農房買賣法律矛盾

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一、涉及農村私有房屋買賣糾紛案件的主要特征及法律適用

目前此類糾紛主要有以下情況:從訴訟請求來看,主要為房屋出賣人訴買受人,要求確認合同無效并收回房屋;從買賣雙方身份來看,出賣人為農村村民,買受人主要是城市居民或外村村民,也有出賣給同村村民的情況;從交易發生的時間看,多發生在起訴前兩年以上,有的甚至在10年以上;從合同履行來看,大多依約履行了合同義務,出賣人交付了房屋,買受人入住并給付了房款,但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權變更登記手續;從訴訟的起因來看,多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素,房屋現值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格,出賣人受利益驅動而起訴;從標的物狀態來看,有的房屋已經過裝修、翻建、改建等添附行為。

審判實踐中,審理農村私有房屋買賣糾紛案件的難點在于如何認定合同的效力。一種觀點認為,應以無效為原則,以有效為例外。即,農村村民與城鎮居民或外村村民之間的房屋買賣合同應認定無效;本集體經濟組織內部成員間的房屋買賣合同應認定為有效。主要理由:一是,房屋買賣必然涉及宅基地買賣,而宅基地買賣是我國法律、法規所禁止的。根據我國土地管理法的規定,宅基地屬于農民集體所有,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。國務院辦公廳1999年頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定:“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”國家土地管理局[1990]國土函字第97號《關于以其他形式非法轉讓土地的具體應用問題請示的答復》也明確規定:原宅基地使用者未經依法批準通過他人出資翻建房屋,給出資者使用,并從中牟利或獲取房屋產權,是屬“以其他形式非法轉讓土地”的違法行為之一;二是,宅基地使用權是集體經濟組織成員享有的權利,與特定的身份相關聯,不允許轉讓。目前農村私房買賣中買房人名義上是買房,實際上是買地,因為在房地一體的格局下,處分房屋的同時也處分了宅基地,這無疑損害了集體經濟組織的權益,是法律法規明確禁止的;三是,農村房屋買賣無法辦理產權證書變更登記,故買賣行為雖完成,但買受人卻無法獲得“所有權人”的法律保護;四是,認定買賣合同有效不利于保護出賣人的利益,在許多案件中,出賣人生活條件上往往處于弱者的地位,其要求返還私有房屋的要求更關涉到其生存權益。

另一種觀念認為,如果買賣雙方都是同一集體經濟組織的成員,經過了宅基地審批程序的,無合同無效的其他情形的,可以認定合同有效。認為,一概認定宅基地使用權不能流轉而致房屋買賣行為無效值得商榷,主要理由:一是《土地管理法》第六十二條第四款規定:“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。”由此可見,該法并未禁止農村房屋的買賣和出租,而房屋是固定于土地的地上物,房屋的流轉勢必帶來土地使用權的流轉。即使根據“一戶一宅”的原則,如果受讓人為農村村民,只要出讓人和受讓人除買賣房屋占有的宅基地之外,沒有其他宅基地,房屋買賣就不違反“一戶一宅”原則,應當認定有效。如果受讓人為城鎮居民,其雖然不能享有集體土地使用權,但是宅基地可以被征用為國有土地,只要受讓人支付國有土地使用權出讓金,即可享有國有土地使用權,在此前提下也不能認定房屋買賣無效。二是《土地管理法》規定“農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業用地建設”,該條款雖未明確規定適用于農村農業用地,但不難看出,該條旨在加強土地用途管制,限制農用地轉為建設用地,以保持農用地的數量。而宅基地本身即屬建設用地,其使用權主體的變更并不會改變宅基地的性質,因此該條款顯然不能調整宅基地使用權流轉問題。三是禁止宅基地使用權流轉的不合理性。買賣與贈與、繼承等行為一樣,均是所有權人行使所有權的方式之一,均是導致房屋所有權流轉的基礎原因,我國法律明確規定保護私有財產所有權和繼承等權利,若對買賣與贈與、繼承等作出不同對待,則不合法理。禁止農村房屋買賣實質上侵犯了房屋所有人的所有權,影響了財產價值的充分發揮。

在農房買賣糾紛的法律適用上,之所以產生分歧,根本原因在于現行立法和政策對宅基地使用權流轉的限制。筆者認為,從城鄉一體化進程、市場經濟進一步發展、切實維護農民利益的現實出發,宅基地使用權流轉制度,有進一步完善的必要。

二、我國宅基地使用權制度現狀的分析

(一)農村宅基地的概念及其基本法律特征。宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地,包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物,以及準備建房用的規劃地三種類型。

