利益，林地處置權沒有真正賦予林農，如不尊重林地承包關系，隨意中止農民承包權；調整林地承包期越來越頻繁，粗暴干涉農民生產決策權等。林地產權的地理位置、歷史變更、邊界的完整記錄非常重要，而集體林區的林地產權制度經歷了幾次大的變革后由于當時的條件限制、工作中的失誤和地籍管理沒有及時做更新處理，山林權證書很多都是錯、重、漏填，統管山、責任山、自留山的邊界沒有界碑，面積無有效記錄。

三、集體林權制度改革的路徑分析

中國林業發展的一個整體思路是實現林業的市場化操作，而林業的市場化操作是必須建立在以下三個前提條件之上：一是產權界定明晰；二是產權可以自由流轉；三是產權可以受到有效保護。因此，改革可以從以下幾個方面入手。

（一）明晰產權是林業產權制度改革的核心

林業產權是產權的表現形式之一，是經濟權利在林業資產的體現，主要有森林、林木和林地的所有權，以及對它們的收益、使用和處置的權利。開展集體林權制度改革，調整林業生產關系，核心問題是明晰產權，理順并且落實產權。明確產權主體，建立明晰的林業產權制度，體現產權利益，直接關系著林業經濟發展的速度。我國以后的林業分類經營改革使市場機制成為林業資源配置有效實施的主要載體，客觀上要求決定資源交換的林業經營主體在實現支配資源上要明確產權，即林業經營主體必須有森林和林木林地處置的選擇和決定的權利，否則就不是市場主體，就不能吸引并號召林農參與到林業建設中來，且無法擔任社會主體其資源配置的主角。可以說，林業的問題，歸根結底是林地產權的問題。

（二）規范產權界定，提高林農造林的積極性

明確界定林地產權，在法律上明確產權主體。集體林地產權的界定就是國家、集體、農戶之間的權利和義務關系的界定。其中國家、集體和農戶就是這一產權的主體。國家擁有對集體林地的的管理權，集體行使對林地所有權，農戶或其他經營者對林地承擔使用權。黃少安的《產權經濟學導論》中指出，一個產權的基本內容包括產權主體對資源的轉讓與使用的權利、以及收入的享用權。對林農來說關鍵的實惠在經營決策權、生產自主權和對剩余價值的索取方式。因此，將林地使用權物權化，使其具有私人使用權的性質，這一方式是集體林改確權問題處理的可選路徑。把使用權上升為物權，這就需要強化林地的使用、收益及轉讓的權利，并通過使用林地產權物化，塑造其排他性，從而產生內部激勵和外部交易功能，在林地產權主體不變的前提下，促進林地使用權流轉，以利于形成適度規模經營，實現生產要素的最佳配置。目前，土地制度的表現形式都停留在政策頒布過程上，在具體實施中困難重重，林地使用權如果缺乏切實的法律保障，林農得不到應有的實惠。要消除現實的林地使用權的產權殘缺，最好的選擇是促使內在制度向外在制度轉化，因此，林地的物權化是林地產權制度的最終實現形式，是使林農得到實惠提高林農造林的積極性有效方式。

（三）完善產權流轉制度，推動林業適度規模經營是資源優化的保證

通過產權交易和流轉，促進集體林業產權實現由低效率向高效率的正向流動。產權界定并不是最終目的，而是產權可以流轉的前提。可以自由流轉的產權是林業實現市場化操作的必然要求。林地流轉應從當地實際情況出發，循序漸進，根據群眾自愿的程度，確定適合本地的改革模式。林農獲得林地使用權和林木所有權的最終目的是通過經營或再流轉，從而獲得經營性收入或者財產性收入，實現利益最大化。因此，必須建立、完善流轉機制，規范流轉行為加強流轉管理，規范產權交易行為，建立人工林場、林地和森林資源交易市場，完善活立木轉讓制度，積極發展森林資源資產中介評估機構。遵循林地所有權和使用權相分離的原則，在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，鼓勵林木所有權、林地使用權有序流轉，引導林業生產要素的合理流動和森林資源的優化配置，促進林業經營規模化、集約化。完善配套政策，實現林農對林木的收益權利產權制度本身并不會保護產權主體的利益，尤其是在產權流轉起來以后必然會出現很多新問題，面對規模較小且分散的林農，如何保障他們的權益使他們在產權流轉中享受到產權流轉所帶來眼前利益和長遠利益的統一，這必然需要各種相關林業政策的保障。