宅基地使用權是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權利,宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地,一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產場地。宅基地的使用權也應及于地下。其基本法律特征為:一是集體所有。我國1982年《憲法》規定:“城市的土地屬于國家所有,農村和郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地,也屬于集體所有”。二是使用主體特定。即特定的宅基地僅限本集體經濟組織特定的成員享有使用權。

農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出,特定村民申請取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉讓。三是法定取得方式的單一性和實際取得方式多樣性的沖突。

四是一戶一宅。根據我國《土地管理法》第62條第1款的規定,“農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”從這一規定看,如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地當然就構成違法。五是不可流轉性。特定村民申請取得宅基地后只可自己建房,不可將其出賣、轉讓,也不可以抵押。

(二)宅基地使用權限制出讓的根源。

《民法通則》第五章第一節規定了國家、集體和個人所有權三種形式,集體遂成為所有權主體之一。實際上,“集體”不是法律上的“組織”,而是一定范圍、一定地域內全體農民的集合,是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。而集體所有則是傳統公有制理論在政治經濟上的一種表述,集體成員基于身份而成為集體土地的共有人之一,但集體成員無單獨處分集體財產的權利,除非取得集體的同意。為了實現對集體土地的利用,農民集體組織為其成員設立了土地承包經營權和宅基地使用權。以上二種用益物權的取得之基礎在于權利人的集體成員身份,具有與生俱來的特性,只有在出嫁、升學、參軍等特殊情形下才喪失。同時權利人取得以上權利雖為無償,但是必須符合下列條件:必須按照規定用途使用土地;必須履行農民集體分配各項義務,否則,農民集體即有權收回土地使用權。具體到宅基地使用權,其特定的用途即為建設房屋以供居住,如果集體成員(宅基地使用權人)將宅基地使用權轉讓給非集體成員,一來后者不具備取得權利的基礎———成員身份,轉讓行為破壞了集體所有權的結構,使得不具備成員身份,未履行過集體勞動義務的主體坐享集體所有權帶來的財富,間接損害了其他集體成員的合法利益;二來違背了宅基地使用權的用途,若集體成員均將使用權出讓,則土地集體所有權制度即失去法律意義,國家土地制度將陷于混亂。從這兩個角度來講,農民集體作為所有權人有權以單方意思表示消滅宅基地使用權,收回宅基地。

(三)農村宅基地使用權流轉的現實需要。

1、流轉是現代物權發展的必然體現。

所有的法律規范、法律制度和法律活動,歸根結底都是以有效地利用資源,最大限度地增加財富為目的,也就是通過法律手段促進資源的優化配置。因此,現代物權法更強調對物的經濟效益的價值追求,由過去單純的強調歸屬轉向對利用價值的追求。判斷財產權制度是否有效的標準之一,便是財產權具有可轉讓性,排他性的所有只是為資源有效率地使用創造了必要條件,但并非是充分條件,這種權利還必須是可以轉讓的。宅基地使用權作為一種用益物權,如果僅僅是確定其歸屬,則其財產的價值未能充分發揮。只有允許宅基地使用權流轉,才能將資源流向更加有效的利用主體,實現資源的最優配置。因此,要實現對宅基地使用權的充分利用,除有明確的歸屬外,流轉是實現價值的有效途徑。

2、流轉是我國經濟體制變革的必然要求。自20世紀80年代,我國開始了由計劃經濟轉向市場經濟的變革。經濟體制的變革要求由市場配置資源,要求資源主體自主支配其財產,形成可流轉的物權或財產權體系。農村村民的財產除承包地(農地使用權)外,唯有對宅基地的使用權。財產的匱乏使農民創造財富的機會減少,如果再對唯一的可資利用的財產作出禁止或限定,就使農民喪失了融通資金的基本手段。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變,再到明確規定為物權的趨勢,無不體現對農民財產的尊重以及對其經濟價值的彰顯。同樣,宅基地使用權也不例外。現在農民以“市場經濟人”的理念對宅基地使用權進行管理、使用,符合市場經濟要求的資源利用形式。

因此,過去宅基地使用權作為安身立命之必需,而現在卻作為財產,在農民手中充分實現其市場價值。

3、流轉是協調大量潛在宅基地供需的要求。20世紀80年代,由于農村經濟發展產生的大量農村剩余勞動力紛紛由西部地區流向東部地區,由農村流向城市,使流出地的宅基地長期閑置,在這些地區大量出現“空心村”。另外,隨著我國城市化措施的出臺,尤其是城市戶籍制度的改革加快和增強,農村空閑宅基地將變為潛在的市場供給。農村人口的流動、城市化快速推進形成的空閑宅基地,為宅基地流轉市場的形成提供資源儲備。從某種意義上說,流轉的標的物已經形成,只是市場尚未建立。

4、價格的低廉性促進了宅基地使用權的流轉。宅基地使用權的原始取得(使用)均是無償的,則其流轉的成本必然與昂貴的國有土地使用權形成巨大反差。城市土地市場經過幾年的運作與完善,已經形成較為合理的配置,留給投資者的利潤空間已經很小。況且,現在的城市土地市場已經形成較為飽和的局面。因此,投資者正逐步由城市轉向城市郊區,進而是廣大的農村低廉的土地。

三、宅基地使用權制度的法律完善

(一)建立農村宅基地有償使用制度。

宅基地有償使用制度有利于農村土地產權制度的確立,使集體所有權在經濟上得到實現,促進農村土地資源的市場化配置,推進農村隱性市場導向公開化和規范化,加快農村土地使用制度改革。宅基地有償使用制度可以打破傳統的宅基地使用的行政區域界限,推動農村村民住宅建設逐步向小城鎮和中心村集中。考慮到全國農村經濟發展和農民承受能力的差異性,農村宅基地有償使用制度宜循序漸進地推進,可先在直轄市及沿海城市等發達地區推行,待條件成熟時,再在全國實行。

(二)建立農民宅基地使用權流轉制度。

建立農民宅基地使用權流轉制度,可參照土地承包權的改革方向,調整農村宅基地的產權設置,確定每一塊現狀宅基地的長期使用者。建立規范有序的農民宅基地流轉市場,允許農村宅基地在城鄉居民之間自由流轉,城鎮居民應向國家和相應的集體經濟組織交納土地出讓金和土地補償費,徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制。在總結長三角、珠三角等經濟發達地區的農村宅基地流轉試驗經驗的基礎上,探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權制度等。明確農村宅基地流轉的形式包括買賣、租賃、抵押等。鑒于宅基地承載的社會功能和土地資源的稀缺性,為防止濫用宅基地使用權的流轉牟取不法利益,對其進行適當的限制是必要的。這種限制應主要體現為,在堅持“一戶只能申請一處宅基地”的原則下,農民轉讓了宅基地使用權的,不得再申請新的宅基地;堅持用途管制原則,明確禁止買受人擅自將宅基地改變為商業用地,謹防利用宅基地進行房地產開發等商業投機活動;允許城鎮居民在農村購買住宅,但應規定城鎮居民在農村購買住宅面積的最高限額,以防止農村土地資源的分配不公,減少土地資源的浪費,提高土地資源的利用效率。在流轉利益驅動下,宅基地流轉勢必加大對耕地保護的壓力,為切實保護耕地,農村宅基地流轉必須在土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的約束下,強調并依法嚴格控制農用地轉為建設用地;加大對流轉環節的稅收監管,促進宅基地在保護耕地的前提下,按規劃、有計劃合理流轉。

(三)建立合理的宅基地流轉收益分配機制。合理的土地流轉收益分配機制是權利主體流轉的內在動力,是土地流轉制度建設的關鍵環節。農村宅基地流轉收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者的利益關系,必須正確處理。要完善農村宅基地流轉收益的收取、分配、管理及支出等各個環節的管理,確保其取之于地、用之于民。建立地、房分別獨立核算體系,宅基地流轉中地的流轉收益應歸集體土地所有者;因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值歸政府;因對地上房屋投資而產生的土地增值應歸宅基地使用權人,用于對宅基地使用權人投資的補償。

(四)建立規范、有序的農村宅基地市場體系。農村宅基地流轉是市場主體的微觀交易行為,應主要靠市場來調節,實現土地資源優化配置。隨著社會主義市場經濟體制的建立,土地要素市場從無到有逐步建立起來,初步形成了土地市場體系的框架,但農村宅基地市場依舊是一片空白。為完善社會主義市場體系,協調大量潛在宅基地供需,必須建立農村宅基地市場。建立規范、有序的農村宅基地市場,要在充分體現宅基地區位及環境質量差異性的基礎上,形成合理的價格體系,從而使價格在農村宅基地的有效配置中發揮基礎性作用。

(五)建立統一的農民不動產登記制度。

為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面,應建立統一的農民不動產登記制度,流轉中要加強農村宅基地的變更登記工作。物權登記制度應明確主物權登記在先、從物權登記在后,自物權登記在先、他物權登記在后的法律順序。由于房屋是附著在宅基地上的建筑物,房屋與宅基地的關系是從物與主物的關系,且國土資源地籍管理部門掌握豐富的地籍資料,為節約行政管理成本,不動產登記機關規定為國土資源行政主管部門為宜。應明確登記僅是宅基地使用權的成立要件,是物權變動的要件,而不是出讓合同的成立要件。這樣既可區分物權變動與債權合同,又能在出讓人(集體經濟組織)不履行登記義務時,受讓人可基于合同違約請求權請求法院強制出讓人辦理登記手續,從而取得使用權。